Общая характеристика Федерального Собрания.Она содер­жится в гл. 5 Конституции РФ

1. Парламент имеет представительный характер. Это означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли наро­да, а не только лиц, участвовавших в избрании депутатов. Счи­тается, другими словами, что парламент сам знает, чего хочет народ, и выражает его волю в законах и иных актах, не будучи никому подконтролен (разумеется, в рамках Конституции). В принципе это верно, но при условии проведения свободных демократических выборов. Парламент — это срез общества. В Федеральном Собрании представлены все граждане (в Госу­дарственной Думе) и все субъекты Федерации (в Совете Феде­рации). Федеральное Собрание не является вышестоящим ор­ганом для иных представительных органов (субъектов Федера­ции, органов местного самоуправления и др.), так как в России не установлен принцип единства системы представительных органов. Его влияние на них ограничивается в основном при­нятием законов.

2. Парламент — это законодательный орган. Принятие зако­нов — это основная задача Федерального Собрания, и ее выпол­нение должно занимать в деятельности депутатов ведущее место. Утверждение бюджета, принятие правил внутреннего распоряд­ка работы парламента, парламентский контроль — это тоже очень важные полномочия, но все же они не являются главны­ми. Важно отметить, что компетенция парламента не является неограниченной. Если ранее Верховный Совет мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, то теперь у парламента изъяты распорядительные функции, ограничены контрольные.

3. Федеральное Собрание — постоянно действующий орган. В регламентах палат указаны конкретные даты начала и окон­чания сессии, а также каникул.

4. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Фе­дерации и Государственной Думы. Несмотря на то что Совет Фе­дерации состоит из членов, призванных выражать интересы от­дельных местностей, регионов, субъектов Федерации, он явля­ется государственным органом всей Федерации, и его решения адресуются не отдельным субъектам Федерации, а государству в целом, т. е. всей России. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации.

5. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздель­но. Совместные заседания проводятся лишь для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Это сделано для того, чтобы «сдерживать» Федеральное Собрание от поспешных, не­продуманных, эмоциональных решений, гасить горячность и неосмотрительность депутатов. Ведь победившее большинство в Государственной Думе может чисто механически (голосовани­ем) навязать свою волю правительству, народу. Совет Федера­ции, утверждая или отклоняя законы, принятые Государствен­ной Думой, как бы контролирует и сдерживает ее и поэтому еще называется верхней палатой парламента, хотя в Конституции эти термины (верхняя, нижняя) не употребляются.

10. Совет Федерации

В него входят по два представителя от каждого субъекта Фе­дерации: по одному от представительного и по одному от ис­полнительного органа (было 178 человек).

Исключительные полномочия Совета Федерации определены в ст. 102 Конституции. К ведению Совета Федерации относят­ся: утверждение изменения границ между субъектами Федера­ции; утверждение указов Президента о введении военного, чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; назначение выборов Президента; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального про­курора, а также Председателя Счетной палаты и половины со­става ее аудиторов. Эти полномочия находятся в исключитель­ном ведении Совета Федерации. Счетная палата образуется для осуществления контроля за исполнением федерального бюдже­та из числа членов Совета Федерации и депутатов Государст­венной Думы.

Другую группу полномочий Совета Федерации составляют законодательные полномочия. Проявляются они в следующем: в течение 14 дней палата может рассмотреть и одобрить или от­клонить закон, принятый Государственной Думой. Согласно ст. 105 федеральный закон считается также одобренным Сове­том Федерации, если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации. Однако в ст. 106 Конституции дается пе­речень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу относятся зако­ны по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, валютного, финансового, кредитного, таможенного ре­гулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; войны и мира. Обязательно­му рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все фе­деральные конституционные законы.

И наконец, третью группу полномочий Совета Федерации составляют полномочия по самоорганизации. Порядок работы и структура Совета Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Однако осо­бое значение имеют постановления и регламент, принимаемые самим Советом Федерации, где организационные и процедур­ные вопросы регулируются весьма детально и конкретизированно, но, к сожалению, и в этих довольно объемных актах не удается все предусмотреть.

Структура Совета Федерации, Простой ее не назовешь: вы­бираются Председатель Совета Федерации, три его заместите­ля, формируются комитеты, могут создаваться также и комис­сии, деятельность которых носит временный и весьма конкрет­ный характер, аппарат палаты. Председатель и его заместители избираются и освобождаются от занимаемых должностей реше­нием Совета Федерации, принимаемым большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Порядок работы Совета Федерации. Деятельность Совета Фе­дерации основывается на принципе коллективности. Обсуждение рассматриваемых вопросов и принятие по ним решений проходят свободно и открыто. В случаях, предусмотренных Регламен­том, палата вправе проводить закрытое заседание. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые, специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рас­сматриваемым вопросам и законам. Могут присутствовать на заседаниях и представители средств массовой информации, де­путаты Государственной Думы. Президент, представитель Пра­вительства, председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также Генеральный прокурор вправе присутствовать на любом открытом или закрытом засе­дании палаты.

Заседание палаты считается правомочным, если на нем при­сутствует не менее 2/3 от общего числа членов Совета Федерации.

Заседаниями руководит Председатель Совета Федерации, который не вправе высказывать собственное мнение по суще­ству обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, да­вать характеристику выступающим.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Ис­пользуются следующие виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление в прениях, а также справки, информации, заявления, обраще­ния.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием, которое производится с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и в порядке опроса. Реше­ние считается принятым, если за него проголосовало более по­ловины от общего числа членов (исключение составляют феде­ральные конституционные законы, которые принимаются большинством не менее 3/4 голосов).

