Объектов и объектов инфраструктуры

В настоящее время по вопросу борьбы с терроризмом создана определенная нормативная правовая база.

Основным документом по этому вопросу является Федераль­ный закон «О борьбе с терроризмом» от 25.07.1998 №. 130-ФЗ и дополненный Федеральными законами от 07.08.2000 № 122-ФЗ и 21.11.2002 № 144-ФЗ. Этот закон определяет правовые и органи­зационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федера­ции, порядок координации деятельности, осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлени­ем борьбы с терроризмом.

В порядке реализации требований Федерального закона «О борь­бе с терроризмом» принят ряд указов Президента Российской Фе­дерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Перечень основных нормативных правовых документов по вопро­су борьбы с терроризмом приведен в приложении.

Указанные нормативные акты разработаны с учетом требова­ний документов, принятых ООН по вопросу усиления борьбы с международным терроризмом.

Совершенствование нормативной правовой базы по вопросу борьбы с терроризмом осуществляется постоянно. В связи с возра­станием масштабов и угроз терроризма для обеспечения защиты населения, обеспечения устойчивого функционирования учреж­дений, предприятий и организаций, а также защиты материаль­ных и культурных ценностей от возможных террористических проявлений, встает вопрос о целесообразности создания Госу­дарственной системы противодействия терроризму (на всех уров­нях государственного управления). В качестве первого шага необ­ходимо проанализировать существующую нормативную правовую базу в этой области и подготовить предложения по созданию еди­ной системы правовых документов, начиная от закона о противо­действии терроризму и заканчивая ведомственными организаци­онно-методическими документами.

Как показывает анализ, не выработаны и законодательно не закреплены четкие критерии, стандарты, достаточно ясные и внят­ные требования, которые могли бы помочь обосновать хотя бы пределы стремления компаний укрепить антитеррористическую устойчивость объектов.

Как известно, системный подход предписывает искать истоки проблем как внутри так и вне предприятия. Особое место среди вне­шних факторов системы обеспечения безопасности предприятия как раз и занимает нормативная база (нормативы, методики, рекомен­дации, стандарты, регламенты и т.п.). Более того, что касается опас­ных производственных объектов, во многом именно нормативы, установленные и закрепленные законодательно, и определяют уро­вень безопасности, который должны иметь указанные объекты.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации принято рассматривать службы безопасности на предприятиях, созданные в соответствии с Федеральным зако­ном «О частной детективной и охранной деятельности», как не­что обособленное от других служб и подразделений предприятия, с некими особыми задачами.

Однако закон о частной детективной и охранной деятельности для указанных предприятий — всего лишь инструмент, который государство предоставляет, и которое они могут использовать, организуя защиту своих объектов, в том числе и от террора. Этот закон не указывает, какие объекты и каким образом следует охра­нять. Такое требование выдвигает Федеральный закон «О про­мышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ, предписывающий руководителям пред­приятий организовывать охрану опасных производственных объек­тов. Задача служб безопасности в части охраны (или охранных струк­тур) определена в нем в ст. 9: «Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана предотвращать про­никновение на опасный производственный объект посторонних лиц». Таким образом, охрана объектов, в том числе и защита от террора, относится к одному из основных требований обеспече­ния промышленной безопасности.

Отсюда вывод: деятельность служб безопасности на опасных производственных объектах, в том числе и защита от террора, должна строиться в рамках обеспечения промышленной безопас­ности, т.е. быть подчиненной общей идее обеспечения промыш­ленной безопасности.

Системный подход предполагает обязательную непрерывность процессов обеспечения безопасности, по всему технологическо­му циклу деятельности с обязательным учетом всех возможных видов угроз (несанкционированный доступ в информационные и другие автоматизированные системы, терроризм, пожар, сти­хийное бедствие, поломка оборудования, нарушение техноло­гии и т.п.). Другими словами — обеспечение такого состояния условий функционирования человека, объекта, технических средств и технологий, при котором они надежно защищены от всех возможных видов угроз в ходе непрерывного производствен­ного процесса.

Законодательство о промышленной безопасности при таком подходе надо приводить в соответствии с требованиями времени. Сейчас этот закон построен на логике поведения «нормальных» людей, как имеющих непосредственное отношение к этим объек­там (т.е. персонала), так и находящихся во внешнем их окруже­нии. Политическая, а точнее, применительно к реальной ситуа­ции в мире и нашей стране — террористическая составляющая всего комплекса рисков, существующих при эксплуатации опас­ных производственных объектов, в нем не учитывается.

