Становление и развитие российского парламентаризма

Парламентаризм — это сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой при сложившейся выборной системе власти.

Становление органов народного представительства в политической системе современной России имеет многовековую историю – от вече, боярской думы, дореволюционных Государственных дум и Государственного совета, до советского народовластия и современных форм парламентской демократии.

Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII веков, получившие впоследствии название Земских соборов. Соборы созывались для обсуждения политических, экономических и административных вопросов. Первый из них состоялся в 1549 г. и получил название «Собора примирения». На Земских соборах избирались цари, решались вопросы объявления войны и заключения мира, установления налогов и др. Последним был Земский собор 1653 г., решивший вопрос о воссоединении Украины с Россией.

В России после Земских соборов в течение 250 лет отсутствовал общенациональный представительный орган власти.

Определенным отголоском деятельности Земских соборов стала при Екатерине II работа Уложенной комиссии – собрания депутатов всех сословий, земель и народностей России, для выработки нового свода законов Российской империи. В качестве руководящего документа Комиссии 1767 г. императрица подготовила «Наказ». В его основу был положен знаменитый трактат французского мыслителя Монтескье «О духе законов».

По мнению историков, данный документ был достаточно прогрессивным для своего времени. Так, «Наказ» предполагал равенство граждан перед законом и «вольность» их в пределах законности. «Наказ» оправдывал установление в России самодержавия на том основании, что в столь огромном государстве другой политический строй невозможен. Гарантией от превращения неограниченной монархии в тиранию могли бы служить органы управления, стоящие между народом и верховной властью и действующие на основе законности. Однако сами эти органы должны были создаваться и действовать по воле самодержца. «Наказ» отвергал пытки, ограничивал применение смертной казни. Пусть и в сословной интерпретации, но в законодательство России вводилось понятие презумпции невиновности.

Проект двухпалатного законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из Государственной думы и Государственного совета, был разработан в начале XIX века выдающимся государственным деятелем, одним из основателей российской юридической науки и теоретического правоведения Михаилом Михайловичем Сперанским. В указанном проекте – «Введение к уложению государственных законов» - намечался принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти путем созыва представительной Государственной думы и введения выборных судебных инстанций. Одновременно он считал необходимым создать Государственный совет, который стал бы связующим звеном между императором и органами центрального и местного управления.

Единственным результатом реализации планов М.М.Сперанского явилось учреждение Государственного совета в январе 1810 г., который состоял из министров и других высших сановников, назначаемых императором (первый председатель – граф Николай Петрович Румянцев). Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете – высшем законосовещательном учреждении Российской империи.

При Александре II создание представительных учреждений перешло в практическую плоскость, но не на общенациональном, а на местном и региональном уровнях. Были созданы уездные и губернские земские собрания, ставшие школой кадров для будущих парламентских учреждений. В последние годы жизни царя идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотилась в жизнь. Проект конституционного акта, за разработку которого отвечал министр внутренних дел Михаил Тариэлович Лорис-Меликов, предполагал развитие местного самоуправления, привлечение представителей земств и городов (с совещательным голосом) к обсуждению общегосударственных вопросов.

Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России по пути создания парламента, но сам вектор этого движения был задан.

В первые годы XX века требование создать в России общегосударственный представительный и законодательный орган стало всеобщим. Официально всесословное представительство в России было даровано Манифестом об учреждении Государственной думы, то есть сверху, в ответ на социальные выступления масс. Манифест был продублирован законом «О создании Государственной думы», они были изданы одновременно 6 августа 1905 г.

В Манифесте 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» царь обещал ввести некоторые политические свободы: свободу совести, свободу слова, свободу собрания и свободу формирования объединений. Манифест, вкупе с Манифестом Николая II 6 августа 1905 г., учреждал парламент, без одобрения которого не мог вступать в силу ни один закон. В то же время за императором сохранялось право распускать Думу и блокировать её решения своим правом вето. Впоследствии Николай II не раз пользовался этими правами.

Манифестом 20 февраля 1906 г. император установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Таким образом, мечта многих поколений о создании общероссийского законосовещательного и представительного органа воплотилась в жизнь: на фоне бурных политических событий начала XIX века был создан первый двухпалатный российский парламент.

Государственная дума избиралась непрямыми выборами по четырем избирательным куриям: землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. Выборы не были всеобщими. Избирательным правом не обладали женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, кочевые народы, значительная часть рабочих. В выборах рабочей курии участвовали лишь те рабочие, которые трудились на предприятиях с числом работающих не менее пятидесяти человек. Выборы являлись не равными. В землевладельческой курии один выборщик избирался от 2 тысяч ее избирателей, в городской - от 4 тысяч, в крестьянской - от 30, в рабочей - от 90 тысяч, т.е. один голос помещика приравнивался к 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. Выборы были многостепенными. Для рабочих была установлена трехстепенная, для крестьян — четырехстепенная, для остальных — двухстепенная подача голосов.

Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

Государственный совет – вторая палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем. Другая половина – избиралась частично по территориальному, частично по сословно-корпоративному принципу.

27 апреля 1906 г. начала работу I Государственная дума (в этот день отмечается 105-летие парламентаризма в России). Современники назвали ее «Думой народных надежд на мирный путь». Председателем I Думы был избран кадет Сергей Александрович Муромцев, профессор Петербургского университета. Дума предложила программу демократизации России, предусматривающую введение ответственности министров перед Думой; гарантию всех гражданских свобод; установление всеобщего бесплатного образования; проведение аграрной реформы; удовлетворение требований национальных меньшинств; отмену смертной казни и полную политическую амнистию.

Через 72 дня после открытия Думы царь ее распустил, заявив, что она не успокаивает народ, а разжигает страсти.