11. Государственная Дума

По Конституции Государственная Дума состоит из 450 депу­татов и избирается сроком на пять лет.Депутатом может быть избран только гражданин, достиг­ший 21 года.

Полномочия Государственной Думы делятся на три группы.

1. Исключительные полномочия. К ним относятся: дача со­гласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение' вопроса о доверии Правительству; назначение на' должность и освобождение от должности Председателя Цен­трального банка, Председателя Счетной палаты и половины со­става ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявле­ние амнистии; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

2. Законодательные полномочия Государственная Дума реали­зует в форме принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституционные законы, утверждае­мые квалифицированным большинством, издаются по таким во­просам, как чрезвычайное положение, принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, измене­ние статуса субъекта РФ, описание и порядок официального ис­пользования государственного флага, герба и гимна, референ­дум, режим военного положения, введение на территории Рос­сии или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, порядок деятельности Правительства, установление судебной системы, определение полномочий, порядка образования и дея­тельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбит­ражного судов, созыв Конституционного Собрания. По другим вопросам, входящим в предмет ведения Российской Федерации, принимаются федеральные законы.

3. Полномочия в сфере самообеспечения своей деятельности. К ним относятся: избрание из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутрен­ним распорядком, образование комитетов и комиссий, прове­дение парламентских слушаний по вопросам ведения палаты, принятие Регламента и постановлений по вопросам внутренне­го распорядка и др.

Структура Государственной Думы. Так же как и в Совете Фе­дерации, из числа депутатов избирается Председатель. Однако здесь имеется и должность первого заместителя Председателя. Помимо первого избираются другие заместители, число кото­рых устанавливается регламентом. В составе Государственной Думы создаются депутатские объединения — фракции и депу­татские группы. Их целью является совместная деятельность и выражение единой позиции по вопросам, рассматриваемым Го­сударственной Думой. Для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палат созда­ется Совет Государственной Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса в работе Совета участвуют за­местители Председателя и председатели комитетов.

Комитеты — это структурные подразделения Государствен­ной Думы, осуществляющие подготовку законопроектов к рас­смотрению. Техническую работу выполняет аппарат Государст­венной Думы.

Порядок работы. Деятельность Государственной Думы прохо­дит на основе принципов коллегиальности, свободного обсужде­ния вопросов и открытости. На заседаниях вправе присутство­вать члены Совета Федерации, могут быть приглашены предста­вители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для пре­доставления необходимых сведений и заключений по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Аккредитуются и представители средств массовой информации. Однако по реше­нию палаты могут быть проведены и закрытые заседания. Прези­дент или его полномочный представитель в Федеральном Собра­нии, Председатель Правительства, члены Правительства, Кон­ституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, Генеральный прокурор, Председатель Центральной избиратель­ной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании.

Депутаты Государственной Думы работают на профессио­нальной постоянной основе. Депутаты имеют лишь короткие зимние и более продолжительные летние каникулы. Преду­сматриваются различные формы работы депутатов: участие в заседаниях палаты, Совета Государственной Думы, ее комите­тов и комиссий, фракций и депутатских групп, обсуждение во­просов на парламентских слушаниях, работа с избирателями.

Заседание Государственной Думы считается правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депута­тов палаты. Работа ведется на русском языке. Правовое, орга­низационное, документальное, материально-техническое, со­циально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет ее аппарат.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседа­ниях открытым или тайным голосованием, которое производит­ся с использованием электронных средств подсчета голосов, без использования электронной системы, с помощью бюллетеней и путем опроса депутатов. Решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов, а по проце­дурным вопросам — от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Квалифицированное большинство (2/3 голосов) тре­буется при принятии конституционных законов.

12. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

В Конституции предусматривается право создания палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий. Надо отметить, что палаты очень активно пользуются этим предоставленным им Конституцией правом. Вопросы создания комитетов и ко­миссий детально регулируются регламентами палат.

Комитеты — это постоянно действующие органы палат. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие — функцио­нальную, т. е. создаются для рассмотрения специальных вопро­сов. Комитеты по вопросам, отнесенным к их ведению, осуще­ствляют подготовку и предварительное рассмотрение законопро­ектов, организуют парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности и др. В задачу комитетов вхо­дит и вынесение заключений по проекту федерального бюджета.

В Комитетах иногда создаются подкомитеты. Обычно это практикуется в тех из них, которые имеют широкую компетен­цию (например, Комитет по бюджету, налогам и финансам).

Комиссии — это структуры палат, носящие временный харак­тер и созданные для выполнения определенных задач, например, комиссии для проверки данных о конкретных событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосо­вания; для вынесения заключения о выдвижении обвинения против Президента и др. Несколько выбивается из этого ряда мандатная комиссия, которая образуется на срок полномочий палат, поэтому она существует на правах комитета.

Имеет место и образование согласительных комиссий, напри­мер, для решения вопросов, связанных с законами, принятыми Государственной Думой, но отвергнутыми Советом Федерации.

Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации парламентских слушаний комитет или комиссия вправе созда­вать из числа членов этого комитета (комиссии), других депута­тов, представителей министерств и ведомств, иных государст­венных органов и общественных объединений, научных учреж­дений, а также специалистов рабочие группы.

Комитеты и комиссии вправе запрашивать документы и мате­риалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной вла­сти, общественных объединений, предприятий и учреждений.

