Право денежного обращения как подотрасль финансового права

Финансовое право, выступая в качестве отрасли российского права, обладает собственным предметом, методом правового регулирования, а также системой. Под системой же финансового права необходимо понимать «объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности»[88]. При этом построение системы финансового права должно быть научно обоснованным и отвечать потребностям развития общественных отношений, составляющих предмет финансового права, с тем чтобы в полной мере соответствовать тенденциям, а во многом и предопределять вектор развития таких отношений и финансового законодательства[89].

Система финансового права предполагает наличие определенных элементов, совокупность которых и составляет внутреннее строение такой системы. Внутри системы элементы находятся в согласованном единстве и постоянно взаимодействуют друг с другом, обеспечивая тем самым должное функционирование всей системы. Элементы системы финансового права образуются финансово-правовыми нормами, группирующимися в относительно обособленные институты и подотрасли на основе единства предмета их правового регулирования. При этом необходимо отметить, что предмет правового регулирования названных элементов полностью входит в предмет соответствующей отрасли права, затрагивая лишь определенную относительно обособленную ее часть.

Одним из основных элементов системы финансового права является финансово-правовой институт, который представляет собой определенную группу финансово-правовых норм, регулирующих однородные отношения, входящие в предмет отрасли финансового права. Любой институт финансового права, будучи взаимосвязанным с иными отраслевыми институтами, одновременно сохраняет относительную самостоятельность по отношению к ним. Институты финансового права могут состоять из подинститутов, которые образуются финансово-правовыми нормами, регулирующими меньший по объему круг общественных отношений, входящих в предмет финансово-правового института.

Подотрасль – это более крупный элемент системы права, включающий в себя несколько институтов. Выделение подотраслей обусловлено наличием большого массива норм, регулирующих относительно обособленные отношения, которые входят в предмет отрасли права, а также важностью этих норм для всей отрасли как целостного образования. Традиционно в системе финансового права выделяют две подотрасли: бюджетное и налоговое право. Между тем основной тенденцией развития учения о системе финансового права последних лет стало выделение еще целого ряда подотраслей, таких как: подотрасль финансового контроля[90], учетное право[91], право денежного обращения[92], а также ряд других[93].

Как бы то ни было, по справедливому замечанию Н.И. Химичевой: «по финансовому праву такой последовательной группировки правовых норм по разделам, подотраслям, институтам и по ее официальному оформлению пока еще не существует»[94]. Таким образом, можно сказать, что вопрос о системе финансового права в настоящее время представляется до конца не решенным. Между тем нами поставлена задача определить то место, которое занимают финансово-правовые нормы, регулирующие денежные отношения, в системе отрасли финансового права.

В науке финансового права нормы, регулирующие денежное обращение и валютное регулирование, традиционно рассматриваются в качестве двух самостоятельных институтов, входящих в ее Особенную часть. Подобной позиции, например, придерживается О.Н. Горбунова, выделяющая институт «деньги и денежное обращение», а также институт «валютного регулирования»[95]. М.И. Карасёва также говорит о двух самостоятельных институтах: финансово-правовом институте «денежного обращения и расчетов» и финансово-правовом институте «валютного контроля»[96]. Между тем подобная точка зрения не является единственной.

Так, Е.М. Ашмарина в своей статье «Структура финансового права РФ на современном этапе» выделяет право денежного обращения и валютное право в качестве подотраслей финансового права[97]. Далее, развивая данные положения, автор приходит к выводу, что «необходимо выделить денежное обращение в институт Общей части финансового права»[98]. Это же, по ее мнению, относится и к «валютному регулированию».

В то же время А.И. Худяков считает, что институт «денежное обращение и расчеты» не относится к предмету финансового права, а является гражданско-правовым, поскольку регулирует денежную ветвь товарно-денежных отношений. По мнению данного автора, финансово-правовым является институт «правовые основы денежной системы», который входит в состав Общей части, так как «этот институт имеет выход на все денежные отношения, в то время как финансовые отношения являются лишь частью их»[99]. В этот же институт им включается институт «валютного регулирования».

Аналогичной позиции придерживается Д.А. Лисицын, указывающий на то, что «включение в состав финансового права таких институтов, как, например, «Правовое регулирование организации страхового дела», «Правовые основы банковского кредитования», «Правовые основы денежного обращения и расчетов» является неправомер­ным, поскольку данные институты в настоящее время выражают частные финансы либо вообще выражают денежные отношения, не являющиеся финансовыми»[100].

Иным образом подходит к решению данной проблемы К.С. Бельский, считающий, что финансово-правовые нормы, регулирующие денежное обращение, образуют правовой институт эмиссионного права. Эмиссионное право, по его мнению, представляет собой «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности Центрального банка РФ и кредитных учреждений (банков), направленной на организацию в стране наличного и безналичного денежного обращения»[101]. Данный автор указывает на то, что «эмиссионное право образует правовой институт, который входит в состав финансового права... через банковское (публичное) право»[102]. В то же время С.В. Запольский, рассматривая систему финансового права, отмечает стремительное формирование эмиссионного права в качестве отдельной подотрасли, в которую также включается валютный контроль[103].

Д.В. Винницкий указывает на то, что эмиссионное право (правовые основы денежного обращения), наравне с бюджетным и налоговым правом, выступает основным компонентом финансового права[104]. По мнению данного автора, систему эмиссионного права образуют: 1) институт, закрепляющий основы денежной системы; 2) институт, регулирующий организацию наличного денежного обращения; 3) институт, регулирующий организацию безналичного денежного обращения; 4) институт, закрепляющий основные инструменты и методы денежно-кредитной политики[105]. Кроме того, Д.В. Винницкий не выделяет валютное право в качестве самостоятельного института финансового права, поскольку, по его мнению, «валютные отношения не направлены на формирование, распределение и использование публичных фондов денежных средств»[106] – отношения, материальным объектом которых является валюта, возникают в рамках налогового, бюджетного и эмиссионного права, а также в рамках иных институтов финансового права.