II Государственная дума (февраль-июнь 1907 г.). Председатель – кадет Федор Александрович Головин. Центральным был аграрный вопрос. Предлагаемые депутатами пути его решения оказались неприемлемы для правительства П.А.Столыпина. Просуществовав 102 дня, Дума была распущена. Предлогом для роспуска явилось обвинение депутатов социал-демократической фракции в подготовке государственного переворота.

III Государственная дума (ноябрь 1907 г. – июнь 1912 г.), единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок. Председателями Думы III-го созыва были октябристы Николай Алексеевич Хомяков, Александр Иванович Гучков, Михаил Владимирович Родзянко.

Острые споры в Думе возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к «национальным окраинам», а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение и критиковать самодержавный строй перед лицом всей России.

IV Государственная дума (ноябрь 1912 г. – октябрь 1917 г.) - последняя в истории дореволюционной России. Председателем Думы IV-го созыва весь период работы был крупный землевладелец Михаил Владимирович Родзянко. Внешнеполитическая ситуация не позволила Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе, однако она сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. 6 октября 1917 г. Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание.

Таким образом, история дореволюционных Дум – это целая веха в становлении российского парламентаризма. Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияла на весь механизм государственной власти, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство. Особое место уделялось делам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите от произвола центральных и местных чиновников. Этот опыт, безусловно, востребован и сегодня.

В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 г. сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы. Советская модель власти при всех ее недостатках вовлекла в политический процесс, в процесс участия в делах государства и общества миллионы и миллионы людей. Советы были массовыми, периодически избираемыми, их депутаты (рабочие, колхозники, врачи, учителя и др.) ощущали свою причастность к решению общественных дел, пользовались уважением и авторитетом в обществе.

Значительным этапом в эволюции российского парламентаризма стало образование в соответствии с Конституцией России (12 декабря 1993 г.) Федерального Собрания Российской Федерации. Этот этап предполагает не только возрождение парламентских традиций, но и формирование всех структурных компонентов: системы парламентаризма, включая гражданское общество, правовое государство, многопартийность, демократическую правовую культуру, политический плюрализм.

Одной из главных функций Федерального Собрания является рассмотрение и принятие законов. Как законодательный орган Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством принятия федерального бюджета и утверждения отчетов о его исполнении, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.

Первым подобием парламента в России были законосовещательные органы - Боярская Дума XVI-XVII вв., совет сподвижников Петра I, "круг молодых друзей императора" при Александре I.

В результате земской реформы Александра II появились своеобразные губернские парламенты-земства, обладавшие законосовещательным правом. Но император был категорически против создания общероссийского земства, видя в том ограничение принципов самодержавия.

Однако из-за усиления террора Александр II, считавший, что земства лояльны к государственной власти, издал распоряжение о присоединении собрания земских представителей к Государственному совету.

Это собрание должно было иметь только законосовещательный характер, но впоследствии оно могло стать полноценным парламентом. Задуманным планам помешало убийство Александра II в марте 1881 года.

Следующий император Александр III проводил политику контрреформ с целью укрепления самодержавия.

Пришедший к власти в 1894 году Николай II продолжал политику отца.

Однако в январе-феврале 1905 г. в России началась первая русская революция (1905-1907 гг.). Она продемонстрировала, что самодержавный период в истории Российского государства завершается и начинается период практической конституционализации и парламентаризации страны.

Первые, вначале умеренные, шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 года: "Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы", "Закона об учреждении Государственной Думы" и "Положения о выборах в Государственную Думу".

Однако этими актами устанавливался статус Государственной думы как законосовещательного органа при монархе.

Кроме того, в документах 6 августа 1905 г. о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие в работе даже такой бесправной Думы.

В тандеме с Государственной думой должен был функционировать Государственный совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному совету был придан еще в момент его создания — в 1810 году. Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус был лишь подтвержден.

Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора, изданных в 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконении", Манифест от 20 февраля 1906 г. "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы", Указ от 20 февраля 1906 г. "Учреждение Государственной Думы" (новая редакция) и др.

Манифест 17 октября 1905 г. занимает особое место среди этих документов. В нем говорилось: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей".

Это означало, что Государственная дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный. Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной думы, но и Государственного совета. Он, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями.

Конституция 1918 г.

онституция РСФСР 1918 года — первая конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (Советской России).

III Всероссийский съезд Советов в январе 1918 года выдвинул подготовку Конституции РСФСР в качестве одного из приоритетов Советской власти и поручил Центральному Исполнительному Комитету подготовить к новому съезду Советов основные положения Конституции РСФСР, однако в связи с усложнением внутреннего положения и обострением международной обстановки работа ВЦИК по разработке Конституции была временно отложена.

Конституция была принята V Всероссийским съездом Советов на заседании 10 июля 1918 года и была опубликована в «Собрании Узаконений РСФСР». Содержала 6 разделов, 17 глав и 90 статей. Основные принципы, лёгшие в основу Конституции РСФСР 1918 года (как и Конституции СССР 1924 года), были изложены в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Конституция 1918 года закрепила диктатуру пролетариата. Лица, жившие на нетрудовые доходы или использовавшие наемный труд были лишены политических прав. Данная Конституция была самой идеологизированной из всех советских конституций. Она в основном утратила силу в связи с принятием Конституции (Основного Закона) РСФСР, утверждённой Постановлением XII Всероссийского съезда Советов рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов от 11 мая 1924 года. Однако статья 25 Конституции 1918 года действовала вплоть до 1937 года в связи с тем, что на неё прямо ссылалась статья 20 Конституция РСФСР 1925 года.

