Общественные объединения в свете совершенствования гражданского законодательства: проблемы правового оформления и особенности корпоративных отношений

В рамках реформирования гражданского законодательства ожидаются значительные изменения в регламентации статуса юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций. Пересмотр соответствующих норм в целом продиктован необходимостью упрощения и унификации правового регулирования, повышения роли ГК РФ в регламентации статуса юридических лиц. Кроме того, законодательные изменения призваны способствовать повышению эффективности их деятельности и исключению возможных злоупотреблений.

Анализ положений Концепции развития гражданского законодательства РФ*(1) и проекта федерального закона N 47538-6/2, предполагающего внесение изменений в гл. 4 ГК РФ, свидетельствует, что часть поставленных задач будет решена, однако то, что нормативные новеллы обеспечат оптимальный режим для правового оформления некоммерческих организаций и осуществляемой ими деятельности, вызывает серьезные сомнения.

Преследуя цели унификации, используя для разграничения юридических лиц критерий членства, закрепляя единые нормы для всех корпоративных организаций, независимо от направлений их деятельности, законодатель не учитывает, что некоммерческие организации, являясь элементами гражданского общества, в условиях демократического государства с рыночным механизмом хозяйствования призваны выполнять определенное социально-экономическое предназначение. Возможность его реализации напрямую зависит от принципов, лежащих в основе построения и функционирования некоммерческих организаций как структур гражданского общества, в числе которых - добровольность создания организации и участия в ней; самостоятельность в осуществлении деятельности; самоуправление, предполагающее формирование внутренней структуры организации непосредственно ее участниками. Сохранение этих принципов должно обеспечиваться и в случае приобретения некоммерческими образованиями прав юридического лица, а принятие гражданско-правовых норм, закрепляющих их статус без учета соответствующих правил, способно лишить данные образования возможности эффективной публичной деятельности.

В процессе обновления норм гражданского законодательства о юридических лицах отмеченные обстоятельства в полной мере не учитываются. Это можно проследить на примере планируемых изменений в правовом оформлении общественных объединений.

Формирование общественных объединений имеет конституционно-правовые основы. Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый обладает правом на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. При этом данное право может быть реализовано как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица, представляющие собой объединения граждан, а потому обладающие конституционным правом на объединение производного характера.

Вопрос о круге организаций, создание которых может рассматриваться как результат осуществления конституционного права на объединение, в юридической науке носит спорный характер. Наибольшее распространение получило мнение, согласно которому речь в данном случае может идти о создании исключительно общественного объединения*(2), легальное определение которого закреплено в ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"*(3). Под ним понимается добровольное, самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Необходимо отметить, что создание объединения не связывается с обязательным возникновением юридического лица. Общественные объединения могут в установленном порядке приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации (ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Вне зависимости от наличия правосубъектности юридического лица любым общественным объединениям присуще организационное единство; они действуют от собственного имени, представляя и защищая как собственные права и интересы, так и своих членов и участников; несут самостоятельную ответственность за допущенные правонарушения. Что касается наличия обособленного имущества, то обязательность его формирования в общественных объединениях не предусматривается. Обязанность учредителей (участников, членов) по уплате вступительных и членских взносов нормативно не закреплена и может быть предусмотрена только уставом объединения (ст. 8-12, 27, 31, 41 Федерального закона "Об общественных объединениях").

Формирование общественного объединения, призванного удовлетворять особые потребности и интересы, которые в большинстве случаев находятся за пределами гражданско-правового регулирования, обычно осуществляется без применения норм гражданского законодательства. Лишь уже созданное общественное объединение, получившее конституционно-правовой статус, способно приобрести права юридического лица. Так, политическая партия как участник политической жизни возникает со дня принятия учредительным съездом решений о ее создании, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, о принятии ее устава и программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов (п. 2 ст. 11 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"*(4)). С этого момента партия наделяется возможностью участвовать в некоторых общественных отношениях и лишь в дальнейшем становится юридическим лицом.