Назначение комитетов и комиссий состоит в том, чтобы со­действовать депутатам в осуществлении ими своих полномочий. На практике же комитеты берут на себя основную нагрузку по проведению законопроекта, и тогда пленарные заседания палат ограничиваются лишь их формальным обсуждением. Хорошо это или плохо и не подменяют ли комитеты в этом случае пала­ту как таковую или самих инициаторов законопроектов? Дума­ется, что если это и так, то это процесс неизбежный. Ведь текст будущего закона, как правило, сложен, его содержание должно быть внутренне непротиворечивым и не должно противоречить другим законам. Поэтому его составление и редактирование та­кой огромной коллегией (Государственную Думу составляют 450 человек) практически невозможно. Даже в комитете, где группируются депутаты по интересам, наличию специальных познаний, опыту и т. п., не все его члены достаточно глубоко вникают в законопроект. Реально же его составляет и редакти­рует достаточно узкая группа депутатов, да и к тому же поль­зующаяся помощью экспертов.

Вот почему можно сделать вывод о том, что комитеты и ко­миссии — это весьма значимые структуры палат парламента и в будущем их роль будет неуклонно повышаться.

13. Статус депутата

Термин «депутат» означает «посланник». Его задача — уча­ствовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. Мандат депутата свободный. Это означает, что он, представляя интересы всего народа, связан лишь Конститу­цией и своей совестью, которая должна ему подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные об­щефедеральные проблемы. Никто не вправе давать депутатам обязывающих наказов и досрочно отзывать их в случае, если наказы не выполняются или выполняются плохо.

Права и обязанности депутата довольно обширны. Депутат имеет следующие права:

• участвовать в работе своей палаты и ее органов;

• на выступления;

• присутствовать на заседаниях другой палаты и ее органов;

• на получение необходимой информации;

• на запросы Правительству и его членам;

• на содержание вспомогательного персонала;

• законодательной инициативы;

• предлагать решения палаты и ее органов;

• вести прием граждан, принимать меры по обеспечению прав избирателей, рассматривать их жалобы;

• информировать народ о своей работе, работе парламента, в том числе и через средства массовой информации;

• безотлагательного приема руководителями, должностными лицами государственных органов и организаций;

• на неприкосновенность. Это право имеет цель оградить депутата от административного и уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложным предлогом. Ведь если уголовное дело возбуждено и к депутату применены меры пресечения, пройдут месяцы, пока суд сделает вывод о винов­ности или невиновности депутата, а депутат все это время не сможет работать в палате. Но, с другой стороны, право на не­прикосновенность депутата может стать укрытием для преступ­ников. Вот почему необходима дальнейшая нормативная про­работка этого права депутата.

Депутаты имеют также множество материально-финансовых прав для осуществления своих полномочий, а также гарантий в области трудовых отношений.

На депутатов возлагаются следующие обязанности:

• соблюдать депутатскую этику (не употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других лиц, не допускать необоснован­ных обвинений в чей-либо адрес, не использовать заведомо лож­ную информацию, не призывать к незаконным действиям и др.);

• предоставлять в налоговые органы и палату декларацию о доходах и сведения об изменении своего имущественного поло­жения;

• не разглашать сведения, которые могут иметь секретный характер;

• соблюдать запрет на одновременное членство в другой па­лате или иных представительных органах, или в органах мест­ного самоуправления;

• не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой деятельности.

В целом же следует отметить, что статус депутата довольно высок и для его реализации требуются немалые средства, по­ступающие от налогоплательщиков. Вот почему в процессе из­бирательной кампании всем гражданам следует внимательно изучать личность кандидатов в депутаты, чтобы определить, достойны ли они носить это высокое звание.

14. Правительство Российской Федерации

Высшим органом исполнительной власти является Прави­тельство России. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию и осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (или административной) деятельностью в стране. Правовой статус Правительства установлен Конститу­цией и Законом о Правительстве Российской Федерации.

Состав Правительства. В состав Правительства входят Пред­седатель Правительства, заместители Председателя Правитель­ства и федеральные министры.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­сии с согласия Государственной Думы. Если Государственная Дума отклоняет предложенную кандидатуру и делает это трое­кратно, то Президент своей волей назначает Председателя Пра­вительства, распускает Государственную Думу и назначает но­вые выборы. Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его ра­боту. В случае временного отсутствия Председателя его обязан­ности по поручению исполняет его первый заместитель.

Заместители Председателя Правительства и федеральные мини­стры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Правительства.

По предложению Председателя может быть образован Пре­зидиум Правительства, состав которого утверждает Президент. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.

Рабочим органом Правительства является его Аппарат, кото­рый обеспечивает деятельность Правительства и осуществляет контроль за исполнением принятых Правительством решений. Заседания Правительства проводятся его Председателем (а в от­сутствие — заместителем) систематически, но не реже одного раза в месяц и носят открытый характер. Отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.

Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избран­ным Президентом РФ. Правительство может подать в отстав­ку, которую Президент принимает или отклоняет. Государст­венная Дума может выразить недоверие Правительству, после чего Президент решает, согласиться ли с решением Государ­ственной Думы и объявить об отставке Правительства либо нет. Если Государственная Дума в течение трех месяцев по­вторно выразит недоверие Правительству, Президент объявля­ет об отставке Правительства либо распускает Государствен­ную Думу.