Не вполне определенную и непоследовательную позицию занимают по данному вопросу А.А. Тедеев. Так, в учебнике «Финансовое право» данный автор, совместно с В.А. Парыгиной, высказывает позицию, согласно которой отношения в сфере платежной (расчетно-денежной системы) «регулируются правом денежного обращения, а в частности – нормами комплексной отрасли права – банковского права»[107]. Отношения же в сфере валютной системы, по их мнению, регулируются «такой подотраслью финансового права, как валютное право, а также нормами комплексной отрасли права – банковского права»[108]. Однако в своем учебном пособии «Валютное право» А.А. Тедеев уже говорит о том, что отнесение валютного права к сфере финансово-правового регулирования представляется «слабо аргументированным»[109]. По его мнению, валютное право является подотраслью самостоятельной отрасли права (курсив мой. – А.С.) – банковского права.

С точки зрения И.А. Журавлевой и С.А. Крысина, в рамках финансового права необходимо выделять подотрасль, объединяющую правовые нормы, регулирующие денежное обращение в Российской Федерации[110]. Эта мысль была подхвачена и довольно последовательно развита в диссертационном исследовании В.П. Васильца[111]. Так, по мнению данного автора, право денежного обращения, выступая подотраслью финансового права, включает в себя институты наличного денежного обращения, безналичного денежного обращения и институт валютного обращения[112].

Таким образом, как мы видим, вопрос о месте норм, регулирующих порядок денежного обращения, в системе отрасли финансового права, в науке не получил однозначного решения. Между тем, проанализировав существующие точки зрения на указанную проблему, мы пришли к следующим выводам.

Во-первых, на наш взгляд, финансово-правовое регулирование обращения национальной и иностранной валюты должно осуществляться в рамках единого правового образования внутри отрасли финансового права.

В первом параграфе нами уже было отмечено сходство таких понятий, как «деньги» и «валюта», исходя из этого, мы можем заключить, что предметом правового регулирования институтов денежного обращения и валютного регулирования выступают общественные отношения, связанные с обращением денег, выступающих в одном случае в форме национальной валюты Российской Федерации, а в другом – в форме иностранной валюты.

Зачастую отнесение тех и иных норм к одному из двух институтов оказывается затруднительным. Так, например, нормы, регулирующие порядок установления валютных курсов, следует признать относящимися к обоим институтам, поскольку курс российского рубля определяется по отношению к курсу иностранной валюты, а следовательно, в данном случае затрагиваются как вопросы обращения национальной валюты, так и вопросы валютного регулирования.

Кроме того, основной целью валютного регулирования является защита денежной системы страны. Такая защитная функция проявляется в установлении правил, направленных на снижение оттока денег за рубеж, защите национальной валюты путем ограничения сферы обращения иностранной валюты и так далее. Таким образом, валютное регулирование выступает одним из направлений регулирования денежного обращения.

Говоря о близости «денежного обращения» и «валютного регулирования», необходимо отметить их связанность с банковской системой в целом, а также роль Центрального банка в регулировании денежных отношений в частности. Так, в соответствии с законодательством Российской Федерации Банк России организует эмиссию наличных денег и налично-денежное обращение, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, а также является органом валютного регулирования и валютного контроля. Кроме того, Банк России в пределах своей компетенции издает общеобязательные нормативные акты. В настоящее время в Российской Федерации правовое регулирование денежного обращения, особенно касающееся вопросов обращения национальной валюты, осуществляется преимущественно на основе подзаконных нормативных актов, издаваемых Банком России.

Между тем для иных подотраслей и институтов финансового права такая роль Центрального банка в правовом регулировании не столь характерна. Это относится, в частности, к бюджетному и налоговому праву. Так, например, в бюджетном праве роль Банка России фактически ограничена обслуживанием счетов бюджетов, а в налоговом праве статус Центрального банка как субъекта налоговых отношений практически не рассматривается.

Такая роль Центрального банка сближает «денежное обращение» с финансово-правовым институтом банковской деятельности. В то же время мы не считаем, что «данное образование входит в состав финансового права через банковское (публичное) право»[113]. Вопрос об определении предмета банковского права представляет собой отдельную проблему, не входящую в предмет настоящего исследования. Между тем в дальнейшей аргументации мы будем исходить из того, что предметом публичного банковского права, то есть той части, которая входит в состав финансового права, являются общественные отношения, возникающие в процессе государственного регулирования банковской деятельности. Следовательно, предмет банковского права ограничивается лишь вопросами организации денежного обращения в сфере банковской деятельности. В то же время предмет «денежного обращения» также включает в себя отношения, выходящие за рамки банковской деятельности, например отношения, касающиеся расчетов среди населения без посредничества кредитных организаций. Таким образом, так же как банковское право не ограничивается вопросами, связанными с денежным обращением, так же и «денежное обращение» не ограничивается регулированием отношений, связанных с движением денежных средств в процессе осуществления банковской деятельности[114].

Во-вторых, мы считаем, что в указанное правовое образование должны входить также нормы, регулирующие расчетные отношения, поскольку именно расчеты опосредуют движение денежных средств. Как отмечает Н.И. Химичева, «в процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т.е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков»[115].

Между тем стоит отметить, что не все расчетные отношения входят в предмет финансового права, а лишь те, которые строятся на основе метода «власти и подчинения». Расчетные отношения, основанные на равенстве сторон, входят в предмет гражданского права и не включаются нами в состав указанного правового образования.

В-третьих, финансово-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере денежного обращения, входят в Особенную часть финансового права.

