ВОПРОС 9. Ценообразование в общественном секторе. Налоговые цены Линдаля

В общественном секторе цены играют специфическую роль, которая определяется особенностью формирования спроса и предложения общественных благ с учетом их разновидностей. Это означает, что существуют различия в ценообразовании в зависимости от сегментации общественного сектора.

Порядок установления цен на чистые общественные блага отличается от ценообразования на смешанные общественные блага разного рода (например, от формирования цен на общественные блага, созданные естественными и институциональными монополиями, на социально значимые общественные блага и на перегружаемые общественные блага).

Поскольку чистое общественное благо потребляется всеми и невозможно исключить из потребления тех, кто не готов покупать его, и для всех новых потребителей предельные издержки его потребления равны нулю, то эта разновидность общественных благ не имеетрыночной цены (нулевая цена). Непосредственно потребители не производят денежной оплаты чистого общественного блага, они получают его бесплатно. Бесплатность чистых общественных благ имеет мнимый характер. Их финансирование осуществляется с помощью налогов.

Бесплатность чистых общественных благ означает, что равновесие предложения и спроса на них устанавливается не с помощью механизма цен, а путем неценового механизма принятия решений.

Неценовой механизм включает, во-первых, соблюдение бюджетно-финансового равновесия на основе баланса налоговых поступлений и нормативного финансирования, во-вторых, установление режима рационирования с помощью карточек (талонов, купонов) и очередности получения общественных благ и, в-третьих, использование социального института голосования (с помощью всеобщей избирательной системы или «голосования ногами»). Что касается равновесия спроса и предложения некоторых смешанных общественных благ (в частности, исключаемых и перегружаемых общественных благ), то оно устанавливается с помощью цен. Следовательно, различные сегменты общественного сектора отличаются неодинаковым соотношением неценового и ценового регулирования.

Для сегмента общественного сектора, имеющего отношение к чистым и социально значимым общественным благам, характерно неценовое регулирование, а для сегментов общественного сектора, касающихся производства и потребления продукции естественной монополии и исключаемых общественных благ, существенную роль в установлении равновесия спроса и предложения играет ценовое регулирование.

Ценообразование в общественном секторе, за исключением некоторых видов смешанных общественных благ, представляет собой ценообразование в условиях несовершенной конкуренции. Типичным примером является государственное регулирование цен на продукцию естественных монополий, к которым относятся коммунальные службы по снабжению населения электроэнергией, теплом, водой, газом, телекоммуникации, городской пассажирский транспорт, железная дорога и т.д.

Так, в условиях естественной монополии при росте производства средние издержки уменьшаются и в результате предельные издержки оказываются меньше, чем средние. При этом цена, равная предельным издержкам, не обеспечивает производителям выручки, достаточной для покрытия всех издержек.

Ценовая политика в общественном секторе не ограничивается регулированием цен естественных монополий. Ценовой механизм широко используется для трансформации внешних экстернальных эффектов в цены (для учета и включения экстернального эффекта в цены) товаров и услуг, производимых в коммерческом секторе. Отрицательный внешний эффект, представляющий собой общественные издержки, возникающие в связи с вредными производственными воздействиями на окружающую среду или связанные с вредными привычками (потребление алкоголя, табачных изделий, азартных игр), учитывается в цене с помощью налогов (так называемые налоги Пигу). К ним относятся экологический налог, акцизы на алкоголь и табачные изделия. Внешний положительный эффект, вызванный общественной выгодой, получаемой третьими лицами, не участвующими непосредственно в хозяйственной сделке, учитывается в цене с помощью субсидии. Например, это выгоды, получаемые обществом в целом от роста уровня образования индивидов, укрепления их здоровья, расширения культурного кругозора.

Особое место в ценообразовании на блага, создаваемые в общественном секторе, занимает назначение цен на перегружаемые общественные блага и на исключаемые общественные блага клубного типа (общественные блага с ограниченным доступом).

К перегружаемым общественным благам относятся автомагистрали, мосты, тоннели, некоторые социально-культурные и рекреационные учреждения — национальные парки, музеи, библиотеки и т.д.

Здесь цена играет роль нормирования доступа к таким видам общественных благ, которые дополнительные потребители до определенной границы (точки) могут использовать бесплатно, поскольку предельные издержки для дополнительных потребителей являются нулевыми.

Однако рост потребителей доходит до критической точки, после которой наступает перегрузка, каждый дополнительный потребитель общественных благ уменьшает выгоды (полезность их для других потребителей). Это вызывает рост издержек. При этом необходимо установить цену в целях нормирования числа потребителей общественного блага после достижения точки перегрузки. Цена (плата) за пользование дорогами, мостами, тоннелями не только нормирует их использование, но и дает доход, необходимый для текущего содержания и ремонта этих сооружений. Цена на некоторые услуги рекреационных и социально-культурных учреждений устанавливается в зависимости от интенсивности потоков посетителей и пропускной способности этих учреждений, для использования их мощности в научных и экспериментальных целях, а не только для зрительского осмотра.