Начиная с первого дня своего существования Советское государство издает целый ряд актов конституционного характера. Это декреты: О мире и О земле; Декрет О суде и др., Обращение Петроградского ВРК «К гражданам России» и обращение II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам». Важным правовым актом, который почти целиком вошел в первую Советскую Конституцию, была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 12 января 1918 г.

Но формы власти и управления во многом складывались стихийно. Чтобы урегулировать этот процесс и закрепить те формы, которые соответствовали главным устоям новой государственности, была необходима официальная Конституция. Ее создание - переломный момент в становлении Советского государства[1].

Рождение Советского государства сопровождалось появлением Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 25 января 1918 г. III Всероссийским Съездом Советов. Она вошла в текст первой Советской Конституции и является ныне памятником права[2]. Некоторые авторы прямо называют декларацию – первым документом советской России носящей конституционный характер. Однако декларация в некоторых случаях может не являться конституционным документом, но содержать нормы ведущей отрасли права. Чаще всего она издается при разъяснении гражданам, общественности, мировому сообществу официальной политики в области межнациональных отношений или в связи с оценкой общественно-политической и экономической обстановки.

Но вернемся к течению истории. 10 июля 1918г. Всероссийский Съезд Советов как высший орган новой власти, установившейся в результате государственного переворота, принял Основной Закон, закрепивший принципы организации Советской власти, форму правления, территориальное устройство, отношения власти и народа, государственные символы. Это была по существу первая в истории Российского государства формальная конституция, представленная в едином нормативном акте.

Что же принес Основной закон новорожденной стране? Какие цели преследовали большевики, поспешно создавая для страны Конституцию? Какие функции несла на себе Конституция и каковы были тенденции развития конституционно-правовой мысли в Советской России?

Принятию Конституции РСФСР 1918г., предшествовала непростая борьба за ее содержание. III Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в январе 1918г., выдвинул подготовку Конституции РСФСР в качестве одной из первоочередных задач Советской власти. Съезд, в частности, поручил Центральному Исполнительному Комитету подготовить следующему съезду Советов основные положения Конституции РСФСР.

Однако в связи с резким обострением в феврале-марте 1918 г. международной обстановки (прекращение в Брест-Литовске мирных переговоров с Германией и наступлением германской армии), а также усложнением внутреннего положения Советской России всё внимание большевистской партии и Советского правительства было направлено на сохранение советского строя. Работа ВЦИК по разработке Конституции была временно отложена.

IV Всероссийский съезд Советов, состоявшийся 14-16 марта 1918 г., носил внеочередной характер. Вся работа этого чрезвычайного съезда была связана с вопросом о заключении Брестского мирного договора с Германией. По предложению фракции большевиков съезд ратифицировал мирный договор, заключенный в Брест-Литовске. И только после утверждения Брестского мирного договора Советская власть получила возможность заняться организацией систематического и повседневного государственного управления всеми областями социалистического строительства.

К весне 1918 г. в самых главных своих чертах сложилась система высших органов власти и управления, и подходил к концу процесс организации государственного аппарата на местах. Однако не было ещё достигнуто ни структурного единообразия в строительстве местного государственного аппарата, ни необходимого согласования во взаимодействии центральных и местных органов, основанных на последовательном проведении принципа демократического централизма. Компетенция различных государственных органов также не была должным образом определена. Нужно было придать уже сложившемуся в своей основе механизму Советского государства необходимую стройность и недостающую ему чёткость в работе всех звеньев государственного аппарата.

30 марта 1918 г. ЦК РКП(б) рекомендовал ВЦИК четвёртого созыва образовать Конституционную комиссию. 31 марта 1918 г. ЦК партии ещё раз отметил актуальность введения в действие первой Советской Конституции и подчеркнул, что период завоевания власти кончился, идёт основное государственное строительство.

В соответствии с рекомендациями ЦК партии 1 апреля 1918 г. большевистская фракция ВЦИК, по докладу Я. М. Свердлова, утвердила своих кандидатов в Конституционную комиссию. В её состав должны были войти также и представители ряда народных комиссариатов. В тот же день на заседании ВЦИК было принято постановление о создании Конституционной комиссии и определено представительство в ней фракций.

Конституционная комиссия состояла из 15 человек. В неё вошли: от большевистской фракции ВЦИК – Я. М. Свердлов, М. Н. Покровский, И. В. Сталин; от фракции левых эсеров – Д. А. Магеровский и А. А. Шрейдер; от максималистов – А. И. Бердников (с совещательным голосом), а также представители народных комиссариатов по делам национальностей, юстиции, финансов, по военным делам, внутренних дел и ВСНХ. На первом организационном заседании комиссии, состоявшемся 5 апреля 1918 г., её председателем был выбран Я. М. Свердлов.

19 апреля 1918 г. на заседании комиссии ВЦИК голосовали по трем проектам: большевиков, М. А. Рейснера, эсеров-максималистов. Комиссия приняла проект большевиков. Дальнейшая работа над разделами проекта проводилась тремя подкомиссиями.

Работа в комиссии проходила в условиях борьбы фракций. Участие в комиссии эсеров несколько осложняло работу, хотя сколько-нибудь существенного влияния на ее ход оказать не могло, поскольку большевики преобладали в комиссии: против 2 – 3 эсеров могли выступить 10 – 12 большевиков. Столкновения мнений были не только на межпартийной основе, но и возникали между самими большевиками. Это объяснимо. Создавалась первая в истории человечества Конституция социалистического государства, не имеющая никаких прецедентов, а опыт нового государственного строительства был весьма невелик.

Борьба развернулась, прежде всего, вокруг вопроса о диктатуре пролетариата, основного конституционного принципа. Левые эсеры выступили против того, чтобы в Конституции была закреплена идея диктатуры пролетариата.

