Глава 3. Федеративное устройство 3 page

Свое отражение и конкретизацию политика Российской Федерации в указанных областях находит в федеральных целевых программах, которые определяют основные цели и задачи развития соответствующей отрасли или сферы экономики, экологии, социальной защиты населения, очередность и сроки исполнения намеченных мер, ресурсы, необходимые для этого, и т.п.

ж) Провозглашенное Конституцией единое экономическое пространство в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 8) немыслимо без единого рынка (что может быть обеспечено лишь установлением соответствующих федеральных правил), без единого финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, без единых основ ценовой политики. Именно поэтому все эти вопросы отнесены Конституцией к исключительному ведению Федерации.

Согласно Конституции в России установлена единая денежная единица, которой является рубль (см. комментарий к ст. 75). Естественно поэтому, что и денежная эмиссия должна быть сосредоточена в исключительном ведении Федерации. Конституция возлагает денежную эмиссию на Центральный банк Российской Федерации.

Реализация политики Российской Федерации в рассматриваемой сфере требует также наличия федеральных экономических служб, включая и федеральные банки.

з) Проведение федеральной политики в различных областях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства требует соответствующего финансового обеспечения, организуемого через федеральный бюджет, доходная часть которого пополняется за счет федеральных налогов и сборов. С целью оказания федеральной материальной помощи различным регионам создаются также федеральные фонды регионального развития, средствами которых вправе распоряжаться только федеральные власти.

Конституция Российской Федерации, относя к компетенции Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, тем самым отвергает существовавшую прежде бюджетную систему, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня, что ограничивало возможности субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция отвергла и предлагавшуюся в свое время систему государственных налогов и сборов, которая предусматривала их сосредоточение в руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что поставило бы Федерацию в финансовую зависимость от ее субъектов.

и) В экономике Российской Федерации имеется ряд отраслей, которые обеспечивают жизнедеятельность всего хозяйства страны в целом и являются основой развития всех его отраслей. В их число входят федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, включающий железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, деятельность в космосе. Все эти технико-экономические системы для их нормального функционирования объективно требуют централизованного управления.

Кроме того, их финансирование может обеспечить только Федерация. Именно в силу этих причин они и находятся в исключительном ведении Федерации.

к) К числу основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее право на участие в международных отношениях, реализуя которое она представляет и защищает как интересы всей Российской Федерации, так и интересы каждого ее субъекта.

Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью. Она может заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвовать в работе международных организаций, в системах коллективной безопасности, в региональных государственных и межгосударственных союзах.

Будучи суверенным государством, Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир.

л) В Российской Федерации правом на внешнеэкономические отношения пользуются как Федерация в целом, так и ее субъекты. Однако вступать в такие отношения от имени всей Федерации - исключительное право Российской Федерации, которая вместе с тем осуществляет координацию внешнеэкономических связей ее субъектов.

м) Обеспечение обороны и безопасности страны отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Единые общефедеральные Вооруженные Силы осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности государства. К ведению Российской Федерации относятся определение структуры и организации Вооруженных Сил, разработка и осуществление оборонной политики. Единство Вооруженных Сил предполагает централизацию законодательства в области обороны и управления Вооруженными Силами. Ныне действует Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне", а также Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. "О военном положении".

Осуществляя оборону страны, Российская Федерация сосредоточивает в своих руках решение важнейших вопросов, непосредственно связанных с обороной. В ее ведение входит оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества.

Наряду с обороной к ведению Российской Федерации отнесено обеспечение национальной безопасности, направленное на защиту национальных интересов и национальных ценностей. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает одновременно в качестве ее неотъемлемой части и условия реализации. В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз государству и обществу, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства.

Основная задача политики национальной безопасности состоит в обеспечении безопасности личности, общества, укреплении российской государственности, нынешних геополитических рубежей и территорий и в обеспечении достойной роли и места России в мировой политике. На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегия экономической, информационной, экологической и других видов безопасности. Укажем в этой связи на одобренную Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. Государственную стратегию экономической безопасности Российской Федерации, на Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. "О концепции национальной безопасности Российской Федерации".

