Технико-юридические правила разработки концепции закона

Как отмечалось выше, не только принятие законов, но и разработка их концепций нуждается в определенных правилах, направленных на обеспечение качества принимаемых законов. Разработка таких правил в Российской Федерации пока находится в стадии становления.

В частности, у А.Р. Парамонова они сформулированы в виде задач концептуальной разработки проектов законодательных решений: «анализ проблемной ситуации в определенной сфере общественных отношений и в системе регулирующих их норм; определение целесообразности законодательного вмешательства в сложившуюся систему общественных отношений; установление целей, предмета, принципов и способов законодательного регулирования; определение состава (перечня) необходимых законодательных актов, их структуры, взаимосвязей и основных положений»[75].

Что касается официальных правил разработки концепции закона, то они содержатся в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»[76]. Из этого документа вытекает, что при разработке концепции законопроекта необходимы:

– привлечение высококвалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями действующего законодательства и практикой его применения;

– привлечение научно-исследовательских организаций;

– изучение, обобщение и анализ экономической, социологической, статистической информации, проведение необходимых расчетов, учет зарубежного опыта;

– тщательный анализ действующего законодательства в данной области правового регулирования, уяснение причин недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определение пробелов в законодательстве, устаревших предписаний либо наличия множественности актов, регулирующих сходные правоотношения; конкретность аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона.

На основе исследования теоретических работ, нормативных документов, а также практики законотворчества в Российской Федерации автором настоящей диссертации выработаны нижеследующие правила, которые могут быть использованы при разработке (и доработке) концепции закона. Одни из этих правил относятся к организации работы над концепцией закона, другие – непосредственно к концепции закона.

Правила, относящиеся к организации работы над концепцией закона:

1) создание компетентной группы разработчиков концепции закона;

2) постановка задач группе разработчиков концепции закона;

3) назначение оптимального срока разработки концепции закона;

4) уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона;

5) выяснение границ имеющейся проблемы;

6) определение цели закона;

7) выявление причин имеющейся проблемы;

8) выбор способа решения имеющейся проблемы;

9) опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы;

10) проведение независимой экспертизы концепции закона;

11) утверждение (одобрение) концепции закона;

12) определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства.

Правила, относящиеся непосредственно к концепции закона:

1) содержание в законе правил для неопределенного круга лиц;

2) логичность закона;

3) соответствие закона интересам участников правоотношений;

4) соответствие закона культурному уровню участников правоотношений;

5) соответствие закона материальным возможностям законодателя;

6) соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации;

7) оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования;

8) определенность перспективы действия закона;

9) соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой;

10) отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам.

Представляется необходимым раскрыть содержание этих правил более детально.

Создание компетентной группы разработчиков концепции закона. Целесообразно, чтобы в ее состав вошли обладающие необходимыми компетенцией и опытом:

- специалист-практик, работающий в соответствующей сфере деятельности;

- специалист-ученый, исследующий соответствующую сферу деятельности;

- представитель государственного органа, в ведении которого находится соответствующая сфера деятельности;

- представитель органа местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая сфера деятельности;

- юрист, специализирующийся в соответствующей сфере правоотношений;

- представитель объединения юридических лиц (общественного объединения), интересы которого затрагивает разработка концепции закона;

- специалист по законотворческой технике.

Каждый из вышеназванных лиц обладает такими знаниями и опытом, которые могут отсутствовать у других. В то же время в такой рабочей группе будут представлены, что является важным, позиции всех заинтересованных сторон. При этом к разработке концепции закона целесообразно также привлечь независимых экспертов, включая сторонников разных воззрений на общественную проблему, которую предлагается решить принятием закона.

Постановка задач группе разработчиков концепции закона, главная из этих задач – подготовка законопроекта, направленного на разрешение имеющейся общественно-значимой проблемы. Другие задачи рабочей группы вытекают из большинства ниженазванных правил.

Назначение оптимального срока разработки концепции закона. Этот срок, с одной стороны, должен быть достаточным для того, чтобы концепция закона создавалась не в спешке, с другой стороны – ограничен таким образом, чтобы разработчики не увлеклись самим процессом законотворчества в ущерб его интенсивности.

Уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона. В действительности разрешение проблемы, обозначенной группе разработчиков концепции закона, может оказаться за рамками законотворческой деятельности. Потому что не все общественные отношения требуют вмешательства законодателя. Любое правовое регулирование должно возникать не ради самого правового регулирования, а лишь при необходимости решить какую-нибудь общественно-значимую проблему. Да и многие проблемы, требующие правового регулирования, могут быть решены принятием не закона, а иного акта – главой государства, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом уполномоченного органа и т.д. Причем, возможно, такими мерами существующая проблема будет решена более оперативно и экономично.

Если на автодороге лежит дерево, то для того, чтобы его убрать, не нужно заниматься законотворчеством. Но если злоумышленники постоянно устраивают на автодорогах завалы из деревьев, то для решения этой проблемы, возможно, будет уместным принятие закона об ответственности за указанное деяние.

Именно важные общественные проблемы являются причинами принятия законов. Так воровство, убийства и другое насилие стали причинами появления норм уголовно-правовых; необязательность, другие казусы и просто какие-то неудобства в сфере обращения товаров и других объектов собственности – гражданско-правовых; нищета и беспомощность нетрудоспособных членов общества – социально-правовых; издержки силового захвата власти и ее неэффективность – государственно-правовых.

Также и в современных условиях проблема ухудшения здоровья школьников из-за курения становятся причиной принятия нормы закона о запрете на продажу табачных изделий в школах и рядом с ними[77]. Таким образом, закон не должен приниматься, если причиной его принятия является не общественная проблема, а что-либо иное. Даже улучшение социального положения той или иной категории граждан не может быть целью закона, если их социальное положение не является общественной проблемой.

Вытекающие из повседневной жизни общественно-значимые проблемы выносятся на публичный уровень политиками, учеными, журналистами, различными представителями общественности, а решаются законодателем.

Выяснение границ имеющейся проблемы. Это правило особенно актуально для федеративного государства, где в каждом субъекте федерации, наряду с федеральным, действует свое законодательство.

Если проблема существует лишь в отдельных субъектах федерации и последние вправе самостоятельно ее урегулировать, то не следует принимать федеральный закон. Законодательные органы этих субъектов федерации сами решат свои проблемы, возможно, по-разному, исходя из местных условий.

Если же проблема существует в отдельных субъектах федерации, которые не могут решить ее самостоятельно, или в отдельных регионах унитарного государства, то принятие федерального закона (закона унитарного государства) необходимо, но такого, который распространял бы свое действие не повсюду, а лишь в соответствующих регионах или даже в отдельных местностях.

Определение цели закона. В действительности целью закона может быть только разрешение соответствующей общественно-значимой проблемы. Однако формулирование цели закона, пусть и такой очевидной, необходимо, так как это способствует уходу разработчиков закона от ложных целей.

Анализ целей российских законов, обозначенных в пояснительных записках к этим законам, а иногда и в самих законах, показывает, что цели многих законов определены неверно. Иногда целью закона называется даже то, что вообще не может быть целью закона. Встречающееся в современном законотворчестве провозглашение целью закона «установление правовых основ» («обеспечение правовых условий», «урегулирование отношений» и т.п.) является ошибочным. Так как установление правовых основ или урегулирование отношений не является самоцелью, а может быть лишь способом достижения цели закона.

Например, в статье 2 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» записано, что целью этого закона является «установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения…»[78]. На самом деле, из текста этой статьи видно, что государственное регулирование должно обеспечить воспроизводство плодородия сельскохозяйственных земель. В свою очередь воспроизводство плодородия сельскохозяйственных земель не понадобилось бы, если бы эти земли в процессе их использования не истощались. Следовательно, причиной принятия названного закона должно было быть истощение сельскохозяйственных земель, ставшее общественно-значимой проблемой. Поэтому целью названного закона должно было быть ни что иное, как разрешение этой проблемы, а не «установление правовых основ государственного регулирования обеспечения…».