«Проект Конституции Трудовой Республики», представленный эсерами-максималистами, также отрицал идею диктатуры пролетариата. Такую позицию занимали по ряду принципиальных вопросов «левые коммунисты», которые, по существу, также отрицали необходимость переходного от капитализма к социализму периода и необходимость сильного государства диктатуры пролетариата.

Анархо-синдикалистская концепция «левых коммунистов» была отражена в проекте «Основных начал Конституции», разработанном профессором М. А. Рейснером.

В проекте роль Советов сводилась к функции простого представительства социально-хозяйственных коллективов трудящихся – «производителей». Отрицалась в принципе национальная основа Советской федерации, и предлагалось строить Советскую Республику «на началах свободного федеративного союза» отдельных городов, губерний, уездов и волостей. Это мотивировалось тем, что крупное государство и демократия несовместимы, что демократия возможна лишь в мелких самоуправляющихся коммунах, не подчинённых центральной государственной власти и объединённых в «вольную федерацию».[3]

Проекту Рейснера был противопоставлен документ под названием «Тезисы о типе федерации», выработанный при участии Я. М. Свердлова и И. В. Сталина.[4]

На основе данный тезисов был разработан «Проект общих положений Конституции РСФСР», который после детального обсуждения в Комиссии вошёл в качестве составной части в окончательный текст первой Советской Конституции. Эти идеи и были положены в основу одобренного Конституционной комиссией 19 апреля 1918 г. проекта большевиков «Общих положений Конституции РСФСР».

В ходе подготовки первой советской Конституции некоторые вопросы были просто обделены вниманием, в частности идея конституционного правосудия не обсуждалась, как идеологически неприемлемая.

Комментируя уже в 1923 году проект новой Конституции, подготовленный главным образом профессором М.А.Рейснером, который предусматривал, что никакой закон не может быть издан в противоречие конституции, что «такой акт почитается не имеющим никакой обязательной силы», Г.С.Гурвич иронизировал: «… кто будет судить, противоконституционен тот или иной акт центральной власти или нет. Неужели она сама? Она конечно некомпетентна… А создать в Советской Республике федеральный суд с правами конституционного телохранителя проект не решился». И далее Г.С.Гурвич констатировал, что «единственно правильный вывод из этого положения … предоставить ЦИКу право изменения и дополнения конституции. В этом была единственная возможная гарантия от нарушений и лучший способ обеспечить закономерное развитие и рост основного закона в согласии с требованиями жизни».

Конституция РСФСР 1918 г., исходя из принципа полновластия Советов, не допускала возможность судебной проверки конституционности нормативных правовых актов. Конституционный контроль по смыслу Конституции возлагался на Всероссийский съезд Советов и ВЦИК, а впоследствии в определенной мере и на Президиум ВЦИК.

М.А. Рейснер уже после начала действия этой Конституции пытался в косвенной форме теоретически обосновать неприемлемость судебного конституционного контроля для советского государства. В лекциях на ускоренном курсе Академии Генерального Штаба РККА в 1918/1919 учебном году ученый положительно оценивал «особую формальную защиту» Конституции в США «особым федеральным судом», видя в этом «большую … неприкосновенность конституции … необычную законность, необычную твердость этого правового и конституционного характера современной демократии». Вместе с тем он признал такой «блестящий … прекрасный акт» неприемлемым для России, объясняя это идеологическими мотивами, а также тем, что принятая конституция — «это временное учреждение», и стоит ли для ее охраны «сооружать такой колоссальный, громоздкий аппарат». России, по мнению М.А. Рейснера, необходима гибкая и подвижная Конституция, которая не давала бы возможности «останавливаться на закостенелых формах», а для этого она «построена на началах не правовой законности, а целесообразности, телеологии, позволяющей влить в нее любое содержание». «Поэтому, как далее подчеркивал ученый, — когда мы говорим, что в основу нашей конституции положена идея цели и целесообразности, это значит, что наш основной закон не есть воплощение неподвижности и мертвой справедливости, … но есть только рабочий чертеж, план общественного строительства… А такой план не претендует на непогрешимость».

«Отсюда, — резюмировал М.А. Рейснер, — вытекает и для нас совершенно иное отношение к основному закону или конституции, нежели то, которое мы встречаем при конституции строго правовой. И если в последнем случае главная задача заключается в толковании и применении раз и навсегда установленного закона и приходится подгонять под него все другие или совершенно не предусмотренные случаи, то у нас на первое место выдвигается обязанность постоянной критики и работы над усовершенствованием конституционного закона»[5].

Острым пунктом борьбы, разгоревшейся в Комиссии, был и вопрос о правовом положении СНК и о взаимоотношении ВЦИК и СНК.

Декрет II Всероссийского съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства установил, что контроль над деятельностью народных комиссаров принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету.

17 ноября 1917 г. на заседании ВЦИК по предложению Я. М. Свердлова был принят Наказ о взаимодействиях ВЦИК и СНК, в котором подтверждалось решение II Всероссийского съезда Советов о том, что СНК целиком ответствен перед ЦИК. Мероприятия же по борьбе с контрреволюцией могут быть проводимы СНК непосредственно, под условием ответственности перед ЦИК. Наказ устанавливал периодичность отчётов каждого члена СНК перед ЦИК и порядок ответов СНК на запросы ЦИК.

Тот же принцип во взаимоотношениях ВЦИК и СНК был отражён в резолюции III съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики».

