Тема 18. Правотворчество

Понятие правотворчества. Субъекты правотворчества

Одно из важнейших направлений государственной деятельности — правотворчество. В его понимании выделяются два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс начинается с момента правотворческого замысла и продолжается до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т. д.).

Ведущее место среди источников права в нашей стране выступает нормативный правовой акт — официальный документ установленной формы, принятый в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст. 1 Закона о Нормативных правовых актах Республики Беларусь от 10 января 2000 г. (далее — Закон о НПА)).

Правотворчество является составной частью более широкого процесса — правообразования, который представляет собой — длительный по времени процесс формирования юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.

В процессе правотворчества реализуются следующие функции: обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве.

Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования действующего законодательства.

Таким образом, правотворчество — это специальная деятельность компетентных государственных органов, непосредственно народа (при референдуме) по установлению норм права, их переработке и отмене.

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица.

Принципы правотворчества

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, т. е. основополагающих идеях, руководящих началах, исходных положениях деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм. К числу указанных принципов можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой; гуманизм и др.

Основные принципы правотворчества.

1. Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией антибюрократизма в реализации такой важнейшей государственной функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум.

2. Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

3. Законность правотворчества. В основу этого принципа положено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона и, прежде всего, Конституции, при этом необходимо четкое соблюдение процедур обсуждения, порядка опубликования нормативных правовых актов. Законность правотворчества также предполагает строгое исполнение правил юридической техники. Кроме того, содержание правовых актов не должно быть «антиправовым», а призвано отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права.

4. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д. Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных факторов принятые правовые предписания будут обоснованными и эффективными. Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу.

5. Гуманизм правотворчества. Цель правотворчества — права и свободы человека и гражданина. Право должно быть направлено на защиту интересов личности и всего общества в целом.

Таким образом, правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

Виды правотворчества

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на следующие виды:

1. Непосредственное правотворчество народа. Наиболее ярким его проявлением является референдум — голосование граждан Республики Беларусь по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни (ст. 73 Конституции Республики Беларусь). Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В соответствии со ст. 73 Конституции Республики Беларусь в нашей стране могут проводиться два вида референдумов: республиканские и местные.

Референдум является эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат, и поэтому проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.

2. Правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства). Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта.

3. Правотворчество должностных лиц. В широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию. Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству отношения не имеют. Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений и т. д.

В зависимости от юридической силы принимаемых правотворческих решений правотворчество подразделяется на:

1. Законотворчество — правотворчество высших представительных органов (парламента), в процессе которого издаются нормативные правовые акты высшей юридической силы — законы.

2. Разработка подзаконных нормативных актов внешнего и внутреннего регулирования. Она осуществляется структурами, не относящимися к высшим представительным органам — Правительством, министерствами, ведомствами и т. д. Необходимость такого вида правотворчества обусловлена тем, что далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть ряд ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных актов. Кроме того, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществления его конкретных субъектов.

По содержанию правотворчества можно выделить такие его виды, как:

- Принятие новых нормативных правовых актов.

- Изменение и дополнение действующих нормативных правовых актов.

- Отмена нормативных правовых актов.

Стадии правотворчества

Правотворческая деятельность всегда представляет собой ту или иную юридическую процедуру, т. е. урегулированную правом последовательность в совершении правотворческих действий, операций, направленных на определенный правотворческий результат. Правотворческая процедура как достаточно сложная и длящаяся во времени деятельность имеет свои стадии, т. е. промежуточные этапы этого процесса, решающие конкретные задачи.

Переходя к рассмотрению стадий правотворчества, необходимо отметить, что в юридической литературе наряду с понятием «правотворческий процесс» употребляется понятие «законодательный процесс». Понятие «правотворческий процесс» является более широким и распространяется на процедуру создания всех видов нормативных правовых актов, тогда как «законодательный процесс» регламентирует процедуру принятия только законов.

В обобщенном виде можно выделить следующие основные стадии правотворчества:

- принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;

- подготовка (разработка) проекта нормативного акта;

- опубликование нормативного акта (или доведение его содержания до сведения адресатов другим способом, если он не публикуется) и введение его в действие.

Основными правотворческими действиями при принятии законов (их называют также стадиями законотворческого процесса) являются:

1) законодательная инициатива;

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона;

4) опубликование закона и введение его в действие.

1. Законодательная инициатива. Законодательная инициатива — право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом.

В соответствии со ст. 99 Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы принадлежит: Президенту Республики Беларусь; Совету Республики; депутатам Палаты Представителей, Правительству; гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек.

2. Обсуждение законопроекта. Подготовленный проект закона выносится на обсуждение Национального Собрания Республики Беларусь от имени субъекта законодательной инициативы. Статья 100 Конституции Республики Беларусь определяет, что любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Обсуждение законопроекта осуществляется в соответствии с регламентами Палаты представителей и Совета Республики. В целях тщательного анализа проекта рассмотрение может осуществляться в нескольких чтениях. В результате обсуждения проекта законодательный орган может: одобрить его, мотивированно отклонить, отложить принятие на определенный срок, возвратить проект на доработку или принять иное решение в соответствии с действующим законодательством.

3. Принятие закона. В соответствии со ст. 100 Конституции Республики Беларусь законопроект, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном настоящей статьей, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей.

Если возражения Президента будут преодолены большинством не менее двух третей голосов от полного состава обеих палат, закон подписывается Президентом в пятидневный срок.