Для сравнения, можно привести Закон РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий», в преамбуле которого была верно указана цель этого закона: «реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 года, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального и морального ущерба»[79].

Анализ целей российских законов, на которые указано в их текстах, также показывает, что некоторые авторы законопроектов просто не придают целям будущих законов должного внимания и формулируют эти цели без глубокого осмысления. Иначе как можно объяснить, что в пояснительной записке к вносимому в Государственную Думу законопроекту и в самом законопроекте содержатся разные цели. Так, 25 ноября 2005 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона № 217352-4 «О персональных данных»[80]. В пояснительной записке к этому законопроекту говорится, что его целью является «создание общих унифицированных требований к сбору и обработке (хранению, актуализации, использованию, раскрытию и предоставлению) персональных данных физических лиц (субъектов персональных данных) во всех сферах, где используются персональные данные». А в статье 2 названного законопроекта записано: «Целью настоящего Федерального закона является обеспечение защиты прав граждан на неприкосновенность частной жизни при сборе и обработке персональных данных».

Отсутствие необходимого внимания к цели закона подтверждается и тем, что в статье закона, именуемой «Цель настоящего Федерального закона», может содержаться положение, не имеющее ничего общего с целью закона, например: «Положения настоящего Федерального закона основываются на положениях Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности Российской Федерации, относятся к предметам ведения Российской Федерации»[81].

Иногда целью закона провозглашается приведение его в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Однако такая цель закона может быть лишь формальной, за которой непременно должна стоять цель реальная. Если принятие закона обусловлено прямым указанием на это в Конституции Российской Федерации, то такой закон преследует две цели, одна из которых (формальная) состоит в приведении действующего законодательства в соответствие с основным законом страны, а другая (сущностная) – в наилучшем урегулировании той проблемы, которую хотел разрешить автор конституции, обязывая законодателя принять соответствующий закон.

Выявление причин имеющейся проблемы. Это могут быть разные причины психологического, технического или природного характера, точное выявление которых позволит принять адекватные законодательные меры.

Выбор способа решения имеющейся проблемы. Слово «выбор» является здесь не случайным, потому что подобную проблему, наверняка кто-то уже решал ранее. И в абсолютном большинстве случаев «изобретать колесо» не имеет смысла. Важно только использовать такой положительный опыт, который имел место в аналогичных условиях. Потому что использование самых современных законодательных достижений демократии в недемократичных условиях так же нелепо, как в демократической стране принять закон времен инквизиции. Достаточно вспомнить, как в 1999 году демократические президентские выборы в Карачаево-Черкесской Республике дестабилизировали социально-политическую обстановку в этом субъекте Российской Федерации.

Даже если имеющаяся проблема возникла впервые или в аналогичных условиях не возникала, то и при этом должен быть выбор способов ее решения из предложенных разработчиками концепции закона. В данном случае наличие одной идеи так же плохо, как безальтернативное голосование на выборах.

Опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы. Это необходимо сделать для того, чтобы общественность знала о планах законодателя и могла через своих представителей выразить свое отношение к ним.

Кроме того, общественности должно быть известно, кому принадлежит авторство того или иного способа решения имеющейся проблемы. Авторы законодательных предложений должны быть также известны общественности, так же, как и принимающие закон законодатели.

Проведение независимой экспертизы концепции закона. К ней должны быть привлечены эксперты, не участвовавшие в разработке концепции закона, которые не отягощены рамками тех рассуждений, на которых строили свои выводы члены соответствующей рабочей группы. Проведение экспертизы, так же как и на разработку концепции закона, необходимо ограничить оптимальным сроком.

В связи с подвержением концепции закона независимой экспертизе представляется актуальным принятие, по инициативе Президента Российской Федерации, Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации», одной из задач которой, предусмотренной в статье 2 названного закона, является проведение «общественной экспертизы» проектов федеральных законов[82].