Представители буржуазных партий, входившие во ВЦИК, утверждали, что СНК игнорирует ВЦИК, бесконтрольно принимая законодательные акты. Поэтому в проекте Положения «Об отделах Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета», подготовленного подкомиссией в составе А. И. Бердникова, Г. С. Гурвича и М. Я. Лациса, предлагалось упразднить Совнарком и народные комиссариаты, создав вместо них Совет ВЦИК и особые коллегии – отделы ВЦИК. Эти коллегии должны были делегировать на заседании Совета ВЦИК «непостоянных лиц».

В результате, по словам одного из авторов проекта, «теперешние министры устраняются, а у нас остаются коллегии».

Деятельность коллегий должна была координироваться Советом ВЦИК, образуемым из представителей коллегий и членов ВЦИК, законодательные функции предоставл

Всероссийскому съезду Советов ВЦИК, его Совету и отделам и, кроме того, «совокупности Советов, посылающих представителей на съезд Советов, а также 1/10 этих Советов».

Проект имел целью фактически ликвидировать правительство как единый оперативный орган, осуществляющий повседневное руководство страной.

Выступивший против проекта подкомиссии Я. М. Свердлов заявил, что предложения о ликвидации СНК и сосредоточении функций управления в отделах ВЦИК идут вразрез с происходящим на практике процессом постепенной ликвидации отделов ВЦИК и их слияния с одноимёнными народными комиссариатами.

С конца апреля центр тяжести работы Комиссии был перенесён в подкомиссии. Большие задачи стояли перед подкомиссией по избирательному праву и местным органам власти и управления. Она обобщила и привела в стройную систему разнообразную практику и нормы, регулировавшие избирательное право, порядок образования и компетенцию всех звеньев системы местных органов власти и управления.[6]

Окончательная разработка проекта Конституции для представления его V Всероссийскому съезду Советов была поручена специальной комиссии ЦК РКП(б) во главе с В. И. Лениным. 3 июля 1918 г. эта комиссия под председательством В. И. Ленина рассмотрела два проекта: Комиссии ВЦИК, внеся в него некоторые положения из проекта Наркомюста. По предложению В. И. Ленина в текст Конституции (вводным разделом) была включена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а также добавлен ряд статей.

Конституция РСФСР была принята V Всероссийским съездом Советов, который открылся 4 июля 1918 г. в Москве, в Большом театре. На съезд прибыло 1164 делегата с правом решающего голоса. В их числе было 773 коммуниста, 352 левых эсера, 32 делегата от других партий. На заключительном заседании съезд заслушал доклад о проекте Конституции и проект одобрил.

В своём постановлении о принятии Конституции (Основного закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики съезд указал: «Утверждённая III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 г. декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа вместе с утверждаемой V Всероссийским съездом Советов Конституцией Советской республики составляют единый Основной Закон Российской Советской Федеративной Республики». Окончательную редакцию Конституции съезд поручил ВЦИК. Отредактированный текст Конституции был опубликован 19 июля 1918 г. С этого момента Основной Закон РСФСР вступил в действие.

Итак, страна обрела свой первый Основной закон.

Первая Конституция состояла из 6 разделов и включала 17 глав и 90 статей.

Каковы же были цели и функции создания первой Российской Конституции?

В юридической науке признано, что, исходя из общесоциального предназначения, конституция выполняет ряд функций: политическую, правовую, учредительную и др.[7] Так, политическая функция отражает тот эффект, который вносит конституция в сферу властных отношений. Именно в Основном Законе изначально фиксируются правовые установления, так или иначе характеризующие устройство государственной власти, порядок и методы ее деятельности, взаимоотношения с другими социальными субъектами, в том числе и с теми, которые также претендуют на власть (отдельные индивиды, политические партии, профсоюзы, церковь и др.).

Правовая, или юридическая, функция состоит в том, что именно Основной Закон выполняет роль первоисточника и эталона официального права, ставя в единые рамки всех субъектов правовых отношений, сосредоточивая в себе «правила игры», обязательные для всех, — правооснову жизни всего общества. Одновременно эти правила возведены в закон, а, следовательно, обладают общеобязательностью, формализованностью, высшей юридической силой, обеспечиваются в случае надобности принудительным механизмом.

Учредительная функция конституции заключается в том, что именно закону такого порядка отведена роль вводить новые институты власти, призванные привести к позитивным переменам в обществе. Именно конституционная форма придает проводимым реформам легитимный характер.

Анализируя первую Российскую Конституцию можно констатировать ее преимущественный политический характер – закрепление нового строя, новых основ государственной власти. Советская власть спешила с утверждением своих основ.

В советском конституционном праве выделяли еще так называемую идеологическую функцию, отрицающую идеологическое многообразие и навязывающая населению страны одну государственную идею. Несомненно, что и эта функция была основой новой Конституции.

Основной Закон РСФСР от 10 июля 1918г. «вживил» в сознание российского народа феномен под названием «конституция», однако его сущностная порочность обусловила аномальное уродливое развитие реальных конституционных отношений. Конституция не была задумана и не явилась поэтому механизмом ограничения власти в Российском государстве. Напротив, она закрепила полновластие Советов как сугубо централизованной системы (вышестоящий мог отменить любое решение нижестоящего), а Всероссийский съезд Советов и ВЦИК имели право брать к своему ведению все вопросы по своему усмотрению[8].

Кроме узаконения прямого насилия первая Конституция РСФСР провозгласила прямое неравенство среди населения страны. Например, лица, не относящиеся к беднейшим слоям населения, не обладали политическими правами, в частности избирательным. Таким правам, как свобода слова, печати, собраний и союзов придавался сугубо политический характер, они закреплялись только за трудящимися (п.14, 15, 16 главы 5 раздела I). Но и эти немногочисленные свободы, предоставленные отдельной части населения, были отнюдь не безусловны. Пункт 23 главы 5 раздела II гласил: «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб социалистической революции».