Компетенция Правительства. Она определяется в самом об­щем виде в Конституции, преимущественно в виде указания на направления деятельности Правительства. Да это и понятно: сколь бы подробно ни перечислялись полномочия Правитель­ства, вряд ли удастся охватить все вопросы, которые ему при­дется решать. Даже в Законе о Правительстве не удалось дос­тичь абсолютной детализации полномочий Правительства.

1. В области экономики. Правительство осуществляет регули­рование экономических процессов; обеспечивает единство эко­номического пространства и свободу экономической деятель­ности в стране; прогнозирует социально-экономическое разви­тие страны, осуществляет государственную политику в области экономического сотрудничества с зарубежными странами и др.

2. В области бюджета и финансов. Правительство разрабаты­вает и обеспечивает проведение единой финансовой, кредит­ной и денежной политики; разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и реализует на­логовую политику; руководит валютно-финансовой деятельно­стью в отношениях России с другими государствами и др.

3. В социальной сфере. Правительство принимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение единой государственной социальной политики; принимает ме­ры по реализации прав граждан на охрану здоровья, содействует решению проблем молодежи, обеспечивает гарантии права граждан на социальное обеспечение и др.

4. В области развития науки, культуры, образования. Прави­тельство разрабатывает и осуществляет политику государствен­ной поддержки развития науки (фундаментальной, приклад­ной), образования (общего и профессионального) и культуры.

5. В области природопользования и охраны окружающей сре­ды. Правительство организует деятельность по рациональному использованию и охране окружающей среды, координирует деятельность по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.

5. В правоохранительной сфере. Приоритетной является по­литика по обеспечению безопасности личности, общества и го­сударства, охране прав и свобод граждан, собственности и об­щественного порядка, борьбе с преступностью и наркоманией и др.

6. В области обороны. Правительство осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности и обороны страны, по охране государственной границы, обеспечивает социальные гарантии военнослужащим и др.

7. В области внешней политики. Правительство заключает ме­ждународные договоры, представляет интересы страны в меж­дународных организациях; регулирует экспорт и импорт това­ров, реализует внешнеэкономическую деятельность и др.

Разумеется, обладая столь широкой компетенцией, Прави­тельство способно хорошо видеть общую картину в стране. Вот почему ему принадлежит право законодательной инициативы, и на­до отметить, что оно им активно пользуется. Помимо этого Пра­вительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на любые рассматриваемые парламен­том законопроекты и предложения по поправкам к ним. Но есть круг вопросов, по которым законопроекты не могут быть приняты без предварительной оценки их Правительством. Речь идет о тех из них, для реализации которых требуются дополнительные рас­ходы, покрываемые за счет государственного бюджета.

На Правительство возлагается обеспечение нормальной ра­боты всех органов исполнительной власти на территории Рос­сии. Особую его заботу составляют министерства и иные феде­ральные органы исполнительной власти, выполняющие весьма ответственные функции. В отношении исполнительных орга­нов субъектов Федерации Правительство осуществляет руковод­ство и координацию их работы по предметам ведения Федера­ции и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. На него также возлагается и разрешение споров и разно­гласий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации.

Реализация полномочий Правительства облекается, как пра­вило, в официальную форму. По наиболее важным вопросам оно издает постановления, имеющие нормативный характер. Акты по оперативным и иным текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Принятие постановлений — процесс хотя и менее сложный, нежели процесс издания законов, но все же весьма ответствен­ный и поэтому четко регламентированный. Согласно Положе­нию о подготовке проектов постановлений и распоряжений Правительства (утверждено постановлением Правительства от 28 января 1993 г.) принятие постановлений Правительства про­ходит несколько стадий:

1) внесение проекта постановления (членами Правительст­ва, руководителями министерств и ведомств, главами исполни­тельной власти субъектов Федерации) с приложением поясни­тельной записки;

2) предварительное согласование проекта постановления с заинтересованными органами представительной власти и дру­гими организациями;

3) согласование его с Министерством юстиции;

4) обсуждение проекта постановления на заседании Прави­тельства;

5) принятие постановления, которое осуществляется путем голосования (необходимо простое большинство присутствую­щих на заседании);

6) подписание постановления (производится Председателем или по его поручению одним из заместителей);

7) опубликование постановления в «Собрании законодатель­ства Российской Федерации», а при необходимости немедлен­ное обнародование через средства массовой информации.

Акты Правительства вступают в силу с момента их подписа­ния, если при принятии их не установлен другой срок введения в действие.

Постановления и распоряжения в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента мо­гут быть отменены Президентом Российской Федерации.

15. Органы судебной власти Российской Федерации

Юрисдикционная деятельность. Осуществление судебной вла­сти возложено на совокупность судебных органов от самых ни­зовых до верховных. Каждый судебный орган разрешает кон­кретные дела совершенно самостоятельно, руководствуясь только законом и правосознанием. Совокупность судов именуется юстицией (от лат. justitia — справедливость), а деятельность су­дов по разрешению правовых конфликтов — юрисдикционной (правосудием) и соответственно предметная и пространственная сфера этой деятельности — юрисдикцией (от лат. juridictio — су­дебное разбирательство, судебный округ). Деятельность по раз­решению споров с созданием соответствующих органов может быть присуща и представительным органам (например, комис­сии по этике при палате парламента), и исполнительным орга­нам (например, ведомственному арбитражу), однако это своего рода исключения из правил и, кроме того, такая деятельность в демократическом государстве всегда подконтрольна суду.

Юрисдикционная деятельность должна быть правосудной, т. е. основываться на праве и заканчиваться вынесением под­линно правовых решений по разбираемым конфликтам. Соци­альная роль судебной власти состоит в утверждении господства права в обществе.