Как было правильно отмечено Е.Р. Денисовым, «функционирование финансовой системы в материальном смысле обеспечивается движением наличных денег и безналичными расчетами»[116]. Основываясь на этом, данный автор заключает, что денежное обращение необходимо рассматривать в качестве института Общей части финансового права.

Соглашаясь с выводом о фундаментальном значении денежного обращения для функционирования всей денежной системы, мы, в свою очередь не можем согласиться с тем, что денежное обращение следует относить к институтам Общей части.

Как известно, в Общую часть включаются нормы, общие для всей отрасли права. Такие нормы отражают однородность предмета правового регулирования и имеют важное системообразующее значение. В науке финансового права к Общей части традиционно относят положения, закрепляющие основные понятия и принципы, правовые формы и методы осуществления финансовой деятельности, статус субъектов финансового права, формы, виды и методы финансового контроля, а также некоторые иные положения.

Как отмечается в теории права, общие (общезакрепительные) нормы относятся к специализированным нормам и не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений[117]. Между тем финансово-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере денежного обращения, могут являться основанием для возникновения правоотношений. Подробней об указанных правоотношениях речь пойдет ниже, здесь лишь в качестве примера можно упомянуть о расчетных правоотношениях, возникающих по поводу и в связи с осуществлением расчетов.

В связи с этим стоит процитировать Р.О. Халфину, которая отмечала, что «построение общей части имело своей целью выявление внутреннего единства … финансового права как отрасли … права и установление его основных принципов. Специальная часть должна устанавливать группы правоотношений и институты … финансового права»[118].

Кроме того, необходимо отметить, что в науке финансового права, помимо налогового, бюджетного, страхового и иных видов государственного финансового контроля, традиционно выделяют валютный контроль, контроль за осуществлением расчетов, контроль за ведением кассовых операций и иные виды финансового контроля в сфере денежного обращения, что также не позволяет отнести «денежное обращение» к Особенной части финансового права.

В-четвертых, проанализировав указанные выше точки зрения относительно места права денежного обращения в системе финансового права, мы склонны согласиться с мнением, высказанным И.А. Журавлевой, С.А. Крысиным и В.П. Васильцом о необходимости выделения особой подотрасли финансового права – права денежного обращения.

Для решения вопроса о выделении того или иного правового образования в качестве подотрасли в теории права применяются те же критерии, что и для выделения отраслей, а именно:

1) предмет правового регулирования;

2) метод правового регулирования;

3) система права;

4) наличие сформировавшейся обособленной нормативной базы[119].

Среди названных критериев предмет и метод правового регулирования являются определяющими для выделения подотрасли.

Поскольку право денежного обращения признается нами подотраслью финансового права, то ее предмет должен полностью входить в предмет отрасли и в то же время быть в достаточной мере обособленным от предметов иных подотраслей и институтов финансового права.

Как известно, предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Сама же финансовая деятельность публичного субъекта носит двойственную природу: с одной стороны, это разновидность экономической деятельности, с другой – деятельность управленческая.

Выступая в качестве разновидности экономической деятельности, финансовая деятельность обусловлена действием объективно складывающихся товарно-денежных отношений. Исходя из этого, финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой плановый процесс образования, распределения (перераспределения) и расходования денежных средств для обеспечения выполнения стоящих перед ними задач и функций.

Кроме того, финансовая деятельность государства и муниципальных образований обладает всеми качествами управленческой деятельности, а именно:

1) носит властный характер, который проявляется в том, что в каждом конкретном случае она представляет собой вертикальную связь двух субъектов, из которых один осуществляет командную, координационную или контрольную работу по отношению к другому;

2) имеет универсальный характер, проявляющийся в том, что финансовая деятельность осуществляется непрерывно и постоянно на всей территории государства;

3) основана на законе, то есть является планово-урегулированной.

Выяснив в общих чертах вопрос о предмете финансового права, обратимся теперь собственно к предмету права денежного обращения. Здесь необходимо отметить, что в финансово-правовой науке уже предпринимались попытки определить предмет права денежного обращения. Так, например В.П. Василец считает, что предметом права денежного обращении являются общественные отношения, возникающие по поводу процесса (порядка) движения денежных средств[120]. Между тем мы не согласны с подобным определением, поскольку оно представляется нам неоправданно широким – оно, по сути, включает в себя все отношения, связанные с процессом движения денег. Однако финансовое право охватывает лишь часть названных отношений, которые должны отвечать определенным требованиям.

Во-первых, такие отношения должны быть непосредственно связаны с предметом финансового права, то есть должны складываться в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Во-вторых, финансовая деятельность государства и муниципальных образований охватывает лишь те отношения, которые связаны с организацией процесса движения денежных средств. Обусловлено это тем, что огромная часть денежного оборота происходит в сфере частных финансов. Государство не может предписывать субъектам гражданского оборота на что тратить свои деньги, но оно может определить правила осуществления расчетов.

В-третьих, процесс организации денежного обращения представляет собой постоянно осуществляемую, то есть плановую деятельность.

В-четвертых, сам процесс организации денежного обращения заключается в установлении правил, определяющих порядок движения денежных средств, выраженных в национальной или иностранной валюте и существующих как в наличной, так и в безналичной форме.

В-пятых, одним из участников отношений всегда является государство, выступающее в лице финансовых органов, наделенных властными полномочиями по отношению к другим участникам.

Таким образом, исходя из всего вышеперечисленного, можно сказать, что предметом права денежного обращения являются общественные отношения, складывающиеся в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, направленной на планомерную организацию процесса движения денежных средств в наличной и безналичной форме выраженных в национальной или иностранной валюте.

Метод права денежного обращения в целом определяется его предметом. Под методом же мы понимаем совокупность приемов, средств и способов, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений.

