Организационная структура представительного органа местного самоуправления

Под организационной структурой представительного органа местного самоуправления понимается совокупность элементов и связей между ними, обеспечивающих выполнение возложенных на него функций. При этом можно выделить ее обязательные элементы и элементы, наличие которых определяется пониманием роли данного выборного органа в процессе муниципального управления как профессиональной управленческой деятельности по решению вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

В процессе формирования организационной структуры представительного органа возникает необходимость рассмотрения следующих принципиальных вопросов:

1) какая часть депутатов будет работать в этом органе на постоянной основе;

2) будет ли рассматриваться в качестве обязательного элемента структуры представительного органа его аппарат;

3) кто будет руководителем представительного органа и как определен его статус в уставе муниципального образования.

Их решение в практике муниципального управления определяет тот или иной подход, который может иметь место при формировании организационной структуры представительного органа.

Согласно первому подходу, в основу формирования организационной структуры представительного органа положен принцип безвозмездной деятельности его членов при обязательном условии создания аппарата данного выборного органакак обязательного элемента его структуры. Аппарат состоит из профессионалов, т.е. специалистов в области муниципального управления. Из числа депутатов на профессиональной основе работают только руководители представительного органа (председатель, заместитель или секретарь).

Имеет место и другая точка зрения, согласно которой депутаты могут осуществлять свою деятельность в представительном органе на освобожденной основе, т.е. занимают должность «депутатского чиновника». При этом аппарат в его организационной структуре может не создаваться, так как его функции выполняют соответствующие структурные подразделения местной администрации. Как правило, это происходит в случаях, если глава муниципального образования совмещает должности руководителя представительного органа и местной администрации.

Рассмотрим организационную структуру представительного органа местного самоуправления. Ее элементами являются:

1. Руководитель представительного органа.

2. Заместитель руководителя представительного органа.

3. Секретарь представительного органа.

4. Другие выборные лица представительного органа (председатели постоянных депутатских комиссий).

5. Постоянные депутатские комиссии.

6. Партийные депутатские фракции (группы).

7. Территориальные депутатские группы (объединения).

8. Временные депутатские группы.

9. Аппарат представительного органа.

В практике муниципального управления имеет место два подхода в формировании организационной структуры представительного органа местного самоуправления.

Первый подход. Глава муниципального образования избран населением. В соответствии с Уставом муниципального образования он может быть избран руководителем горсовета и одновременно являться главой местной администрации. При данном варианте все структурные подразделения местной администрации, связанные с непосредственным обеспечением деятельности главы муниципального образования как выборного лица местного самоуправления, в той или иной степени решают вопросы работы представительного органа (правовое, организационное и техническое обеспечение и др.). Аппарат горсовета, по существу, не является самостоятельным элементом в его организационной структуре. Вместо него функционирует группа работников горсовета, выполняющих возложенные на каждого из них определенные обязанности по обеспечению его деятельности.

Депутаты представительного органа муниципального образования, члены иных выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы иных лиц (например, делегатов на конференцию граждан) не являются муниципальными выборами и не регламентируются избирательным правом. Два основных федеральных закона регулируют муниципальные выборы – Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон № 131-ФЗ.

Законом субъекта РФ должны устанавливаться виды избирательных систем (мажоритарная, пропорциональная, смешанная и др.), которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. Уставом муниципального образования должен выбираться один из предлагаемых законом вариантов избирательной системы. При этом закон субъекта РФ может устанавливать условия применения в муниципальных образованиях различных избирательных систем в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств. На практике законы субъектов РФ, как правило, исчерпывающе регулируют процедуру муниципальных выборов, предоставляя муниципальным образованиям возможность лишь в отдельных (прямо указанных) случаях дополнять соответствующее регулирование или выбирать предложенные региональным законом варианты.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает разделение единой муниципальной власти на представительную и исполнительную ветви. Возможно выделение и контрольной ветви муниципальной власти, особенно в случае избрания коллегиального или единоличного контрольного органа муниципального образования на муниципальных выборах. Однако Закон не предусматривает обязательного разделения на ветви муниципальной власти в сельских поселениях и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения. В сельском поселении, как и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, глава муниципального образования, независимо от способа своего избрания, может одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Органы местного самоуправления призваны обеспечить участие населения в решении местных дел, решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные переданные государственные полномочия, управлять муниципальной собственностью, обеспечивать комплексное и устойчивое развитие территории муниципального образования, обеспечивать охрану общественного порядка на территории муниципального образования, защищать интересы и права местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются (могут наделяться) правами юридического лица, являются муниципальными бюджетными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение представительного органа о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация наделяются правами юридического лицаФедеральным законом №131-ФЗ

Особенность юридических лиц – публично-правовых образований состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором доминирует публично-правовая правоспособность (осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей) над гражданско-правовой, которая является подчиненной цели и предмету первой и носит инструментальный характер. Органы местного самоуправления, как уже отмечалось, не входят в систему органов государственной власти. Это является отличительным конституционным признаком российской модели местного самоуправления. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.