Государственная регистрация общественного объединения в качестве юридического лица не служит основанием для трансформации его конституционного статуса. Оно лишь дополнительно наделяется гражданской правосубъектностью, т.е. приобретает более широкие правовые возможности для реализации поставленных целей и задач, в том числе способность формировать имущество и обладать им на праве собственности. В ряде случаев в зависимость от наличия статуса юридического лица ставится объем правоспособности общественного объединения в публичных областях. Так, лишь обладающие данным статусом объединения способны участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления, в выборах и референдумах (ст. 27 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Большими правовыми возможностями они обладают в сферах охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью*(5), и др.

Конституцией РФ закрепляется принцип равенства общественных объединений перед законом, соблюдение которого, исходя из положений науки конституционного права, предполагает обеспечение равенства нормативных требований к порядку создания и прекращения деятельности объединений, содержанию их учредительных документов, равенства их прав в общественной и хозяйственной деятельности, наделение равными правами и обязанностями их учредителей и участников*(6).

Федеральный закон "Об общественных объединениях" предусматривает возможность создания общественных объединений в семи организационно-правовых формах, выделяемых исходя из целей их создания, внутреннего устройства и характера объединения лиц. Из них лишь три основаны на членстве: общественная организация, политическая партия и союз (ассоциация) ранее сформированных гражданами общественных объединений. Общественные объединения этих форм имеют членов, чья заинтересованность в совместном решении задач оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов объединения. Они имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионный органы объединения, а также контролировать деятельность его руководящих органов. Государственная регистрация таких объединений приводит к созданию юридических лиц корпоративного типа, участниками которых становятся члены соответствующих общественных объединений.

К числу общественных объединений организационно-правовых форм, не имеющих членства, относятся общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Для подобных образований характерно наличие не только учредителей, но и участников, т.е. лиц, выразивших поддержку целям объединения и (или) его конкретным акциям, принимающих участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия. С конституционно-правовых позиций участников наряду с учредителями следует рассматривать как субъектов, объединившихся для достижения определенной цели. Несмотря на некоторые формальные различия (по моменту вступления в объединение, характеру закрепления факта участия в нем), их статус сходен. К лицам, способным выступить учредителями и участниками общественных объединений, предъявляются единые требования; они обладают сходными правами и обязанностями (вправе участвовать в формировании органов объединения, получать информацию о его деятельности; на них может возлагаться обязанность по внесению взносов и т.д.).

В случае государственной регистрации общественные образования, имеющие участников, приобретают форму юридического лица с унитарным устройством. Подобная структура не предполагает "присутствие" в юридическом лице каких-то иных субъектов помимо учредителей, тем более обладающих аналогичными с учредителями правами и обязанностями. То есть исходя из положений цивилистической доктрины и действующего гражданского законодательства, участники общественных объединений оказываются в роли "посторонних" по отношению к учредителям некоммерческого юридического лица, несмотря на то, что все они объединились с единой целью и выступают субъектами определенных конституционно-правовых отношений на общих основаниях. Возникновение между ними и юридическим лицом таких правоотношений, какие характерны для корпоративных юридических лиц, не предполагается. Тем самым граждане, принимающие участие в общественном объединении, не становятся участниками юридического лица, созданного на его основе, в результате чего их права не получают необходимого отраслевого закрепления и полноценной защиты.

Поскольку объединению граждан может придаваться организационно-правовая форма с целью наделения его правами юридического лица, конституционные положения должны служить основой для формирования гражданско-правовых норм, определяя их направленность и содержание. При этом от эффективности положений гражданского законодательства во многом зависит возможность реализации конституционного права на объединение и установление оптимального режима для функционирования создаваемых общественных объединений. Между тем действующие гражданско-правовые нормы о некоммерческих юридических лицах не в полной мере учитывают конституционные истоки их появления. В результате для объединений граждан предлагаются как специальные (общественная организация), так и общие организационно-правовые формы (ассоциация и др.), которые в то же время могут использоваться и при создании образований совершенного иного рода. При этом возникает парадоксальная ситуация. Конституционные нормы провозглашают равенство общественных объединений перед законом независимо от их форм, а нормы гражданского законодательства устанавливают различные правила применительно к отдельным организационно-правовым формам юридических лиц, хотя часть из них способна использоваться для оформления общественных объединений. Соответственно, равенство общественных объединений перед гражданским законом в настоящее время обеспечивается лишь в случае наличия у них единой организационно-правовой формы.