Поскольку право денежного обращения является подотраслью финансового права, его метод не может быть отличным от метода финансового права. Таким образом, можно сказать, что метод права денежного обращения составляет метод властных предписаний. В праве денежного обращения властные предписания носят преимущественно организационный характер. Такие предписания в основном исходят от финансовых органов с которыми иные участники отношений не находятся в административной зависимости. Кроме того, метод права денежного обращения характеризуется преимущественной императивностью, определяющей неравенство сторон указанных отношений.

Система права денежного обращения представляет собой научно обоснованную группировку финансово-правовых норм, регулирующих порядок движения денежных средств. Основываясь на анализе норм, входящих в предмет правового регулирования права денежного обращения, мы пришли к выводу о необходимости выделения Общей и Особенной частей права денежного обращения. Такое деление объясняется наличием объективно существующей группы норм, общей для иных отношений, регулируемых правом денежного обращения.

На наш взгляд, в Общую часть права денежного обращения входят нормы, определяющие:

1) такие основные понятия, как: «деньги», «валюта», «денежная система», «денежно-кредитная» и «валютная политика» и другие;

2) принципы построения денежной системы;

3) правовые формы и методы регулирования отношений, связанных с обращением национальной и иностранной валюты;

4) правила определения валютных курсов;

5) нормы, закрепляющие правовой статус субъектов права денежного обращения, в частности, полномочия Центрального банка РФ по эмиссии денежных средств, правовой статус органов и агентов валютного контроля, а также правовой статус иных субъектов;

6) виды и формы финансового контроля за оборотом денежных средств;

7) ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о порядке обращения денежных средств.

Особенная часть права денежного обращения состоит из двух институтов: института денежного обращения в собственном смысле этого слова и института валютного регулирования.

В свою очередь, первый из названных институтов делится на два подинститута: подинститут налично-денежного обращения и подинститут безналичного денежного обращения. Выделение названных правовых образований в качестве подинститутов, а не институтов[121] обусловлено тем, что подотрасль права денежного обращения фактически возникает путем объединения финансово-правовых институтов «денежного обращения» и «валютного регулирования». Поскольку нормы, регулирующие порядок налично-денежного и безналичного денежного обращения входят в состав института «денежное обращение», мы не видим смысла в том, чтобы выделять их в качестве самостоятельных институтов права денежного обращения.

Подинститут налично-денежного обращения включает в себя нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в ходе эмиссии наличных денежных знаков (банкнот и монет), их обращения и изъятия из обращения.

Подинститут безналичного денежного обращения образуют финансово-правовые нормы, регулирующие порядок выпуска в обращение безналичных денежных средств, а также правила осуществления безналичных расчетов и их формы.

Институт валютного регулирования включает в себя нормы, определяющие валютный режим, порядок осуществления валютных операций и валютный контроль.

Еще одним условием выделения подотрасли является наличие сформировавшейся нормативной базы, выступающей основой правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет данной подотрасли.

Основы правового регулирования денежного обращения закладываются Конституцией Российской Федерации. Так, нормы Конституции закрепляют право денежной эмиссии за Российской Федерацией[122], устанавливают наименование денежной единицы РФ и возлагают обязанность по её защите на Центральный банк РФ[123]. Кроме того, Конституция возлагает обязанность по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики на Правительство Российской Федерации[124]. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

На основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются составной частью ее правовой системы[125]. Такие нормы имеют приоритет перед законами Российской Федерации. В связи с этим общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации также признаются источником права денежного обращения. В этой группе необходимо выделить Статьи соглашения Международного Валютного Фонда, принятые на международной валютно-финансовой конференции Организации Объединенных Наций в Бреттон-Вудсе штат Нью-Хэмпшир (США) 22 июля 1944 года. Статьи соглашения содержат основные принципы построения международной валютно-финансовой системы, а также ряд обязательств, которые приняли на себя государства-члены в отношении своего валютного режима. Россия также является членом Международного Валютного Фонда. Статьи соглашения были подписаны Российской Федерацией 1 июня 1992 года[126].

К этой же группе источников относятся и иные международные договоры Российской Федерации, примером которых может служить Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 10 января 2000 года[127], на основании которой Российская Федерация взяла на себя обязанность по выявлению и отслеживанию физического перемещения наличных денежных средств через свою границу в целях выявления источников финансирования международного терроризма.

Важное значение в регулировании денежного обращения имеют нормы федеральных законов. Так, одним из основных нормативно-правовых актов в данной сфере является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который определяет полномочия Центрального банка Российской Федерации по эмиссии наличных денег, организации наличного денежного обращения, установление правил проведения расчетов, а также полномочия по проведению кредитно-денежной политики. Еще одним важным источником регулирования отношений в сфере денежного обращения является Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле», который содержит принципы валютного регулирования и валютного контроля, правила осуществления валютных операций резидентами и нерезидентами на территории Российской Федерации, определяет основы валютного контроля, а также содержит ряд иных положений, касающихся вопросов валютного регулирования в Российской Федерации.

Кроме того, организация налично-денежного обращения происходит на основании норм иных федеральных законов, например Гражданского, Налогового[128] и Уголовного кодексов[129], Кодекса об административных правонарушениях[130], Федерального закона от 02 декабря 1990 года № 396-1 «О банках и банковской деятельности»[131], Федерального закона от 07 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[132], а также на основании иных законов.

В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе основные направления кредитно-денежной и валютно-финансовой политики. В рамках своих полномочий Президент имеет право издавать общеобязательные указы и распоряжения. Так, Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года № 622 «О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения»[133] (далее также – Указ о дополнительных мерах) устанавливаются общие принципы организации оборота наличных денежных средств в Российской Федерации[134].