При организации работы должен учитываться факт возможно­го наличия в окружении объекта людей, в том числе среди его персонала, вынашивающих злой умысел, или что такой умысел может сформироваться у кого-либо из сотрудников в будущем. Меж­ду тем, в законе о промышленной безопасности к организациям,

имеющим в своем составе опасные производственные объекты, требования по осуществлению мер антитеррористического харак­тера предусмотрены не были.

С одной стороны, это правильно. Исполнять меры антитерро­ристического характера обязывает закон «О борьбе с террориз­мом». Он предусматривает, что осуществлять противодействие и борьбу с терроризмом должны специальные субъекты государ­ства, указанные в законе, или определяемые Правительством Российской Федерации. Организации независимо от форм соб­ственности согласно закону должны лишь содействовать органам, осуществляющим борьбу с терроризмом. Более того, в законе пред­усмотрено, что если все же террористическая акция будет совер­шена, то причиненный ею вред должен возмещаться за счет госу­дарства, точнее — за счет субъекта Российской Федерации, на территории которого произошел теракт.

С другой стороны, какие-то меры противодействия возмож­ным террористическим актам (т. е. защиты от террора) организа­ция, эксплуатирующая опасный производственный объект, вы­нуждена все-таки предусматривать.

В связи с этим по инициативе Госгортехнадзора России данное упущение закона о промышленной безопасности было устранено в нормативном акте — Правилах экспертизы декларации промыш­ленной безопасности (1999 г.): «При оценке обоснованности ре­зультатов анализа риска аварий необходимо учитывать доста­точность мер предотвращения постороннего вмешательства в дея­тельность опасного производственного объекта, а также противо­действия возможным террористическим актам» (п. 5.4.2).

Из указанного требования не ясно: включает ли понятие «по­стороннее вмешательство», использованное в Правилах, только лиц, посторонних по отношению в целом к опасному производ­ственному объекту (т.е. внешняя угроза), как это предусматрива­ется в законе о промышленной безопасности. Или же оно включа­ет также и лиц из числа персонала предприятия, представителей обслуживающих и других подрядных организаций, находящихся на территории объекта на законном основании, однако по долж­ностным обязанностям не имеющих отношения, например, к опас­ному производственному участку этого объекта (т. е. внутренняя угроза).

От правильного толкования указанного понятия зависит набор тех достаточных мер «предотвращения постороннего вмешатель­ства», который необходимо предусмотреть организациям, как экс­плуатирующим, так и проектирующим опасный производствен­ный объект, подлежащий декларированию. Если в первом случае будет достаточным построить надежные ограждения территории объекта, оснастить их, к примеру, периметровой сигнализацией и организовать охрану, то во втором случае дополнительно (как

минимум) придется внедрять систему контроля и управления до­ступом (СКУД) на опасные производственные участки этого объекта.

Вопрос о затратах на снижение уязвимости предприятий и на обеспечение их антитеррористической защищенности также ос­тается законодательно неурегулированным. Требование к предпри­ятию принимать меры противодействия возможным террористи­ческим актам должны компенсироваться государством или, как минимум, затраты на них следует относить к производственным, т. е. включать в себестоимость продукции.

В нашей стране законодательная база в области безопасности носит частично фрагментарный характер, порождая локальные (изолированные) и разрозненные массивы правовых норм, каса­ющиеся отдельных видов безопасности и относящиеся к разным отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы безопасно­сти пронизывают фактически все сферы общественных отноше­ний и объективно могут быть определены в любой из существу­ющих правовых отраслей.

В декабре 2002 г. был принят Федеральный закон «О техниче­ском регулировании», который вступил в силу 1.07.2003. Обяза­тельные технические нормы во всех отраслях согласно этому за­кону могут устанавливаться только техническими регламентами, принимаемыми федеральными законами и международными до­говорами, а также, при необходимости, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации на определенный срок до принятия соответствующих федеральных законов. В качестве обязательных могут устанавливаться только нор­мы, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья людей и окружающей среды, защиту имущества и предупреждение дей­ствий, вводящих в заблуждение приобретателей. Теперь докумен­ты, разрабатываемые органами исполнительной власти, будут иметь только рекомендательный характер.

Технические регламенты разделены на общие и специальные. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции и процессам производ­ства, минимально необходимый уровень безопасности, которых не обеспечивается общими регламентами.

В законе прописано, что разработчиком технического регла­мента может быть любое лицо (физическое, юридическое, обще­ственная организация и т.д.), проект регламента должен быть до­ступен для ознакомления всем заинтересованным лицам, а также для публичного обсуждения.