Правовые основы обеспечения национальной безопасности составляют Конституция, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и обязательства России.

В нашей стране централизованы и находятся под контролем Федерации в интересах охраны жизни и здоровья населения также производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Некоторые из этих вопросов регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах".

н) Государственная граница Российской Федерации отделяет территорию Российской Федерации от территорий других государств. Она фиксирует пространственные пределы, на которые распространяется суверенитет Российской Федерации. А поскольку территория России включает в себя сушу, территориальное море, воздушное пространство над ними и Российская Федерация осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне, то естественно, что Конституция к исключительному ведению Российской Федерации относит защиту всех этих объектов, рассматривая ее как защиту суверенитета государства.

В Российской Федерации вопросы, связанные с Государственной границей, регламентируются Законом РФ 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" с изменениями, внесенными в последующие годы. Этот Закон регулирует режим Государственной границы, т.е. правила содержания границы и ее пересечения лицами и транспортными средствами; пограничный режим - режим пограничной зоны, территориального моря России, ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе (сюда входят также правила въезда, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, осуществления хозяйственной и иной деятельности); режим в пунктах пропуска через Государственную границу.

о) Среди органов государственной власти, действующих на территории Российской Федерации, наиболее "централизованными" системами являются суды и органы прокуратуры. Судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (см. комментарий к ст. 118); Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции (в том числе содержание мировых судей) и арбитражные суды финансируются из федерального бюджета (см. комментарий к ст. 124). Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции, составляет единую централизованную систему, звенья которой соподчинены только по вертикали (см. комментарий к ст. 129) и которую возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Естественно поэтому, что и судоустройство, и прокуратура находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, а также правовое регулирование интеллектуальной собственности традиционно едины для более надежной защиты прав и свобод российских граждан, для правового обслуживания единого рынка. В целях сохранения такого единства Конституция и отнесла регулирование этих вопросов к ведению Российской Федерации.

Согласно Конституции, объявление амнистии - прерогатива Государственной Думы, а помилование - компетенция Президента РФ (см. комментарии к ст. 103 и 89). Эти вопросы, таким образом, отнесены к ведению Российской Федерации.

п) Коллизионное право - это совокупность норм, на основе которых разрешаются противоречия между нормами права различных государств либо их частей. В Российской Федерации коллизионные нормы применяются при разрешении коллизий между российским и зарубежным законодательством, а также между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Эти нормы содержатся в международных договорах Российской Федерации, а также в актах федерального законодательства и в договорах Российской Федерации с конкретными ее субъектами.

Порядок разрешения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации установлен в Конституции РФ (см. комментарий к ст. 76).

р) В каждом государстве имеются службы, выполняющие общенациональные задачи, разнобой в решении которых недопустим, поскольку может иметь самые отрицательные последствия для страны, ее экономики, для общества в целом. К числу таких служб и относятся перечисленные в комментируемом пункте метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет. Сфера деятельности этих служб, организации их осуществления урегулированы федеральными законами, указами Президента РФ и актами Правительства РФ.

с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации являются высшей формой поощрения государством граждан за выдающиеся заслуги в различных областях жизни страны. Установление наград и почетных званий Российской Федерации - исключительное право Федерации. Оно осуществляется в настоящее время в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. (в редакции Указа Президента РФ от 6 января 1999 г. с изменениями и дополнениями).

Награждение государственными наградами осуществляет Президент РФ. Он же присваивает почетные звания Российской Федерации. Награжденный может быть лишен государственных наград только Президентом РФ в случае осуждения за умышленное преступление по приговору суда.

т) Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

Правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих установлены Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". В этом законе определены понятия государственной должности, государственного служащего, перечислены принципы государственной службы, дана классификация государственных должностей, установлен порядок прохождения государственной службы. Закон предусмотрел ограничения, связанные с государственной службой, а также меры дисциплинарной ответственности за должностные проступки.