Из трех властей, существующих в обществе, судебная власть — самая слабая в том смысле, что она не опирается на волеизъявление избирателей и не может найти у них поддерж­ки; она не располагает, как исполнительная власть, значитель­ными финансовыми и силовыми средствами. Сила судебной власти имеет нематериальный характер и состоит в уважении цивилизованного общества к праву и суду.

Особенности судебной власти. Эти особенности подчеркива­ют ее специфичность в системе государственной власти. К ним относятся следующие.

1. Судебная власть осуществляется только судом. Это означа­ет, что в России нет и не может быть, кроме судов, никаких го­сударственных, общественных и иных органов, которые бы раз­решали и рассматривали гражданские, административные, уго­ловные и другие дела. Существующие в нашей стране различные товарищеские, третейские суды, суды чести, инфор­мационные суды и прочие, не предусмотренные Конституцией и федеральными законами, не входят в судебную систему, су­дебной властью не обладают и не могут применять меры госу­дарственного принуждения. Разумеется, они не должны содер­жаться на средства налогоплательщиков. Конституция не до­пускает и создания чрезвычайных судов.

Исполнять обязанности судьи могут граждане, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Закон «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает и дополнитель­ные требования к судьям: они должны избегать действий, со­вершенных как при исполнении судейских обязанностей, так и во внеслужебных отношениях, умаляющих авторитет судебной власти; не избираться депутатами, не принадлежать к полити­ческим партиям и движениям, не заниматься предпринима­тельской деятельностью или другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной твор­ческой деятельности.

3. Судьи независимы и подчиняются только закону. Независи­мость судей позволяет им беспристрастно, объективно, спра­ведливо рассматривать правовые конфликты. Гарантиями неза­висимости судей являются:

• исключение постороннего воздействия на судей в момент вынесения судебного решения (тайна совещательной комнаты);

• преследование по закону любого вмешательства в деятель­ность по осуществлению правосудия;

• освобождение судей от обязанности отчитываться перед кем бы то ни было о своей деятельности;

• предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его статусу;

• особая защита государством судьи, членов его семьи и их имущества и др.

4. Судьи несменяемы. Это означает, что после наделения су­дьи полномочиями в установленном порядке деятельность су­дьи не ограничивается определенным сроком, судья не подле­жит переводу на другую должность или в другой суд без его со­гласия, судью нельзя освободить от должности без его доброй воли. В законе устанавливаются исчерпывающие основания прекращения или приостановления полномочий судьи, кото­рые допускаются по решению квалификационной коллегии су­дей, например, ухудшение состояния здоровья, привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение под стражу, занятие деятельностью, несовместимой с судебной. Возможны и письменное заявление судьи об отставке, истечение срока полномочий судьи (если такой установлен законом — для ми­ровых судей, судей, избираемых впервые сроком на три года), утрата гражданства, смерть судьи, совершение поступка, позо­рящего честь и достоинство судьи, и некоторые другие.

5. Судьи неприкосновенны. Согласно закону неприкосновен­ность распространяется на личность судьи, его жилище, служеб­ное помещение, корреспонденцию, имущество и документы, используемые им транспорт и средства связи.Судья не может быть привлечен к уголовной, административной, дисциплинарной ответственности иначе как в особом порядке, установленном федеральным законом. Здесь велика роль квалификационной и судейской коллегий судей, которые предварительно разбирают­ся в том, не является ли обвинение судьи ложным, и выступают тем самым заградительным барьером на пути лишения судьи не­прикосновенности.

6. Судебная деятельность осуществляется в особой судебной форме. Судебный порядок разрешения дел отнимает много вре­мени именно потому, что судебная процедура очень сложна.
Процессуальная форма судебной деятельности — это еще один барьер на пути принятия скороспелого и несправедливого судеб­ного решения. Судебное разбирательство не только сложное,
длительное, но и дорогое. И государство его оплачивает лишь частично, относя расходы на лиц, участвующих в процессе (су­дебные пошлины, штрафы и т. п.). Несмотря на то что правосудие имеет немалую цену, оно позволяет обществу обрести ценности более высокого порядка (свободу, справедливость и т. д).

7. Судебное разбирательство является открытым. Любые граж­дане могут свободно войти в зал судебного заседания и находить­ся в нем во время слушания дела. Рассмотрение дела в закрытом заседании может допускаться только в случаях необходимости, в строгом соответствии с законом, например, если существует воз­можность разглашения государственной тайны или в целях пре­дотвращения разглашения интимных сведений о лицах, участ­вующих в деле, как, например, по делам об изнасиловании. Но даже по этим делам приговор провозглашается публично.

8. Не допускается заочное рассмотрение уголовных дел. Суд обязан непосредственно исследовать доказательства по делу, допросить подсудимых, потерпевших, свидетелей и других лиц, осмотреть вещественные доказательства, огласить протоколы и иные документы. Участие подсудимого в уголовном процессе обязательно. Закон разрешает рассмотреть дело в его отсутствие только в исключительных случаях: когда он находится вне пре­делов государства и уклоняется от явки в суд, когда подсуди­мый ходатайствует о судебном разбирательстве в его отсутст­вие, но при этом он обвиняется в преступлении, за которое не может быть назначено наказание в виде лишения свободы.