Цены на общественные блага клубного типа (услуги таких сооружений, как бассейны, теннисные корты, клубы по интересам и т.д.) устанавливаются на договорной основе и членские взносы собираются путем добровольной кооперации. При этом размер платежей рассчитывается таким образом, чтобы не допустить перегрузки общественного блага. Финансирование содержания таких сооружений производится на принципах организации добровольных, товарищеских обществ потребительского типа.

В условиях рыночной экономики механизм неценового регулирования рассматривается по аналогии с ценовой моделью равновесия. Такие инструменты неценового равновесия в общественном секторе, как налоги, финансовые нормы, временные нормы очередности, голоса избирателей-налогоплательщиков принято считать аналогами рыночных цен. Но, как известно, аналогия не есть тождество. Поэтому важно видеть различия между кажущимся сходством явлений и их сущностью.

Включение нерыночной деятельности в экономический оборот вызывает необходимость соизмерения общественных и частных благ для того, чтобы можно было с помощью кривых безразличия и производственных возможностей определять эффективное распределение экономических благ при ограниченности общественных ресурсов и сопоставлять предельные общественные затраты с предельными общественными выгодами. Большое значение для сведения общественных благ к частным имеет метод денежной оценки альтернативной стоимости общественных благ.

Этот метод предусматривает денежную оценку готовности потребителей оплачивать налогами производство соответствующих общественных благ, т.е. допускается трактовка налога как цены. Но использование налога как «квазицены» в сфере нерыночной деятельности наталкивается на немалые методологические трудности, связанные с особенностями учета спроса и предложения общественных благ, а также с необходимостью допущения гипотезы о неизменной полезности денежного дохода при количественном сравнении полезности частных и общественных благ.

Для производства и потребления общественного блага, как известно, требуются коллективные действия, которые и складываются из действий индивидов. Поскольку ожидаемый эффект сформируется на основе коллективного действия в целом и может быть достигнут при разных вариантах распределения затрат: трудовых усилий, денежных взносов и т.д., то в случае максимизации собственной функции полезности каждый из индивидов^может постараться свести свою долю затрат к минимуму.

Следовательно, можно сделать вывод, что заинтересованность в общественных благах совместима с тенденцией к уклонению от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ.

Таким образом, в экономике общественного сектора возникает проблема «безбилетника», которая занимает основное место в теории коллективных действий. При рассмотрении проблемы «безбилетника» необходимо учитывать три условия: во-первых, общественное благо, которое производится, обладает абсолютной неисключаемостью и при этом имеет примерно равную полезность для всех потребителей при любом уровне поставки; во-вторых, минимизация затрат во всех случаях равна неучастию в предполагаемых действиях; в-третьих, принудительное введение обязательств и их реализация не требуют существенных дополнительных расходов. При этих условиях возникает альтернатива положиться на добровольное участие всех индивидов либо убедиться, что все предпочитают быть «безбилетниками», а благо не производится вообще. Существует также возможность возложить поставку данных благ на располагающее правом принуждения государство, не увязывая напрямую это решение с тем, как государство будет распределять бремя затрат (налоговое бремя).

В действительности все далеко не так однозначно. Например, когда речь идет о смешанном общественном благе, то издержки принудительного привлечения к оплате могут и превысить затраты, с помощью которых можно было бы ввести ограничения на доступ. Другими словами, можно вместо проблемы «безбилетника» попытаться попробовать решить проблему неисключаемости. При этом необходимо учитывать, что введение ограничений не только требует дополнительных затрат, но и может привести к снижению интенсивности использования блага.

В этой связи надо заметить, что добровольное участие в производстве и финансировании общественных благ, безусловно, предпочтительнее, чем принудительное, поскольку принудительно наложенные обязательства, при прочих равных условиях, снижают уровень благосостояния индивида. Это объясняется тем, что фиксация и реализация любых обязательств сами по себе предполагают издержки. Например, необходимо затрачивать средства на выявление и преследование экономических субъектов, которые уклоняются от уплаты налогов, и т.д.

Добровольный принцип участия граждан в производстве общественных благ выгоден и потому, что нормы замещения блага другими порой для разных потребителей неодинаковы и если в распоряжении государства нет механизма распределения бремени расходов, то ответ на вопрос о целесообразности принуждения далеко не однозначен.

Ведь многие индивиды (прежде всего те, для кого предельная полезность блага относительно невысока) начинают проигрывать от увеличения производства данного блага. Вместе с тем только учет интересов каждого из потенциальных потребителей в отдельности способствует достижению Парето-оптимальной ситуации.