4. Опубликование закона и введение его в действие. Опубликование закона и введение его в действие — заключительная стадия законотворческого процесса.

Опубликование — это доведение до всеобщего сведения путем помещения подлинного текста законодательного акта в определенных печатных изданиях, на которые можно официально ссылаться.

В соответствии со ст. 104 Конституции Республики Беларусь законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок.

Систематизация нормативных правовых актов.

Систематизация — это упорядочение нормативных актов, приведение их в определенную систему.

При помощи систематизации достигается согласованность правовых норм, устраняется множественность, раздробленность нормативных актов. Они упорядочиваются и располагаются по определенным основаниям. Осуществляя систематизацию, ком­петентные органы отменяют устаревшие нормы, устраняют об­наружившиеся пробелы в праве, проводят обновление законода­тельства. Все это и обеспечивает удобство и доступность пользо­вания нормативным материалом.

В науке и юридической практике различают такие основные виды систематизации нормативных правовых актов, как инкорпорация, кодификация и консолидация.

Инкорпорац ия — вид систематизации нормативных правовых актов, осуществляемой без изменения установленного ими содержания правового регулирования, в том числе путем объединения в сборники (собрания) в определенном порядке (ст. 1 Закона о НПА).

При этом виде систематизации в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения (если они были), опускаются статьи, пункты, имевшие временное значение, потерявшие силу, о чем делаются соответствующие отметки.

Инкорпорацию осуществляют государственные органы, негосударственные организации, отдельные лица. В зависимости от этого она подразделяется на официальную и неофициальную.

Официальная инкорпорация предполагает издание унифицированных сборников, собраний актов органами, принявшими эти акты.

Неофициальная инкорпорация может осуществляться научными и другими учреждениями, организациями, специалистами по их собственной инициативе. Это могут быть сборники норма­тивных правовых актов, составленные группой ученых (в учебных целях), специалистов-практиков и др. по определенным сферам регулирования (например, Сборник нормативных актов о предпринимательстве, Сборник нормативных правовых актов о правовом обеспечении нормотворческой деятельности).

Кодификация — вид систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений (ст.1 Закона о НПА).

При кодификации происходит существенная переработка нормативного правового материала: отменяются устаревшие юри­дические нормы, разрабатываются новые, устраняются пробелы в законодательстве, выявившиеся противоречия между актами.

В результате кодификации обычно создается нормативный правовой акт, обладающий сводным характером. Он объединяет нормативный материал, отличающийся внутренним единством, регулирующий на основе единых правовых принципов однородные общественные отношения и имеющий, как правило, сложную структуру.

В настоящее время наиболее распространенными формами кодификации являются кодексы, уставы, положения, правила.

Кодекс — это систематизированный, внутренне согласованный законодательный акт, объединяющий в определенном порядке обновленные нормы права, регулирующие однородную группу (сферу) общественных отношений (Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс и др.).

Устав — кодификационный акт, объединяющий нормы, регулирующие порядок деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений, объединений в определенной сфере. Это, например, Дисциплинарный устав органов внутренних дел, Устав железнодорожного транспорта общего пользования и др.

Положение — нормативный правовой акт, регламентирующий полномочия определенных органов, их структуру, функции, определяющий статус и порядок деятельности каких-либо субъектов права (положения о министерствах, государственных комитетах).

Правила — кодификационный нормативный правовой акт, устанавливающий порядок какого-либо вида деятельности, конкретизирующий нормы более общего характера (Правила дорожного движения, Правила обмена жилых помещений государственного жилого фонда).

Консолидация. В процессе консолидации происходит объединение в одном новом акте разрозненных актов, регулирующих один и тот же вид общественных отношений. Особенность консолидации состоит в том, что сводный акт принимается компетентным правотворческим органом, поэтому она носит только официальный характер. В этом проявляется ее сходство с кодификацией. При помощи консолидации преодолевается множественность, разрозненность актов по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Возникает новый акт (с новыми реквизитами), полностью заменяющий ряд актов, принятых в разное время.

Некоторые авторы (профессор С.Г. Дробязко) выделяют в качестве самостоятельного вида систематизации свод законов.

Свод законов — полное систематизированное собрание, объединяющее законодательные акты Республики Беларусь (ст.1 Закона о НПА).

Таким образом, существуют различные виды упорядочивания нормативных актов, каждый из которых выполняет свою собственную роль в этом процессе.

Юридическая техника

Юридическая техника — это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.

Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясностей, двусмысленности.

Юридическая техника признана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.

Техническими средствами являются юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т. п.). В качестве юридических конструкций выступают те или иные правовые режимы, юридический состав правонарушения и т. п.

К техническим правилам относятся:

1) ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов;

2) сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;

3) последовательность в изложении юридической информации;

4) взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.

Технические приемы — это способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его принятия, подписи должностных лиц и т. п.), структурная организация правового акта (вводная часть — преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т. д.)

Юридическая техника подразделяется на следующие виды:

- законодательная (правотворческая);

- систематизация нормативных актов;

- учет нормативных актов;

- правоприменительная.

Все виды юридической техники играют исключительно важную роль и используются на разных этапах механизма правового регулирования — от издания нормативных актов до принятия на их основе правоприменительных актов Различные виды юридической техники, организуя и конструируя правовой материал, создают условия для рационализации юридической деятельности, для оптимизации процесса правового упорядочения общественных отношений.