9. Судопроизводство осуществляется на основе состязательно­сти и равноправия сторон. Оно может быть начато только при наличии заявления истца, обвинительного акта прокурора или жалобы потерпевшего, настаивающих перед судом на удовле­творении своих требований. Но другая сторона (ответчик, под­судимый) вправе приводить аргументы в свою защиту либо са­мостоятельно, либо используя специалистов в области права (адвокатов). Обе стороны равноправны, т. е. пользуются одина­ковыми правами для защиты своих прав. Решение по разбирае­мому делу выносит суд, который не связан доводами сторон и свободен в оценке представленных ими доказательств, а также независим от любых посторонних влияний.

10. Судопроизводство осуществляется в случаях, предусмотрен­ных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.

Речь идет о наиболее тяжких преступлениях, за которые может быть назначена смертная казнь. Обычно такие дела рассматрива­ют суды субъектов Федерации (областные, краевые, республи­канские). Вот почему суды присяжных заседателей образуются при судах субъектов Федерации. Приговоры, вынесенные судом присяжных, могут быть обжалованы или опротестованы в касса­ционную палату Верховного Суда Российской Федерации.

Структура судебной власти. Судебная власть в Российской Федерации состоит из трех ветвей (рис. 3.3).

I. Конституционные суды. Конституционный Суд России и конституционные суды в республиках, а также уставные суды в краях и областях составляют первую ветвь судебной власти. Их основная задача состоит в проверке на соответствие Конститу­ции РФ актов органов государственной власти.

Состав Конституционного Суда. Деятельность Конституцион­ного Суда РФ регулируется ст. 125 Конституции и Законом о Конституционном Суде (1994 г.). Конституционный Суд состо­ит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представ­лению Президента России. Полномочия Конституционного Суда не ограничены сроком. Полномочия же конкретного су­дьи такое ограничение имеют: он не может занимать должность более 12 лет. Ограничен и предельный возраст для пребывания в должности судьи — 70 лет. Назначение на должность судьи на второй срок не допускается.

Структура Конституционного Суда. В его составе выделяются две палаты, включающие соответственно десять и девять судей. Персональный состав определяется путем жеребьевки, прово­димой в соответствии с Регламентом Конституционного Суда. Состав палат не должен оставаться неизменным более чем три года подряд. Полномочия председательствующего на заседани­ях палаты выполняются судьями палаты по очереди. Судом

проводятся пленарные заседания, на которых рассматриваются наиболее важные вопросы.

Возглавляет Конституционный Суд Председатель, который руководит подготовкой пленарных заседаний, созывает их, председательствует на них; представляет Конституционный Суд в отношениях с государственными органами, общественными объединениями, осуществляет общее руководство аппаратом Суда и др. Председатель Конституционного Суда издает прика­зы и распоряжения.

Заместитель Председателя Конституционного Суда выполняет по уполномочию Председателя отдельные его функции, а также выполняет другие обязанности, возложенные на него Консти­туционным Судом.

¹ Институты мировых судей пока созданы не во всех субъектах Фе­дерации.

Судья-секретарь осуществляет непосредственное руковод­ство работой аппарата, организационно обеспечивает подготов­ку и проведение заседаний Суда, доводит до сведения соответ­ствующих органов, организаций и лиц решения, принятые Конституционным Судом; организует информационное обес­печение судей и др.

Избираются указанные должностные лица сроком на три го­да на пленарном заседании Конституционного Суда тайным го­лосованием большинством голосов от общего числа судей.

Конституционный Суд в своей деятельности руководствует­ся следующими принципами: независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.

Компетенция Конституционного Суда весьма широка. Ею суд наделяется для защиты основ конституционного строя, основ­ных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верхо­венства и прямого действия Конституции РФ на всей террито­рии России.

1. Конституционный Суд решает дела о соответствии Кон­ституции РФ:

а) федеральных законов, актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, краев и областей, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению фе­деральных органов и органов власти субъектов Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Рос­сии и органами власти субъектов Федерации, договоров между органами власти субъектов Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Россий­ской Федерации.

2. Разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами власти Федерации и субъектов Федерации;

в) между высшими государственными органами субъек­тов РФ.

3. Проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

4. Дает толкование Конституции РФ.

5. Дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента России в государственной измене или совершении тяжкого преступления.

6. Выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.

Внутренняя деятельность Конституционного Суда регулиру­ется его Регламентом. Решения Конституционного Суда обяза­тельны для всех и обжалованию не подлежат.

II. Суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют уголов­ное, гражданское, административное и иные виды судопроиз­водства.

Основным (нижним) звеном второй ветви судебной власти являются районные (городские) суды. Они рассматривают основ­ную массу дел, им подсудны практически все дела, кроме тех, которые переданы в ведение вышестоящих судов. На эти суды возлагается и обеспечение исполнения судебных решений, кон­троль за деятельностью и законностью действий органов, веду­щих расследование дел, в частности, за законностью арестов.

Суды среднего звена — это суды субъектов Федерации (республи­канские, областные, краевые, окружные, городов Москвы и Санкт-Петербурга).Количество судей в этих судах неодинаково и зави­сит от численности населения субъекта Федерации. Они рассмат­ривают по первой инстанции дела о наиболее опасных преступле­ниях (например, дела о взятках, крупных хищениях), выступают в роли судов второй (кассационной) Инстанции, а также осуществ­ляют проверку решений судов нижнего звена (в порядке надзора).