Еще одну группу источников права денежного обращения составляют нормативные акты Правительства Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[135] на данный орган возлагается обязанность по проведению единой кредитно-денежной политики государства, в которую входит комплекс мер государственного воздействия, направленных на повышение эффективности государственного управления в сфере денежного обращения. Помимо этого, Правительство Российской Федерации на основании действующего законодательства осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, а также руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами. В качестве примера нормативных актов названной группы источников права денежного обращения мы можем указать Постановление Правительства Российской Федерации от 06 мая 2008 года № 359 «О порядке осуществления наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники»[136], устанавливающее порядок осуществления организациями и индивидуальными предпринимателями наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники.

Далее в иерархии источников права денежного регулирования следуют нормативные акты иных органов исполнительной власти. Так, например, Министерство финансов Российской Федерации, на основании Постановления Правительства от 30 июня 2004 года № 329, утвердившим положение о данном органе[137], осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере валютной деятельности. Помимо этого, в сфере денежного обращения на данный орган возложены полномочия по установлению форм отчетности для организаций, утверждению методических указаний по бухгалтерскому учету, установлению порядка проведения инвентаризации, использованию контрольно-кассовых аппаратов, а также ряд иных полномочий.

Особое место в правовом регулировании денежного обращения занимают нормативные акты Банка России. Так, на основании Положения о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, утвержденного Приказом Центрального банка Российской Федерации от 15 сентября 1997 года № 519[138], Банк России имеет право издавать следующие виды нормативных актов:

· положения, устанавливающие систему правил, отнесенных к ведению Банка России;

· указания, устанавливающие отдельные правила и вносящие изменения в действующие акты Банка России;

· инструкции, определяющие порядок применения положений.

Нормативные акты Банка России обязательны для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всеми юридическими и физическими лицами. Среди нормативных актов Центрального банка, регулирующих денежное обращение на территории Российской Федерации, можно выделить:

· Положение Банка России от 5 января 1998 года № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации»[139] (далее также – Положение о порядке организации наличного денежного обращения);

· Инструкцию Банка России от 15 июня 2004 года № 117-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформлений паспортов сделок»[140];

· Положение Банка России от 1 июня 2004 года № 258-П «О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций»[141];

· Положение Центрального банка Российской Федерации от 18 апреля 2006 года № 286–П «Об установлении и опубликовании Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю»[142];

· Указание Банка России от 14 августа 2008 года № 2054-У «О порядке ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации»[143];

· а также ряд иных нормативных актов.

Исходя из всего вышеперечисленного, можно с уверенностью констатировать, что в Российской Федерации сформировался необходимый массив нормативных актов, позволяющий выделить право денежного обращения в качестве самостоятельной подотрасли финансового права. Бесспорно, система источников права денежного обращения еще в значительной степени разрознена и неоднородна, что обусловлено вхождением в нее актов различной юридической силы. В этом отношении право денежного обращения проигрывает таким кодифицированным подотраслям финансового права, как бюджетное и налоговое право. Между тем и в указанных правовых образованиях довольно долгое время существовала подобная проблема. Так, можно лишь отметить, что еще до недавнего времени не существовало единого Налогового кодекса, а правовое регулирование налогов осуществлялось отдельными федеральными законами. На наш взгляд, в связи с этим может быть поставлен вопрос о систематизации нормативных актов, регулирующих общественные отношения, входящие в предмет права денежного обращения. Как бы то ни было, процесс формирования необходимой нормативной базы права денежного обращения уже прошел стадию становления, что позволяет говорить о данном правовом образовании как о самостоятельной подотрасли финансового права.

Таким образом, из всего вышесказанного мы можем сделать вывод, что право денежного обращения, выступая в качестве подотрасли финансового права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в ходе финансовой деятельности государства, направленной на планомерную организацию процесса движения денежных средств в наличной и безналичной форме, выраженных в национальной или иностранной валюте.

В ходе осуществления деятельности, направленной на организацию денежного обращения, государство, посредством своих компетентных органов, вступает в урегулированные нормами права денежного обращения общественные отношения с иными субъектами права, то есть в правоотношения в сфере права денежного обращения[144].

Правоотношения в сфере права денежного обращения обладают следующими особенностями:

1) они возникают в процессе финансовой деятельности государства;

2) обязательной стороной таких отношений является государство;

3) они возникают по поводу денег;

4) права и обязанности участников отношений, регулируемых правом денежного обращения, опосредуются не договором, а нормативно-правовым актом, предусматривающим основания возникновения, изменения и прекращения указанных отношений;

5) наличие властных полномочий у органа, выступающего участником правоотношений в сфере права денежного обращения от имени государства.

Правоотношение в сфере права денежного обращения, как и любое другое правоотношение, имеет трехзвенную структуру: субъект, объект и содержание правоотношения.

Субъектом правоотношения в сфере права денежного обращения признается реальный участник конкретного отношения, наделенный правами и обязанностями.

Как уже было отмечено, одна из особенностей правоотношений в сфере права денежного обращения состоит в том, что одной из сторон в них всегда выступает государство. В такие правоотношения государство вступает в лице своих уполномоченных органов. В качестве другой стороны могут выступать иные государственные органы, а также субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, их органы, физические и юридические лица, иностранные государства и международные организации.

Таким образом, все субъекты правоотношений в сфере права денежного обращения могут быть разделены на коллективных и индивидуальных. В первую группу субъектов входят:

1) общественно-территориальные образования, то есть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования;

2) органы государственной власти и управления;

3) коммерческие и некоммерческие организации.

К числу индивидуальных субъектов относятся физические лица – граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Кроме того, среди названной группы участников правоотношений в сфере права денежного обращения особый правовой статус имеют граждане, которые занимаются предпринимательской деятельностью в качестве индивидуальных предпринимателей.

Кроме того, в зависимости от резидентства (от лат. residens – остающийся на месте, пребывающий) субъекты права денежного обращения могут быть разделены на резидентов и нерезидентов[145].