Сама идея уничтожения эксплуатации человека человеком тут же заменялась идеей эксплуатации человека государством: вводилась всеобщая трудовая повинность (п. «е» главы 2 раздела II). Полностью отрицался принцип разделения властей (п.31 главы 7, п.62 главы 12 раздела III), признанный в правовой теории неотъемлемым элементом конституции.

Первая конституция России оказалась законом, закрепляющим тоталитаризм, бесконтрольность государственной власти, т.е. антиконституционным по сути. Однако с точки зрения формальной Конституционный закон 1918г. безусловно, имел все признаки Основного: он был утвержден выборным органом власти; провозгласил республиканскую форму правления, федеративное государственное устройство (п.1 главы 1 раздела I); установил порядок формирования представительных органов власти через избирательную систему (раздел IV). За трудящимися впервые были закреплены некоторые политические и социально-экономические права (глава 5), равенство в правах независимо от расы и национальности. Этот Закон, несомненно, выполнял учредительную функцию, ибо вводил или санкционировал новые институты власти: систему Советов, структуру и компетенцию правительства, государственные символы и др. В нем были зафиксированы принципиально иная, чем прежде, система власти и новые основания ее отношений с оппозиционными силами. С этой точки зрения можно считать, что Конституция РСФСР 1918г. выполняла и свою политическую функцию.

Правовой функции «повезло» меньше: многие положения этого Закона были изначально сформулированы не в виде правовых норм, а в виде декларативных установлений, задач, констатации факта проведенных преобразований. Так, первый из шести разделов представляла «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», которая по сути своей и содержанию была скорее политическим, чем правовым документом. Что касается тех положений Конституции, которые были сформулированы именно как правовые нормы, то наиболее важные из них имели неправовое содержание, т.е. выражали антиправо. Это — нормы, которые устанавливали политическое неравноправие граждан, вводили принудительный труд, узаконивали фактическое насилие, репрессии в отношении целых сословий, выводили власть из правовых рамок, оправдывая любые средства в достижении поставленных политических целей: экспроприация, вторжение в право частной собственности, прямое подавление, лишение прав.

В основу данного документа, как и режима, который ему соответствовал, была положена теория насилия, диктатуры, в сущности отрицающая идею права.

Социальная функция оказалась искореженной в не меньшей мере. С одной стороны, новая власть во главу угла ставила именно трудящегося человека, привлекая его к политической жизни, ставя задачу ликвидировать безграмотность, стремясь изжить социальный паразитизм. Эти нормы, несомненно, имели социальную ценность. С другой стороны, общесоциальный потенциал Советской власти оказался с «минусовой» отметкой. Конституция не обезопасила от насилия отдельную личность и отрицала возможность представить во власти различные социальные интересы; напротив, она узаконила тоталитарную власть, которая навязывала обществу единственно возможный путь развития. Оправдывая прямые репрессии, классовую вражду, Конституция выполняла антисоциальную функцию, разделяя население на «своих» и «врагов».

В области международной политики новая власть согласно Конституции 1918 г. вела себя не менее противоречиво. С одной стороны, ставились, казалось бы, весьма разумные задачи — достижение «демократического мира трудящихся без аннексий и контрибуций на основе свободного самоопределения наций», провозглашение полной независимости Финляндии и свободы самоопределения Армении (п.4, 6 главы 3 раздела I). С другой — оправдывались явно неправовые действия в области международного общения: аннулирование займов, разрыв тайных договоров, разрыв «с варварской политикой буржуазной цивилизации» (п.«г» главы 2, п.4, 6 главы 3 раздела I), т.е. отказ от преемственности не только во внутренней, но и во внешней политике. Здесь уместно заметить, что именно развитие отечественного конституционного законодательства в XX в. показало важность разработки и использования института преемственности в целях сохранения правового пространства в условиях перехода общества от одной социально-политической системы к другой.

ОБРАЗОВАНИЕ СССР

По мере завершения гражданской войны возникла необходимость конституционного урегулирования отношений между советскими республиками. РСФСР занимала 92% территории, на которой проживало 70% населения будущего Союза Советских республик. Остальную территорию занимали советские республики: Украина, Белоруссия, Закавказская Федерация, в которую в 1922 г. объединились Азербайджан, Грузия, Армения. Существовали также Дальневосточная республика со столицей в Чите и две среднеазиатские народные республики - Хорезмская и Бухарская.

В июне 1919 г. для более эффективной борьбы с белым движением и интервенций между РСФСР, Украиной и Белоруссией был заключен военно-политический союз. Объединялись вооруженные силы, и вводилось единое военное командование (Революционный военный Совет РСФСР и Главком Красной Армии). Представители республик были включены в состав высших органов государственной власти и управления. Хозяйственный союз заключался в подчинении органов управления некоторыми отраслями промышленности, финансами и транспортом соответствующим наркомата РСФСР. Сложившаяся между советскими республиками форма объединения получила название договорной федерации. Ее своеобразие заключалось в том, что российские управленческие структуры брали на себя роль общегосударственных органов власти. Республиканские компартии были включены в состав РКП(б) на правах областных парторганизаций.

В 1920-1922 гг. все советские республики подписали с РСФСР и между собой двусторонние соглашения, которые предусматривали совместные мероприятия по обороне, в хозяйственной деятельности, дипломатии. В соответствии с ними стороны соглашались на военный и финансово-экономический союз. Подлежали объединению военные силы и командование, органы, контролирующие экономику и внешнюю торговлю, органы снабжения, железнодорожный и водный транспорт, почта и телеграф, финансы.