Полный свод технических регламентов должен быть принят в течение семи лет. Наиболее значимые технические регламенты обретут статус федерального закона. Это около пятисот феде­ральных законов — технических регламентов. К первоочередным

отнесены общие технические регламенты по безопасности ма­шин и оборудования, окружающей среды, промышленной безопасности, безопасности эксплуатации зданий и установок, противопожарной безопасности, а также санитарно-эпидемио­логической безопасности. При этом государственные контроли­рующие структуры будут контролировать исполнение законов о технических регламентах, а не ведомственных постановлений, как сегодня.

Кроме того, закон расширяет сферу применения такого нов­шества, как декларирование соблюдения обязательных требова­ний. В Декларации о соответствии изготовитель (продавец) на ос­нове имеющихся у него собственных доказательств удостоверяет, что выпускаемая им продукция соответствует требованиям техни­ческих регламентов. Сейчас это понятие широко используется в основном в сфере обеспечения промышленной безопасности опас­ных производственных объектов. Основное ее назначение — убе­дить власти и общественность в достаточности принимаемых мер по обеспечению безопасности,

В Федеральном законе «О техническом регулировании» пре­дусмотрено, что Правительство разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики и в этих целях утверждает программу разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться, но при этом не указано, кто бу­дет осуществлять мониторинг факторов, влияющих на безопас­ность в стране, для целей рассматриваемого закона, на основа­нии которого и должна разрабатываться вышеуказанная програм­ма, кто будет нести ответственность за адекватность ее требовани­ям безопасности на каждый момент времени и определенный прог­нозируемый период, чтобы упреждающе ставить вопрос перед Правительством о корректировке программы. Учитывая возмож­ные последствия для страны, логично было бы закрепить эти обя­занности и ответственность за конкретным федеральным органом в законе.

Подробное рассмотрение Федерального закона «О техническом регулировании» помогает ответить на вопрос: обеспечит ли без­опасность система безопасности, выстраиваемая в государстве но­вым законодательством? Все вышеизложенное дает основание от­ветить на него утвердительно, но при условии активного включе­ния в работу всех, кто должен заняться разработкой специально­го технического регламента по вопросам обеспечения безопасно­сти при эксплуатации опасных производственных объектов. Этот регламент должен следовать из общего технического регламента по промышленной безопасности. Уже созданы методики по категорированию объектов защиты, выявлению возможных угроз, уяз­вимости объектов, выбора средств защиты.

Предложенная трактовка существа анализа уязвимости выте­кает из требований к содержанию декларации безопасности про­мышленного объекта и порядку проведения ее экспертизы. Со­гласно совместному приказу Госгортехнадзора и МЧС России ана­лиз условий возникновения и развития аварийных ситуаций, про­водимый при декларировании безопасности объекта, включает выявление возможных причин возникновения и развития аварий, связанных с внешними воздействиями техногенного характера.

Согласно другому совместному приказу указанных органов вла­сти, которым был утвержден порядок экспертизы декларации безопасности, при экспертизе сведений об опасности на промыш­ленном объекте необходимо оценить наличие и достаточность мер противодействия террористическим акциям. Несмотря на прямые указания действующих нормативно-правовых актов, данный ана­лиз обычно не проводится или сводится к рассмотрению приня­тых на объекте инженерно-технических мер защиты.

Практическое применение методических рекомендаций по категорированию объектов по степени их потенциальной опасности и оценке их антитеррористической защищенности на предприя­тиях, о которых шла речь, и реализация необходимых мероприя­тий, направленных на обеспечение антитеррористической защи­щенности объектов, затруднено в настоящее время не только от­сутствием средств на эти цели, но и несовершенством действу­ющего законодательства. Федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О борьбе с терроризмом» не предусматривают требования по осуществлению мер антитеррористической защищенности объектов. Для исправ­ления данной ситуации необходимо разработать государственные технологические регламенты по реализации мероприятий и мер антитеррористической защищенности опасных производственных и критически важных объектов, внести поправки в действующее законодательство Российской Федерации в части введения ответ­ственности собственников и руководителей предприятий (опас­ных производственных объектов) за реализацию этих мер.

Новые вызовы предъявляют высокие требования к законода­тельному регулированию: системный, комплексный, гармонич­ный характер разрабатываемых мер должен обеспечить высокую эффективность процесса разрешения насущных проблем. Доста­точно детально — от регионального (муниципального) уровня до ведомственных (должностных) инструкций, норм и правил долж­ны быть разработаны соответствующие исполнительные механиз­мы.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» от 13.09.2004 № 1167 и в целях повышения эффек­тивности деятельности по предотвращению террористических актов на объектах промышленности и энергетики Минпромэнерго России предложен соответствующий комплекс мероприятий.