Объект правоотношений – это то, на что направлена деятельность субъектов правоотношений, то, по поводу чего такие правоотношения складываются. Объектом правоотношений в сфере права денежного обращения выступают деньги, которые могут существовать:

1) в наличной или безналичной форме;

2) в форме иностранной или национальной валюты.

Содержание правоотношений в сфере права денежного обращения составляют субъективные права и юридические обязанности его участников. Права и обязанности участников указанных правоотношений взаимосвязаны и взаимообусловлены, что означает, что праву одной стороны корреспондируется обязанность другой, и наоборот. Таким образом, права и интересы одной из сторон правоотношений в сфере права денежного обращения могут быть реализованы через деяния другой стороны.

Как уже было отмечено, правоотношения в сфере права денежного обращения характеризуются неравенством сторон. Это обусловлено наличием властных полномочий у органа, выступающего в качестве участника правоотношений от имени государства. Такие органы имеют право выдавать предписания, обязательные для иных участников правоотношений.

Права и обязанности сторон закрепляются в законах и иных нормативно-правовых актах, а их соблюдение гарантируется силой государственного принуждения.

Возникновение, изменение и прекращение правоотношений в сфере права денежного обращения связано с наличием юридических фактов. Под юридическими фактами понимаются конкретные обстоятельства, с которыми нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Особенность юридических фактов в сфере права денежного обращения заключается в том, что они должны содержаться в нормативно правовых актах.

Правоотношения в сфере права денежного отношения могут быть классифицированы по различным основаниям.

Так, в зависимости от выполняемых функций, они делятся на регулятивные и охранительные. Регулятивные правоотношения возникают на основании регулятивных норм права и направлены на обеспечение реализации правомерного поведения их участников. В сфере права денежного обращения регулятивные правоотношения составляют абсолютное большинство. Примерами таких правоотношений могут служить отношения по установлению прав и обязанностей субъектов, в частности, прав и обязанностей Центрального банка по организации наличного денежного обращения в стране, прав и обязанностей органов и агентов валютного контроля и так далее.

Регулятивные отношения, в свою очередь, могут быть подразделены на абсолютные и относительные. В абсолютных регулятивных отношениях определен лишь управомоченный субъект, который вправе требовать от остальных участников, круг которых не определен, соблюдения своих прав и исполнения возлагаемых на них обязанностей. Таким образом, остальные участники таких правоотношений считаются обязанными перед управомоченным субъектом. К абсолютным правоотношениям в сфере права денежного обращения можно отнести, например, правоотношения по эмиссии денежных средств, которая в соответствии с ч.1. ст. 75 Конституции РФ осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации.

В относительных регулятивных правоотношениях определены все участники (как управомоченные, так и обязанные). В качестве примера можно привести правоотношения, возникающие в связи с репатриацией резидентами иностранной валюты и валюты Российской Федерации.

Охранительные правоотношения возникают вследствие неправомерного поведения участников. Они направлены на защиту установленного правопорядка в сфере отношений, регулируемых правом денежного обращения, и в рамках таких правоотношений происходит реализация мер правовой ответственности. Сюда можно отнести правоотношения, связанные с применением мер ответственности за совершение правонарушений в сфере валютного регулирования.

Кроме того, в зависимости от характера правовых норм, правоотношения в сфере права денежного обращения могут быть подразделены на материальные и процессуальные. Материальные правоотношения основываются на материальных нормах, которые регулируют общественные отношения напрямую, непосредственно. Процессуальные правоотношения в сфере права денежного обращения, соответственно, возникают на основании процессуальных норм, которые устанавливают соответствующие процессуальные формы, необходимые для реализации материальных норм. Таким образом, процессуальные правоотношения производны от материальных и без них существовать не могут. Процессуальные правоотношения в сфере права денежного обращения, в частности, закрепляют порядок открытия и закрытия корреспондентских счетов в Банке России, порядок оплаты расчетных документов и так далее.

Классификация правоотношений в сфере права денежного обращения может быть проведена также по объекту. Так, например, мы можем выделить правоотношения, возникающие по поводу наличных или безналичных денежных средств, а также отношения по поводу денежных средств в национальной или иностранной валюты.

В качестве отдельного вида правоотношений в сфере права денежного обращения можно выделить расчетные правоотношения, которые возникают в ходе осуществления расчетов в наличной и безналичной форме, национальной и иностранной валютой, субъектами финансового права.

Указанные правоотношения могут быть классифицированы и по иным основаниям. Например, по юридическому содержанию они могут быть простыми и сложными, по характеру взаимоотношений сторон – вертикальные и горизонтальные, по количеству сторон можно выделить дву - и многосторонние правоотношения и так далее.

Таким образом, все вышесказанное позволяет диссертанту с уверенностью утверждать, что в рамках финансового права возможно выделение самостоятельной подотрасли – права денежного обращения. Надеемся, что такая точка зрения получит свое дальнейшее распространение в науке финансового права, со своей же стороны отметим, что право денежного обращения должно явиться цементирующей основой всей отрасли финансового права, обеспечивающей неразрывную связь ее подотраслей и институтов друг с другом.

Считаем, что право денежного обращения, наравне с бюджетным и налоговым правом, должно стать основой всей отрасли финансового права, ведь, как справедливо отмечает Е.М. Ашмарина, «именно денежный оборот делает реальными любые экономические отношения, приводит в действие финансовую систему государства (в частности бюджетную систему) и обеспечивает жизнедеятельность хозяйствующих субъектов и населения»[146]. Роль права денежного обращения в системе финансового права подобна роли сосудов в организме человека, и так же, как сосуды способствуют перемещению крови, так и нормы права денежного обращении создают основу перемещения денежных средств между различными централизованными и децентрализованными фондами. Право денежного обращения создает каналы, по которым осуществляется перемещение денежных средств, и закрепляет порядок их перемещения.