В теории и практике экономики общественного сектора существуют два основных подхода к реализации принципа добровольности. Первый подход основывается на способности общества избирательно вознаграждать своих членов частными благами, второй — на принципе взаимных ожиданий. В совокупности они отвечают на вопрос, почему эффективнее других действуют группы корпоративных интересов, имеющие привилегированное положение или длительную историю.

Необходимо также отметить, чтобы вклад каждого индивида в коллективные действия должен быть четко различим для других членов сообщества, чтобы они могли согласованно реагировать на изменения размеров данного вклада. Выполнить последние условия в небольшой группе намного легче, чем в сообществах национального или регионального масштаба, поэтому добровольное участие в создании коллективного (клубного) блага, вероятнее, чем в создании чистого общественного блага.

Модель Линдаля

В модели Линдаля индивиды договариваются о расходах на предоставление общественного блага и о доле каждого в этих расходах. В условиях равновесия (его в свою очередь называют равновесием по Линдалю) цены устанавливаются на таких уровнях, что все индивиды предъявляют спрос на одно и то же количество общественного блага, которое и является оптимальным объемом его предоставления. Речь, по сути, идет об имитации действия рыночного механизма, но цены Линдаля (так называемые налоговые цены), конечно же, не являются ценами реального рынка - они представляют собой доли от общей величины налогового сбора на финансирование общественного блага, которую должны внести отдельные индивиды.

Рассмотрим простейший вариант модели Линдаля, когда общественное благо потребляется только двумя индивидами. Надо сказать, что сам Линдаль рассматривал не случай двух индивидов, а более близкую к реальной жизни ситуацию: в условиях парламентской демократии действуют две политические партии, представляющие два однородных класса (две однородные группы населения). Необходимое условие достижения равновесия по Линдалю - равная сила партий (индивидов) в процессе переговоров.

На рис. 5 по оси ординат (y) отложена общая величина общественных расходов, по оси абсцисс - доля от этой суммы, которую платят индивид А и индивид В.

Рис. 5. Модель Линдаля.

В точке K индивид А не несет никаких расходов, 100 % необходимой суммы вносит индивид В. По мере движения к точке L доля индивида А растет, а индивид В пользуется общественным благом бесплатно.

Предположив снижение предельной полезности от потребления общественного блага, построим обычные линии спроса с отрицательным наклоном D^A для индивида А и D^B для индивида В. Точка Е, находящаяся на пересечении двух линий спроса, представляет точку равновесия по Линдалю. Именно в этой точке полезность от потребления последней единицы общественного блага равна налоговой цене одновременно для двух индивидов.

Будет ли это равновесие устойчивым и какие силы заставляют двигаться к точке равновесия? Положим, первоначальное распределение долей затрат между индивидами в точке М не соответствует равновесному и уровень общественных расходов, о котором договорились индивиды, равен V. Внося долю KМ от общей суммы расходов, индивид А предпочел бы более высокий уровень общественных расходов, а именно Q, но на рост расходов при сохранении существующих долей не согласится индивид В. Более высокий уровень расходов может быть достигнут только при взаимном согласии увеличить долю А и уменьшить долю В. Отметим, что движение может происходить только в сторону равновесия - уровень расходов V в любом случае более предпочтителен для обоих индивидов, чем меньшая величина расходов. В этом смысле равновесие по Линдалю устойчиво.

Модель Линдаля показывает, каким образом добровольный обмен и система цен (в специфической форме налоговых цен) приводят к принятию решений об оптимальном объеме предоставления общественного блага. Свою модель Линдаль формулировал как нормативную, а равновесие называл фискальным оптимумом. Далее он сравнивал реальную политическую систему с моделью, определяя природу и направление отклонений от фискального оптимума.

Конечно же, модель Линдаля не решает проблему "зайцев". В модели предполагается, что, сталкиваясь с определенной налоговой ставкой, индивид выявит свои истинные предпочтения, но сущность проблемы "зайцев" как раз и состоит в том, что для потребителя может быть выгодно дезинформировать общество о своих предпочтениях. Кроме того, нет никакой гарантии, что даже при соблюдении очень жесткой предпосылки о равной силе индивидов в процессе переговоров переговоры будут продуктивными и стороны придут к какому-то решению.

Модель Линдаля была предложена в 1919 г., а ее значение для экономики благосостояния было показано более чем через 40 лет после формулировки самой модели, когда было доказано, что равновесие Линдаля является эффективным по Парето. В современной формулировке равновесие Линдаля играет ту же роль при рассмотрении экономики с общественными благами, внешними эффектами и правительственным вмешательством, какую играет равновесие Вальраса при изучении экономики, в которой эти факторы отсутствуют. С оптимумом Линдаля сопоставляется, например, кто и сколько платит налогов. В то же время модель Линдаля уже не имеет того значения при изучении реальных политических систем и процессов принятия решений, которое предполагалось ее автором.