Закон возложил координацию деятельности, связанной с его реализацией, на Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

Следует иметь в виду, что изложенные в ст. 71 полномочия не исчерпывают исключительных полномочий Российской Федерации, которые предусматриваются и рядом других статей Конституции (см. ст. 25, 36, 47, 55 и др.)

Статья 72

1. Комментируемая статья указывает на сферы общественной жизни, которые являются предметами ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Положения этой статьи в целях разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в сферах совместного ведения конкретизируются в текущем федеральном законодательстве и в соглашениях Федерации с ее субъектами.

Так, порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

а) Из пункта "а" части первой комментируемой статьи следует, что республики обязаны принимать свои конституции и законы, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Для обеспечения предусмотренного Конституцией верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации федеральным органам государственной власти предоставлены соответствующие полномочия. Так, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (см. комментарий к ст. 85).

Дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации решает Конституционный Суд РФ, который может признать эти акты неконституционными, в связи с чем они утрачивают силу (см. комментарий к ст. 125).

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) органы государственной власти, субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов вплоть до роспуска соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отстранения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, допустивших такие нарушения.

б) Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. 71), регламентирование и защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Вместе с тем вопросы защиты указанных прав Конституция относит также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств обязаны как Российская Федерация, так и ее субъекты. Однако главная роль в этом деле отводится Федерации, которая осуществляет эту роль посредством нормотворческой деятельности, является гарантом прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств, обеспечивая их регулирование, реализацию и защиту.

Конституция РФ возлагает на Федерацию и ее субъекты обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим строгого и неуклонного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение законности означает соблюдение Конституции и всех других нормативных правовых актов всеми государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Федерации, обеспечение законности всех правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Порядок общественных отношений, соответствующий требованиям законности, принято называть правопорядком. Поэтому меры, направляемые на обеспечение законности, служат вместе с тем и средством охраны правопорядка. При обстоятельствах, представляющих особую угрозу правопорядку, на территории Российской Федерации в целом или в отдельных ее местностях может вводиться чрезвычайное положение (см. комментарии к ст.ст. 56 и 88).

Наряду с законностью и правопорядком Федерация и ее субъекты призваны обеспечивать и общественную безопасность, т.е. осуществлять деятельность, направленную на предотвращение и устранение ситуаций и явлений, которые создают угрозу жизни и здоровью людей, а также имуществу и окружающей среде. Так, осуществляя согласно Закону о милиции обеспечение общественной безопасности, органы милиции выдают разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, на открытие и функционирование объектов, где они обращаются. Они осуществляют контроль за соблюдением правил, нормативов и стандартов, необходимых для безопасности дорожного движения; производят оцепление местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, при проведении карантинных мероприятий; производят досмотр имущества, а при необходимости - и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов. Органы милиции осуществляют временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на дорогах и улицах, могут обязать граждан покинуть определенные участки местности и объекты, если нахождение там людей опасно для их жизни, здоровья и имущества.

С обеспечением общественной безопасности тесно связана охрана общественного порядка, т.е. возложенное на милицию создание обстановки спокойствия, тишины и благопристойности в общественных местах.

Практическая работа по обеспечению общественной безопасности осуществляется органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, тогда как федеральные органы власти осуществляют прежде всего нормативное регулирование этих вопросов.

Упоминаемый в комментируемом пункте "режим пограничных зон" - это режим пограничной зоны, в которую включаются зоны местности шириной до 5 км вдоль Государственной границы на суше, морского побережья России, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. Кроме того, это режим территориальных вод Российской Федерации, а также ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе. Он служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы.

Режим пограничных зон включает правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; хозяйственной, промысловой и иной деятельности; проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне; учета и содержания российских маломестных самоходных и несамоходных средств и средств передвижения на льду, их плавания и передвижения на льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов.

Нормативное регулирование режима пограничных зон осуществляется федеральным законодательством (см. комментарий к ст. 71).

Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают условия для охраны Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты; предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд охраны Государственной границы, осуществляют контроль за использованием этих участков и соблюдением на них законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды; информируют пограничные войска по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах Российской Федерации; создают условия для участия граждан на добровольных началах в охране Государственной границы; контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе.

в) Согласно действующему законодательству, включая Федеративный договор, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются законодательством Российской Федерации и ее субъектов. При этом на Федерацию возлагается установление общих принципов решения этих вопросов.

Что касается статуса земли, недр, вод, лесных и других федеральных природных ресурсов, то он определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом в федеральной собственности находятся земельные участки и другие природные объекты, предназначенные для обеспечения деятельности Президента РФ, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных внутренних, железнодорожных и иных войск Российской Федерации.

Порядок пользования и распоряжения соответствующими природными ресурсами определяется такими действующими в настоящее время в Российской Федерации федеральными законодательными актами, как Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон о недрах. Однако некоторые из этих законов не обеспечивают в достаточной мере и с учетом современных требований разграничения полномочий в области использования природных ресурсов и нуждаются в дополнениях.

г) Вопросы разграничения государственной собственности в Российской Федерации регулируются федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. К объектам исключительной федеральной собственности относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; некоторые объекты оборонного производства, а также объекты таких отраслей, как ядерная энергетика, железнодорожный транспорт и др.

К объектам, составляющим основу национального богатства России, относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации; охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение); объекты историко-культурного наследия, музейный фонд, учреждения культуры федерального (общероссийского) значения.

К объектам, необходимым для функционирования федеральных органов государственной власти в целях решения общероссийских задач, относятся средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил, железнодорожных, пограничных, внутренних и других войск, органов уголовно-исполнительной системы, органов ФСБ, органов внутренних дел Российской Федерации и других организаций, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета.

К этим объектам относятся государственные высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения, государственные предприятия и учреждения, находящиеся в управлении или ведении соответствующих федеральных органов государственной власти.

К объектам федеральной собственности относятся также федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации; федеральные предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры.

Помимо объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, федеральным законодательством определен перечень объектов федеральной собственности, которые по решению Правительства РФ могут быть переданы субъектам Федерации. Все объекты, не относящиеся к федеральной собственности, являются собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью.

д) Вопросы природопользования, охраны окружающей среды обеспечения экологической безопасности, а также особо охраняемых природных территорий регулируются законодательством Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время действует Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".

Что касается охраны памятников истории и культуры, то в России существует Государственный свод особо ценных объектов историко-культурного наследия ее народов, состав которого определяется Президентом Российской Федерации. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. "О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" в этот свод были дополнительно включены Государственный академический Мариинский театр, Государственный историко-архивный и этнографический музей-заповедник "Кижи", Госфильмофонд Российской Федерации, Государственный мемориальный и природный заповедник "Музей-усадьба Л.Н.Толстого "Ясная поляна" и ряд других объектов, расположенных на территории субъектов РФ и имеющих общероссийское значение.

Все другие объекты историко-культурного наследия народов России находятся в ведении субъектов Российской Федерации, которые и осуществляют их использование и охрану.

е) Согласно Закону РФ "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями) к ведению Российской Федерации в области образования относится формирование и осуществление федеральной политики в области образования; правовое регулирование отношений в области образования, касающихся общих принципов его организации, а также организации и деятельности учреждений образования, подчиненных непосредственно федеральным органам; разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования; формирование федеральных государственных органов управления образованием; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; установление перечня профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения; решение ряда других вопросов, имеющих общероссийское значение.

В ведении субъектов Российской Федерации находятся определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в этой области; законодательство в области образования; определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений, подчиненных субъектам Федерации; разработка и реализация региональных программ развития образования; финансирование государственных органов управления образованием и руководство ими; создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения; установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; формирование бюджетов субъектов Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; решение многих других вопросов.

Date: 2016-07-18; view: 251; Нарушение авторских прав