Право денежного обращения тесным образом связано с бюджетным правом – оно создает основу движения денежных средств между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Во взаимодействии с нормами налогового права оно определяет порядок осуществления налоговых платежей. Совместно с финансово-правовым институтом банковской деятельности право денежного обращения закладывает основу системы перераспределения денежных средств. Кроме того, можно проследить взаимосвязь права денежного обращения с иными элементами системы финансового права, например с институтом государственного кредита, финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг, страховой деятельности и другими.

Здесь же мы считаем необходимым решить вопрос о месте права денежного обращения в системе учебного курса финансового права.

Как известно, учебный предмет представляет собой дидактически обоснованную систему знаний, умений и навыков, отобранных из соответствующей отрасли науки для изучения в учебном заведении[147]. Таким образом, система учебного курса должна основываться на системе науки, которая, в свою очередь, является проекцией системы отрасли права. Между тем не все положения, существующие в науке, рассматриваются в учебной литературе. Так, учебный курс не включает в себя или содержит лишь упоминание о спорных, еще не доказанных, а также устаревших и ошибочных теориях. Как отмечает профессор К.С. Бельский, размещение материала в системе учебного курса должно происходить таким образом, «чтобы каждая предыдущая часть (блок знаний) служила основой для изучения и понимания последующей»[148]. О том же говорит и Е.В. Покачалова, указывая на то, что «финансовое право как учебная дисциплина представляет собой последовательное изложение содержания финансово-правовых норм, позволяющее более эффективно раскрыть их сущность и значение»[149]. В связи с этим система учебного курса должна строиться так, чтобы наиболее оптимальным образом донести необходимые знания до познающего субъекта.

Решение вопроса о месте того или иного образования в системе учебного курса обусловлено как объективными причинами (например, отнесением того или иного положения к Общей или Особенной частям отрасли права), так и причинами субъективными. К таким субъективным причинам мы можем отнести доминирующие в науке воззрения о значении норм того или иного института для всей отрасли права. На наш взгляд, именно субъективные причины во многом обуславливают то место, которое в настоящее время занимает право денежного обращения в системе науки и учебного курса финансового права. Проведенный нами исторический анализ научной и учебной литературы позволил прийти к выводу, что в науке финансового права долгое время существовала недооценка денег.

Так, дореволюционные учебники по финансовому праву не содержали единой главы, посвященной деньгам или денежному обращению. Обусловлено это тем, что в те времена лишь полноценные, то есть золотые и серебряные, деньги признавались таковыми в полном смысле этого слова. Право чеканки золотой монеты признавалось важнейшим и исключительным правом государства. Такое исключительное право, как уже отмечалось, составляло денежную регалию. В связи с этим вопрос об обращении полноценных денег рассматривался представителями дореволюционной школы финансового права в главах, посвященных регалиям[150].

Иное воззрение было на природу бумажных денег. Такие деньги признавались ни чем иным, как государственным долгом, а следовательно, рассматривались в главах о государственном кредите[151]. Нужно сказать, что в тот период отношение к бумажным деньгам было в целом негативным, поскольку считалось, что они вытесняют из обращения более совершенные металлические деньги.

С приходом к власти советского правительства отношение к деньгам резко поменялось. На них стали смотреть как на инструмент, взятый на прокат у буржуазной экономики. Первые годы существования советской власти бумажные деньги носили наименование «расчетный знак РСФСР», чем лишний раз подчеркивался временный характер денег и пренебрежительное отношение к ним советской власти.

По словам И.В. Сталина, «…когда вместо двух основных производительных секторов, государственного и колхозного, появится один всеобъемлющий производственный сектор с правом распоряжения всей потребительской продукции страны, товарное обращение с его «денежным хозяйством» исчезнет, как ненужный элемент народного хозяйства»[152].

В доктрине советского финансового права утвердилось положение, согласно которому советская валюта позиционировалась как «самая устойчивая валюта в мире»[153]. Как отмечал М.Л. Коган, «советскую систему отличает устойчивость рубля, в основе которого лежит золотой запас и громадное количество товаров, находящихся в руках государства и реализуемых по твердым ценам»[154]. В то время как покупательная способность рубля неизменно росла, а его устойчивость укреплялась, валюты капиталистических стран все более и более обесценивались.

Такой подход привел к тому, что главам, посвященным денежному обращению, в советских учебниках и учебных пособиях отводилось фактически последнее место[155]. Между тем нельзя не признать и заслуг советской школы финансового права в разработке вопросов права денежного обращения, поскольку именно в те годы была произведена основная работа по систематизация положений финансового права[156], в том числе положений, касающихся денежного обращения.

Живя в настоящее время в демократическом обществе, свободном от какой бы то ни было общеобязательной идеологии, ученые в области финансового права должны основывать свои идеи на учении представителей как дореволюционной, так и советской школы финансового права, вбирая в себя все то лучшее, что было создано в те годы, и отсеивая положения, более не соответствующие современным реалиям.

К сожалению, необходимо признать, что и в настоящее время в науке финансового права продолжает сохраняться недооценка права денежного обращения.

Так, по данным, приводимым профессором Е.Ю. Грачёвой, на территории Российской Федерации и стран СНГ в период с 1992 по январь 2008 гг. было защищено семь диссертационных исследований, посвященных финансово-правовому регулированию денежной системы[157]. Из них лишь три российскими учеными по финансово-правовой специализации. Стоит отметить, что среди данных работ нет ни одной докторской диссертации. Кроме того, за тот же период было защищено девять диссертационных работ, затрагивающих финансово-правовую проблематику расчетных отношений[158], которые, на наш взгляд, также входят в подотрасль права денежного обращения. Всего четыре из них на территории Российской Федерации – по финансово-правовой специализации и ни одной докторской. Несколько лучше обстоит дело в разработке финансово-правовой проблематики валютного регулирования и валютного контроля. В этой сфере было защищено как минимум пятнадцать диссертационных исследований, из которых тринадцать – по финансово-правовой специализации[159]. Кроме того, по данной проблематике была защищена одна докторская диссертация[160].