Решить эти вопросы в рамках реформирования гражданского законодательства не планируется. Более того, проект федерального закона о внесении изменений в ГК РФ прямо предусматривает, что общественные объединения, реализующие однородные по характеру интересы и функционирующие в целом по единым правилам, должны создаваться в разных организационно-правовых формах, в связи с чем их гражданско-правой статус окажется принципиально различным. Предполагается, что политические партии, профсоюзы (профсоюзные организации), общественные движения, органы общественной самодеятельности будут иметь форму общественных организаций граждан, а объединения профсоюзов и общественных организаций - форму ассоциаций и союзов граждан и (или) юридических лиц*(7). При этом проект предусматривает определенные расхождения в правах и обязанностях их участников, в структуре и компетенции органов их управления и пр. Общественные фонды будут иметь форму фондов, а общественные учреждения признаваться частными учреждениями, в связи с чем их статус будет вынужденно приравнен ко всем иным организациям соответствующего качества.

Тем самым предполагается размежевание общественных объединений и навязывание им организационно-правовых форм в случае приобретения прав юридического лица со свойственными этим формам особенностями. Причем очевидно, что эти особенности определяются исходя из универсальности организационно-правовой формы и ее применимости к различным по природе структурам. То, что форма юридического лица призвана отразить лишь гражданско-правовые аспекты деятельности общественного объединения, не может служить достаточным аргументом для подобного законодательного решения, поскольку приобретение созданным и уже действующим общественным объединением прав юридического лица способно повлечь изменения в его организационном устройстве (структуре органов управления, содержании правоотношений с участниками и пр.), а в результате оказать влияние и на его статус как субъекта конституционных и иных отношений. К примеру, общественные движения и органы общественной самодеятельности, которые в силу ст. 9, 12 Федерального закона "Об общественных объединениях" не основаны на членстве, смогут получить гражданско-правовое оформление только в качестве юридического лица корпоративного типа (общественной организации). Как следствие, их участники - лица, выражающие поддержку целям объединения или его конкретным акциям, должны будут фиксироваться, признаваться участниками корпорации и наделяться соответствующими правами и обязанностями, в общем виде определяемыми ГК РФ. Тем самым общественные движения лишатся своих основных конституционных признаков, обеспечивающих массовость объединения. Отмеченное свидетельствует, что предлагаемый в проекте подход, не учитывающий природы и конституционных принципов функционирования общественных объединений, не предоставляющий альтернативы для их правового оформления, может расцениваться как регламентация нормами гражданского законодательства общественных отношений, не относящихся к его предмету.

Также необходимо обратить внимание, что предложение о закреплении на законодательном уровне универсального понятия корпоративной организации (корпорации) и установлении для всех подобных организаций некоторых общих норм, исходит из единой сущности основанных на членстве организаций вне зависимости от целей их создания, а также из единства природы и содержания корпоративных отношений, а потому вызывает серьезные сомнения. Правовая природа и особенности содержания корпоративных отношений, исследуемые в науке в преломлении к коммерческим организациям, имеют спорный характер, а применительно к некоммерческим юридическим лицам, в том числе общественным объединениям, вообще не анализируются. Между тем в отличие от корпораций коммерческой направленности создание некоммерческих организаций с корпоративным устройством, исходя из их целей, может быть продиктовано не только частными, но общественными, публичными интересами. Как следствие, возможны случаи, когда в формировании воли корпорации и, соответственно, общего корпоративного интереса принимают участие не только ее члены, но и иные субъекты. Кроме того, посредством деятельности некоммерческой корпорации могут удовлетворяться потребности не только участников (членов) организации, но и иных лиц.

Особого внимания заслуживают положения проекта федерального закона о внесении изменений в ГК РФ, закрепляющие общие корпоративные (членские) права и обязанности для участников всех корпораций, независимо от целей их создания. В их числе права участвовать в управлении делами корпорации; получать информацию о деятельности корпорации; обжаловать решения ее органов, влекущие гражданско-правовые последствия; оспаривать совершаемые корпорацией сделки и требовать возмещения причиненных корпорации убытков. Что касается обязанностей, то член корпорации обязан участвовать в образовании ее имущества; не разглашать конфиденциальную информацию о ее деятельности; участвовать в принятии корпоративных решений; не совершать действий в ущерб интересам корпорации (ст. 65.2 ГК РФ, принятие которой планируется).