Таким образом, складывалась ситуация, когда формально республики имели право руководить своей политикой, а фактически были лишены права самостоятельно вести ее. Москва постоянно вмешивалась во внутренние дела республик, в связи с чем постоянно возникали конфликты между центром и республикой.

В январе 1922 г. при решении вопроса об участии РСФСР и других советских республик в Международной экономической конференции в Генуе нарком иностранных дел РСФСР Г.Чичерин предложил объединиться с братскими республиками. Взамен была выдвинута идея «единого дипломатического фронта», проводящего общую внешнюю политику. Несогласованность и острые разногласия при решении ряда вопросов проявились из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между центральной и республиканскими властями. Центр нередко дискредитировал себя, вмешиваясь в жизнь народов, об особенностях которых он порой и не подозревал. Так, в октябре 1922 г. между ВЦИК и Наркоматом по делам национальностей возник конфликт по вопросу изучения Корана в школах Туркестана. Республиканские национальные власти нередко саботировали экономические мероприятия центра. Чтобы положить конец этим конфликтам, в августе 1922 г. Политбюро и Оргбюро ЦК РКП(б) рассмотрели вопрос «О взаимоотношениях РСФСР и независимых республик» и организовали для выработки решения комиссию под председательством В.В. Куйбышева, в которую вошли также представители от других республик. По заданию этой комиссии И.В. Сталин подготовил так называемый проект «автономизации», сутью которого было предложение о вхождении в РСФСР на правах автономных республик Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении. Проект был разослан для обсуждения в ЦК компартий республик. Однако, как вскоре выяснилось, от них ждали простого одобрения, а не их мнения. Чтобы не заострять внимание на неравноправной форме объединения, И.В. Сталин предложил даже не публиковать решение ЦК РКП(б) («если оно будет принято») по этому вопросу и обязать ЦК компартий республик в рабочем порядке его выполнить.

Против проекта «автономизации» выступил В.И. Ленин. Нарушение принципов самостоятельности и суверенности республик в угоду жесткой централизации рассматривалось им как отход от принципов пролетарского итнернационализма. В сентябре 1922 г. он предлагает проект «федерализации»: создание союзного государства (Союза Советских Республик Европы и Азии, впоследствии это название было заменено на СССР) на основе добровольного и равного объединения самостоятельных союзных республик с общефедеральными органами власти. Полное равноправие, искренность, взаимоуважение, дружба, братское сотрудничество и взаимопонимание - вот на чем, по его мнению, должны были быть основаны межнациональные отношения в стране.

5-6 октября 1922 г. Пленум ЦК РКП(б) принял в качестве отправного варианта план В.И. Ленина, однако это не привело к прекращению борьбы в партии по вопросам национальной политики. Хотя проект «автономизации» был отклонен, он все же пользовался определенной поддержкой ряда руководящих работников как в центре, так и на местах. И.В. Сталин и Л.Б. Каменев призывали проявить стойкость против «национального либерализма Ильича» и фактически оставить прежний вариант.

Вместе с тем усиливаются сепаратистские тенденции в республиках, что проявилось в так называемом «грузинском инциденте», когда партийные руководители Грузии потребовали вхождения ее в состав будущего государства как самостоятельной республики, а не как части Закавказской Федерации. В ответ на это руководитель Закавказского крайкома Г.К. Орджоникидзе пришел в ярость и обозвал их «шовинистической гнилью», а когда один из членов ЦК компартии Грузии назвал его «сталинским ишаком», еще и крепко поколотил последнего. В знак протеста против нажима Москвы в отставку подал весь ЦК компартии Грузии.

Комиссия под председательством Ф.Э. Дзержинского, созданная в Москве для разбирательства этого «инцидента», оправдала действия Г.К. Орджоникидзе и осудила грузинский ЦК. Такое решение вызвало возмущение В.И. Ленина. Здесь следует напомнить, что в октябре 1922 г. после болезни он хотя и приступил к работе, но все же по состоянию здоровья не мог полностью контролировать ситуацию. В день образования СССР, будучи прикованным к постели, он диктует свое письмо «К вопросу о национальностях или об автономизации», которое начинает со слов: «Я, кажется, сильно виноват перед рабочими России за то, что не вмешался достаточно энергично и достаточно резко в пресловутый вопрос об автономизации, официально называемый, кажется, вопросом о союзе советских социалистических республик». Здесь В.И. Ленин подчеркивает, что данный вопрос только «официально» называется вопросом о союзе советских социалистических республик, тогда как на самом деле это есть попытка проведения прежнего плана «автономизации». Попытки В.И. Ленина впоследствии «разобраться» с виновниками «грузинского инцидента» и не допустить ограничения самостоятельности республик успеха не принесли. Из-за болезни и политических интриг он оказался отстраненным от дел.

30 декабря 1922 г. на I съезде Советов представителями РСФСР, Украинской и Белорусской советских социалистических республик, а также Закавказской федерации были подписаны Декларация об образовании СССР и Союзный Договор. В Декларации указывались причины и принципы объединения. В Договоре определялись взаимоотношения между республиками и центром. В компетенцию союзных органов передавались вопросы внешней политики, внешней торговли, финансов, обороны, путей сообщения, связи. Остальное оставалось в ведении союзных республик. Высшим органом страны объявлялся Всесоюзный съезд Советов, а в перерывах между его созывами - ЦИК СССР, состоявший из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Председателем ЦИК был избран М.И. Калинин, сопредседателями - Г.И. Петровский, Н.Н. Нариманов, А.Г. Червяков. Формируется правительство - Совнарком СССР - во главе с В.И. Лениным.