Военные суды — это специализированные суды, но они явля­ются органичной частью судебной системы, о чем свидетельст­вует тот факт, что высшей инстанцией для военных судов явля­ется Верховный Суд России. Система военных судов состоит из судов основного звена (военные суды гарнизонов, объединений армий, флотилий), среднего звена (военные суды военных ок­ругов, флотов групп войск, судов видов, родов войск) и, нако­нец, высшего звена (Военная коллегия Верховного Суда Рос­сийской Федерации). Военные суды рассматривают дела о пре­ступлениях военнослужащих и военнообязанных, совершенных во время военных сборов, и некоторые другие.

Верховный Суд РФ возглавляет систему судов общей юрис­дикции. Он имеет следующие судебные полномочия:

1 ) рассмотрение дел по первой инстанции, если они отлича­ются особой сложностью и особой важностью;

2) проверка обоснованности и законности решений, не вступивших в законную силу (по второй кассационной инстан­ции);

3) проверка приговоров, вступивших в законную силу (в.порядке надзора).

Организационные полномочия Верховного Суда также очень значимы:

1) изучение и обобщение судебной практики, судебной ста­тистики;

2) дача руководящих разъяснений законов, которые обяза­тельны для всех судов (вынесение постановлений Пленумом Верховного Суда РФ);

3) осуществление права законодательной инициативы.

III. Арбитражные суды. Эти суды разрешают споры между юридическими лицами, а также гражданами-предпринимателя­ми, государственными органами:

1) в сфере экономики (о заключении и расторжении догово­ров, исполнении договорных обязательств, о признании права собственности, о возмещении убытков и др.);

2) в сфере управления, касающейся действий органов ис­полнительной власти;

3) между органами исполнительной власти субъектов Феде­рации;

4) о банкротстве;

5) о защите чести, достоинства и деловой репутации субъек­тов предпринимательской деятельности;

6) о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном(безакцептном)порядке идр.

Основную нагрузку в рассмотрении дел, относящихся к ве­дению арбитражных судов, несут арбитражные суды субъектов Федерации. Они являются нижним звеном в системе арбитраж­ных судов.

Федеральные окружные арбитражные суды являются судами по проверке законности и обоснованности решений арбитраж­ных судов субъектов Федерации в кассационной инстанции.

Высший Арбитражный Суд в первой инстанции рассматрива­ет жалобы на ненормативные акты Президента, палат Феде­рального Собрания, Правительства, нарушающие права и за­конные интересы организаций и граждан-предпринимателей, а также экономические споры между Российской Федерацией и субъектами Федерации, между субъектами РФ. В его компетен­цию входит и рассмотрение дел в порядке надзора. В обязанности Высшего Арбитражного Суда входит изучение и обобщение судебной практики, разработка предложений по совершенство­ванию законов, он может выступать с законодательной ини­циативой и др.

В целом же надо отметить, что судебная власть — это дейст­венный и необходимый инструмент, посредством которого пра­во воздействует на общественные отношения, инструмент не единственный, но главенствующий в конфликтных ситуациях.

16. Местное самоуправление

Понятие местного самоуправления. Управление местными делами у нас существовало всегда, однако местное самоуправ­ление в нашей стране появилось лишь в конце 1980-х — нача­ле 1990-х гг. После октябрьской революции 1917 г., вопреки тезису К. Маркса о периоде социалистического государства как об обратном поглощении государственной власти общест­вом, зачатки местного самоуправления, существовавшие в цар­ской России, были полностью уничтожены. Вместо этого на местах были организованы местные советы и их исполнитель­ные комитеты, которые являлись частью единой централизо­ванной системы органов государственной власти, построенной по принципу демократического централизма, что на практике вылилось в концентрацию государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Другими словами, местные советы являлись лишь «агентами» вышестоящих орга­нов государственной власти и были лишены сколько-нибудь ощутимой самостоятельности в решении вопросов местного значения. Положение усугубилось тем, что на деле воля сове­тов подменялась решениями аппарата КПСС.

Интерес к идее местного самоуправления появился в конце 1980-х — начале 1990-х гг, что было связано с демократизацией советского общества и с начавшимся процессом децентрализа­ции управления государством. Необходимо заметить, что пере­ход от единой системы советов к системе органов местного са­моуправления был постепенным и на практике еще не завер­шился.

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции РФ 1993 г., где была закреплена классическая, идеальная его модель, реализовать которую будет достаточно сложно, хотя к этому необходимо стремиться.

Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою от­ветственность деятельность населения определенной территории по р е ш е н и ю вопросов местного з н а ч е н и я исходя из интересов населения.

Суть местного самоуправления заключается в автономности от других органов государственной власти, самостоятельности населения в решении местных проблем. Органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти, а, значит, последние не могут давать обязательных указаний му­ниципальным органам. В самом деле, ведь местное население наверняка лучше разбирается в своих проблемах и сможет найти лучшие пути их разрешения. Следовательно, вполне допустимо власть местного самоуправления назвать «четвертой властью», существующей в нашем обществе (рис. 3.4).

Однако такое положение отнюдь не означает, что местное са­моуправление — это государство в государстве, что оно абсолют­но отделено от государства. Дело в том, что Российская Федера­ция и ее субъекты обладают определенными правами по отно­шению к местному самоуправлению. К их совместному ведению относится установление общих принципов организации местно­го самоуправления, что выражается в принятии законов России-

ской Федерации и субъектов РФ о местном самоуправлении, где четко определяется круг вопросов местного значения, самостоя­тельно решаемых муниципальными органами, в общих чертах устанавливаются территориальная, организационная, экономи­ческая основы местного самоуправления, его полномочия, а так­же гарантии и ответственность.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, сель­ских округах (волостях, сельсоветах), районах (уездах), районах в городе. Эти территории называются муниципальными образо­ваниями, границы которых устанавливаются и изменяются ор­ганом государственной власти субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующих территорий. В целях защиты кон­ституционного строя, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства федеральным законом на отдельных терри­ториях может быть ограничено право граждан на осуществле­ние местного самоуправления.