Между тем такое количество диссертационных исследований, защищенных по финансово-правовой проблематике права денежного обращения, представляется нам недостаточным. Для сравнения скажем, что в сфере налогового права за тот же период было защищено более двухсот сорока диссертационных исследований, из которых четырнадцать являются докторскими. Таким образом, мы приходим к выводу о недооценке права денежного обращения в финансовом праве.

Здесь же необходимо отметить, что в настоящее время продолжает сохраняться традиция, перешедшая из советского финансового права, по которой главы, посвященные денежной системе и валютному регулированию, занимают в учебниках и учебных пособиях последние места[161]. Насколько нам известно, лишь в одном учебнике глава, посвященная денежной системе, была рассмотрена в Общей части[162]. Между тем, как говорилось, мы не согласны с тем, что право денежного обращения как подотрасль финансового права относится к его Общей части.

На наш взгляд, рассматривать главы, посвященные денежному обращению, в конце учебника методологически неверно. Как уже отмечалось, в учебном курсе материал должен быть расположен в логической последовательности, для того чтобы каждая предыдущая часть служила основой для изучения последующей. Однако, по нашему мнению, то место, которое в настоящее время занимают главы о денежном обращении, не обеспечивает реализацию этого требования.

Как известно, одной из особенностей финансовых отношений является их имущественный характер, из чего следует вывод, что объектом финансовых правоотношений всегда выступают деньги. Таким образом, деньги являются объектом всех финансовых правоотношений, как-то бюджетных, налоговых, банковских, страховых и других. Следовательно, для того чтобы лучше понять сущность финансовых правоотношений, изучающий должен сперва ознакомиться с понятием денег. Кроме того, чтобы осознать суть распределетильных (перераспределительных) отношений, необходимо понимать, каким образом осуществляется движение денег.

Таким образом, в рамках учебного курса рассмотрение подотрасли «право денежного обращения» должно предшествовать изучению других подотраслей и институтов Особенной части финансового права.

Исходя из всего вышесказанного, мы можем сформулировать следующие выводы:

1) Исключительное право государства определять виды денежных знаков, которые являются законным платежным средством на его территории, а также устанавливать правила их обращения по своей сути представляет собой денежную регалию. Целью ее установления служит общественный интерес, а не извлечение прибыли.

2) Выступая в качестве ведущей категории финансового права, деньги могут быть определены как особые знаки, чье наименование закреплено в нормативно-правовых актах, в соответствии с которыми таким знакам придается платежная сила, выраженная в количестве денежных единиц, а также определяется порядок эмиссии и обращения с тем, чтобы они служили законным платежным средством на всей территории данного государства.

3) Денежно-кредитная политика государства – это сложная совокупность концептуальных идей и практических мероприятий, направленных на организацию денежного обращения и кредита в соответствии с текущими и стратегическими задачами, стоящими перед государством на каждом отдельном этапе его исторического развития.

4) Нормы, регулирующие денежное обращение, группируются в системе финансового права в самостоятельную подотрасль, которая может именоваться «правом денежного обращения». Способность данных норм служить самостоятельным основанием для возникновения правоотношений обуславливают вхождение указанной подотрасли в Особенную часть финансового права.

5) В рамках права денежного обращения должно происходить объединение финансово-правовых институтов «денежного обращения» и «валютного регулирования», что возможно сделать исходя из общности предметов их правового регулирования, а также наличия смежных норм, которые способствуют сближению указанных институтов. Право денежного обращения также должно включать в себя нормы, регулирующие расчетные отношения, поскольку они опосредуют перемещение денежных средств.

6) Являясь в достаточной мере обособленным от предметов иных подотраслей и институтов финансового права, предмет права денежного обращения составляют общественные отношения, складывающиеся в ходе финансовой деятельности государства, направленной на планомерную организацию процесса движения денежных средств в наличной и безналичной форме, выраженных в национальной или иностранной валюте.

Метод права денежного обращения составляет метод властных предписаний.

7) Система права денежного обращения включает в себя Общую и Особенную части. В Общую часть входят нормы, определяющие основные понятия; принципы построения денежной системы; формы и методы регулирования отношений, связанных с обращением национальной и иностранной валюты; правила определения валютных курсов; нормы, закрепляющие правовой статус субъектов права денежного обращения; формы финансового контроля за оборотом денежных средств; нормы, устанавливающие ответственность субъектов права денежного обращения.

Особенную часть права денежного обращения образуют институт денежного обращения в собственном смысле этого слова и институт валютного регулирования. Первый из названных институтов делится на два подинститута: подинститут наличного денежного обращения и подинститут безналичного денежного обращения.

8) В настоящее время система учебного курса финансового права строится неоптимальным образом, что связано с тем, что главы, посвященные денежному обращению, фактически рассматриваются в последних главах учебных пособий. Денежное обращение должно рассматриваться в начале Особенной части учебников по финансовому праву, обеспечивая тем самым логичное и последовательное построение учебного курса.

Проанализировав в данной главе наиболее общие вопросы права денежного обращения, нам представляется необходимым перейти к рассмотрению проблематики финансово-правового регулирования обращения национальной валюты в наличной и безналичной форме, а также к проблемам валютного регулирования, которые в системе финансового права, на наш взгляд, должны рассматриваться совместно. В ходе дальнейшего исследования мы постараемся рассмотреть указанные направления государственного регулирования денежного обращения в их взаимосвязи и взаимодействии, а также выявить их особенности и отличительные черты.