Формально новое государство создавалось как федерация суверенных республик с сохранением права свободного выхода и открытым доступом в нее. Однако механизм «свободного выхода» не предусматривался. М.В. Фрунзе, выступая на этом съезде от имени Украины, предложил тексты Декларации и Договора утвердить лишь в основном, поручив ЦИК СССР тщательно доработать их по вопросам расширения дополнительных гарантий суверенности объединяемых республик - каждая из них должна иметь возможность самостоятельно, с учетом местной специфики решать вопросы хозяйственного и культурного строительства. Предложение было одобрено, но впоследствии к нему больше не возвращались.

В январе 1924 года II Всесоюзный съезд Советов принимает первую Конституцию СССР, в основе которой лежали Декларация и Договор 1922 г.

В ней устанавливается единое союзное гражданство: гражданин каждой республики являлся гражданином СССР. В целом эта Конституция повторяла принципы Конституции РСФСР 1918 г. и сохраняла ограничение избирательных прав для значительной части населения. В 1924-1925 гг. на основе этой конституции были приняты конституции союзных республик.

В 1920-1930-е годы число союзных республик в составе СССР увеличивается. После проведения в 1924-1925 гг. национально-государственного размежевания советских республик Средней Азии в состав СССР в качестве союзных вошли Узбекская и Туркменская республики. Казахстан и Киргизия получают статус автономных республик в рамках РСФСР, а Таджикская автономная республика становится частью Узбекской ССР. По Конституции 1936 г. в состав СССР входили как союзные советские социалистические республики Российская Федерация, Украина, Белоруссия, Грузия, Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркмения и Таджикистан. В 1940 г. с присоединением Прибалтики и Бессарабии в СССР вошли Латвийская, Литовская, Эстонская и Молдавская союзные республики.

Образование СССР не было только навязанным руководителями большевистской партии. Для объединения народов России в единое государство существовали объективные предпосылки, имеющие глубокие исторические, экономические, политические и культурные причины. 185 наций и народностей, проживающих на территории бывшей Российской империи, связывали общность исторических судеб, единая хозяйственная система, веками складывающееся разделение труда, общероссийский рынок, тесные культурные контакты, полиэтничность населения, отсутствие геноцида по отношению к другим нациям и многое другое. Конечно, русификаторская политика царского режима и ограничение в правах «инородцев» способствовали появлению сепаратизма. Но, используя старую формулу «Россия - тюрьма народов», следует помнить, что угнетение в империи носило не национальный, а классовый характер, а русские, украинские, грузинские, еврейские и др. трудящиеся одинаково эксплуатировались самодержавием.

Объединение народов бывшей царской России после окончания Гражданской войны было вызвано также необходимостью совместного выживания сходных политических режимов в условиях враждебного внешнего окружения.

Конституция 1924 г.

В декабре 1922 года Первый съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Договор подписали четыре республики: Россия, Украина, Белоруссия и Закавказье (в состав которой входили Грузия, Армения, Азербайджан). Каждая из республик уже имела свою конституцию. Съезд принял решение о разработке общесоюзной конституции. 10 января 1923 года Президиум ЦИК СССР образовал 6 комиссий для подготовки будущей Конституции:

комиссию по созданию положений о СНК, СТО и наркоматах СССР

бюджетную комиссию

комиссию по разработке положения о Верховном Суде СССР и ОГПУ

комиссию по утверждению государственного флага и герба СССР

комиссию по выработке положения о ЦИК СССР и его членах

комиссию по персональному составу наркоматов и коллегий.

26-27 июня проект Конституции был обсужден, дополнен и одобрен Пленумом ЦК РКП(б). 6 июля II сессия ЦИК СССР одобрила проект Конституции СССР и приняла постановление «О введении в действие Конституции Союза Советских Социалистических Республик». 31 января 1924 года Конституция была единогласно принята Вторым съездом Советов.

Первая союзная Конституция, в отличие от Конституции РСФСР 1918 года, дала исчерпывающий перечень предметов ведения. По Конституции к исключительному ведению Союза были отнесены:

внешние сношения и торговля,

решение вопросов о войне и мире,

организация и руководство вооруженными силами,

общее руководство и планирование экономики и бюджета,

разработка основ законодательства (общесоюзная юстиция).

Утверждение и изменение основных начал Конституции находились в исключительной компетенции Съезда Советов СССР. За союзной республикой сохранялось право выхода из СССР, территория могла быть изменена только с ее согласия. Устанавливалось единое союзное гражданство.

Высшим органом СССР объявлялся Съезд Советов СССР, избиравшийся от городских Советов и от губернских съездов Советов.

В период между съездами высшим органом власти был Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, который состоял из Союзного совета (избираемого съездом из представителей республик пропорционально населению) и Совета национальностей (составленного из представителей союзных и автономных республик).

В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным органом был Президиум ЦИК СССР (избиравшийся на совместном заседании палат), который мог приостанавливать действие постановлений съездов советов союзных республик и отменять постановления СНК СССР, Наркоматов СССР, ЦИК и СНК союзных республик.

ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган — Совет народных комиссаров СССР, в который входил председатель СНК, его заместители и десять наркомов.

Изменение статуса союзных республик в процессе образования СССР выразилось в том, что они стали частью федеративного союза и попадали в подчинение его органов власти и управления. Юрисдикция республиканских органов стала распространяться на те сферы и вопросы, которые не составляли исключительную компетенцию Союза. Интересы республик были представлены в структурах союзных органов (Президиум ЦИК СССР, Совет национальностей) их представителями.

По Конституции центр получал значительные полномочия для контролирования периферии. Конституция ставила целью создание новой политической культуры — «пролетарской по содержанию и национальной по форме», и представляла собой компромисс между коммунистическими планами всеобщего объединения и национальными традициями.