Как видно, законом допускается возможность существова­ния одного муниципального образования внутри другого (на­пример, село внутри района, район в городе). В настоящее время не допускается подчиненность одного муниципального образования другому, в противном случае подчиненное муни­ципальное образование не было бы самостоятельным, что на­несло бы вред его муниципальной природе. В такой ситуации речь должна идти о разграничении полномочий между двумя муниципальными образованиями, чтобы каждое из них сохра­няло самостоятельность в своей сфере.

В каждом муниципальном образовании принимается устав, который должен соответствовать Конституции, законам Рос­сийской Федерации и законам субъектов РФ и который должен быть зарегистрирован в порядке, установленном субъектом РФ. В уставе указываются границы, состав территории муниципаль­ного образования, вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципального образования, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их компе­тенция, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др.

Компетенция местного самоуправления* К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, законами РФ и субъектов РФ.

В частности, это вопросы владения, пользования и распоряже­ния муниципальной собственностью, местный бюджет, установ­ление местных налогов и сборов, содержание и использование муниципального жилищного фонда, муниципальные учрежде­ния образования, здравоохранения, охрана общественного по­рядка, контроль за использованиемземель, энерго-, газо-, теп­ло-, водоснабжение, дороги, транспортное обслуживание и т. д.

Формы решения местных вопросов. Они могут быть различ­ными. Население может выражать свою волю как непосредст­венно, так и через органы местного самоуправления.

К формам непосредственного решения вопросов относятся:

1. Местный референдум. Решение о его проведении прини­мается представительными органами местного самоупрайления по требованию населения или по собственной инициативе. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Решение, принятое на ре­ферендуме, не нуждается в утверждении какими-либо органа­ми. Если для его реализации требуется издание какого-либо нормативно-правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт.

2. Муниципальные выборы. В настоящее время местные вы­боры построены по образцу федеральных выборов. Так, выбо­ры депутатов, членов иных выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательным правом обладают гражда­не, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципального образования, кроме лиц, признанных судом недееспособными, а также лиц, содержащихся в местах лише­ния свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Правом выдвижения кандидатов обладают группы избирателей и избирательные объединения. В основе последних лежат отде­ления общефедеральных и региональных политических партий, общественных организаций и др.

Представляется, что данная конструкция не совсем удачна. Дело в том, что при решении вопросов местного значения (доро­ги, тепло, свет, газ, канализация, здравоохранение и т. п.) поли­тические взгляды кандидатов не имеют большого значения, по­этому и выборы должны носить неполитический характер. Вслед­ствие этого партии не должны обладать правом выдвижения кандидатов. Можно допустить к голосованию и иностранцев, и лиц без гражданства, проживающих на данной территории. Кро­ме того, должны обладать избирательным правом и лица, хотя по­стоянно и не проживающие на территории муниципального об­разования, но имеющие там недвижимость, так как решения ор­ганов местного самоуправления несомненно затрагивают их интересы. Кроме того, в небольших населенных пунктах возмож­но проведение открытых выборов на собраниях и сходах граждан.

3. Собрания и сходы граждан. Представляется, что это наибо­лее демократическая форма решения вопросов местного значе­ния, так как в отличие от референдума здесь не только санк­ционируется заранее подготовленное решение, но и происхо­дит выработка самого текста решения.

Законодательство предусматривает два вида собраний (схо­дов):

а) собрание (сход) существует наравне с представительными органами местного самоуправления. В этом случае оно не мо­жет осуществлять исключительные полномочия представитель­ного органа. В остальном его компетенция определяется в уста­ве муниципального образования;

б) в уставе может быть предусмотрено, что представитель­ный орган местного самоуправления вообще не создается, а его полномочия осуществляются сходом (собранием) граждан.

Такая форма решения населением вопросов местного значе­ния, как сход, возможна и целесообразна в небольших населен­ных пунктах, в противном случае сход будет неработоспособен.

Население может осуществлять свое право на местное само­управление и через муниципальные органы. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоя­тельно, однако Российская Федерация определяет общие прин­ципы осуществления местного самоуправления через органы. Одним из таких принципов является следующий: население го­рода, района, села обязательно должно иметь выборный (пред­ставительный) орган местного самоуправления.

Представительный муниципальный орган обладает исключитель­ной компетенцией, к которой относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных нало­гов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Детально компетенция представительного органа определя­ется в уставе муниципального образования. Уставом может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятель­ность по осуществлению местного самоуправления. Он может избираться как непосредственно населением, так и представи­тельным органом местного самоуправления из своего состава. Компетенция главы муниципального образования также опре­деляется уставом муниципального образования.

Конституция РФ устанавливает, что органы местного само­управления могут наделяться законом отдельными государст­венными полномочиями с передачей необходимых для их осу­ществления материальных и финансовых средств. Муниципаль­ные органы ответственны за осуществление этих полномочий только в рамках переданных средств. В отношении этих полно­мочий органы местного самоуправления теряют независимость от органов государственной власти, так как реализация пере­данных полномочий подконтрольна государству.

Трудовое право