Закрепление данной нормы, по сути, разграничит понятие юридического лица как субъекта имущественных отношений и общественного объединения как участника иных отношений. При указанном подходе участие в общем собрании общественной организации, принимающем решение о размере вносимых членских взносов, будет рассматриваться как реализация участниками своих корпоративных прав с регламентацией и охраной этого процесса гражданско-правовым нормами. По вопросу, относящемуся к сфере управления деятельностью организацией в иных областях - о проведении митинга, акции, общественной экспертизы и т.д., обсуждаемому на этом же собрании, участники будут голосовать уже не в статусе члена корпорации, а потому в ином правовом режиме. Вместе с тем проведение акции теоретически может повлечь сбор пожертвований, а проведение общественной экспертизы - расходы, тем самым соответствующие мероприятия прямо не предполагают, но и не исключают возможность вступления общественной организации в имущественные отношения. Как в таком случае квалифицировать характер дел, в управлении которыми принял участие член корпорации? Какими нормами обеспечивать защиту его прав, если они были нарушены? Эти вопросы остаются открытыми. Аналогичные ситуации можно смоделировать и в отношении реализации прав на получение информации об имущественной деятельности корпорации, поскольку соответствующий характер деятельности организаций не всегда очевиден; на обжалование решений органов корпорации, влекущих гражданско-правовые последствия.

Кроме того, сомнительным представляется возложение на участников любой корпорации обязанностей участвовать в образовании ее имущества, а также в принятии корпоративных решений. Для членов общественных объединений последнее будет означать необходимость не только присутствия на общем собрании (съезде), но и обязательного изъявления своей воли в процессе голосования. Поскольку данное требование касается лишь "корпоративных решений", т.е. принимаемых объединением как юридическим лицом, остается неясным, каким образом они будут (и будут ли) отграничиваться от иных решений, принимаемых тем же субъектом, но в качестве общественного формирования, участие в управлении которым для объединившихся лиц является добровольным.

Эффективный правовой режим для корпоративных отношений в общественных объединениях и некоммерческих организациях в целом может быть установлен лишь при осуществлении специальных доктринальных исследований в направлении выявления особенностей их сущности, содержания и принципов реализации. При этом они не могут отождествляться с аналогичными отношениями, возникающими в предпринимательских корпорациях. Представляется, что корпоративным отношениям в общественных объединениях присущ организационный характер, ибо возникают они в связи с управленческой деятельностью, направлены на формирование социальных образований и упорядочение прежде всего неимущественных отношений, в том числе не являющихся гражданско-правовыми.

Отмеченное свидетельствует, что в процессе гражданско-правового регулирования вопросов создания и деятельности общественных объединений как юридических лиц в обязательном порядке должны учитываться конституционные основы их построения и деятельности, производный характер их статуса как субъектов гражданского права, особенности природы и содержания внутренних отношений, складывающихся между объединяющимися лицами и создаваемым ими общественным образованием. При этом требуется определенная унификация норм с целью обеспечения равенства общественных объединений, наличие которого гарантируется Конституцией РФ.

Т.В. Сойфер,

профессор кафедры гражданского

и семейного права ФГБОУ ВПО

"Московский государственный юридический

университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)",

доктор юридических наук

────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

*(2) См., например: Конституционное право России: учебник / под ред. А.Е. Постникова. М., 2007. С. 161-162 (автор радела - Е.Е. Никитина); Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 485-486.

*(3) СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

*(4) СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

*(5) См.: ст. 11, 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; Ст. 29 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; Ст. 21 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 48.

*(6) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. М., 2002. С. 103 (автор - С.А. Боголюбов); Иванова М.И. Конституционный принцип равенства общественных объединений перед законом в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 14.

*(7) Следует обратить внимание на отсутствие у авторов проекта четкой позиции относительно приемлемых организационно-правовых форм для общественных объединений отдельных видов. Так, ранее планировалось, что общественные движения будут иметь форму не общественных организаций, а ассоциаций и союзов. URL: http://rg.ru/2011/09/14/gk-izm-site-dok.html.