Утверждение (одобрение) концепции законопроекта. Выше приводились примеры одобрения концепций законов города Москвы Правительством Москвы. Представляется, что внедрение такой процедуры в качестве необходимой будет способствовать повышению качества будущего закона, поскольку соответствующие лица будут не только дополнительно проверять его концепцию, но и брать на себя ответственности за ее правильность, хотя бы моральную. При утверждении концепции законопроекта необходимо определять ее автора, потому что потом, когда концепция оказывается неудачной, определить ее автора, как правило, не представляется возможным.

Определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства. Для решения имеющейся проблемы не всегда целесообразно принимать, так называемый, «отдельный», «самостоятельный» или «тематический» закон. Иногда рациональнее дополнить законодательство путем внесения в действующий закон необходимого дополнения в виде отдельной главы, статьи или нормы. Это будет не только экономичнее для законодателя и его налогоплательщиков, но и удобнее для правоприменителей.

Специалистам известно немало случаев, когда законодатель, вместо внесения необходимых дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, принимал отдельные законы «о борьбе», «о противодействии», «о недопущении» и т.д. Часто не только названия таких законов, но и их содержание напоминают постановления ЦК КПСС, в которых больше места уделялось не конкретным мерам, а идеологии того или иного вопроса. Но что является естественным для идеологического документа, неприемлемо для закона.

Принятие множества законов по одному и тому же вопросу порождает неудобство в их применении. Например, деятельность общественных объединений регулируется федеральными законами «Об общественных объединениях»[83], «О политических партиях»[84], «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[85]; «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»[86]; «О некоммерческих организациях»[87], «О национально-культурной автономии»[88], «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»[89], «О противодействии экстремистской деятельности»[90].

Однако законодатель мог бы принять один закон «Об общественных объединениях», в котором вначале были бы изложены общие правила для всех общественных объединений (часть общая), а затем – специфические – для отдельных их видов (часть особенная). Иначе при регистрации, например, детской некоммерческой благотворительной организации в форме общественного объединения необходимо обращаться, по меньшей мере, к шести законам, включая Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". В противном случае можно чего-нибудь не учесть, например, при написании устава организации, содержание которого в вышеназванных законах устанавливается неодинаково.

В связи с этим заслуживает внимания звучавшее в Государственной Думе предложение о разработке и принятии Избирательного кодекса. Поскольку не только принципы избирательного процесса, но и правила многих избирательных процедур (сбор подписей, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей, агитация, голосование и др.) повторяются почти дословно в нескольких, и без того чрезмерно объемных, избирательных законах. Это «почти» как раз и заставляет правоприменителей тратить лишние силы и время на выявление различий между содержанием каждого из этих законов, чтобы не упустить какое-нибудь условие, несоблюдение которого может послужить причиной, например, отстранения кандидата в депутаты от участия в выборах.

Содержание в законе правил для неопределенного круга лиц. Другими словами – закон не должен приниматься в отношении кого-то персонально. Ведь даже если принимается закон о главе государства, существующем в единственном числе, то и в этом случае никто не знает, какие лица и в каком количестве будут действовать по этому закону в дальнейшем.

Нарушение указанного правила служило поводом для отклонения Президентом Российской Федерации некоторых законов, принятых Государственной Думой. В частности, до 1997 года в Российской Федерации при каждом случае смерти депутата Государственной Думы принимался федеральный закон о материальном обеспечении и медицинском обслуживании его семьи. Однако в 1997 году Президент Российской Федерации отклонил два подобных закона, указав при этом, что ранее федеральными законами членам семей умерших депутатов «также устанавливалось пособие, однако размер этого пособия был значительно ниже» и что «члены их семей должны обладать равными правовыми и социальными гарантиями». Он также рекомендовал Государственной Думе дополнить законодательство «нормами, которые бы решали вопросы материального обеспечения членов семей депутатов, досрочно прекративших свои полномочия»[91]. В результате чего в 1998 году был принят Федеральный закон «О материальном обеспечении семьи умершего члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», действие которого распространяется в отношении семьи любого умершего депутата Государственной Думы[92].

Логичность закона [93]. Нелогичный закон вызывает у граждан недоверие к законодателю, который, в данном случае, представляется либо как не знакомый с логикой, либо как действующий не в интересах общества, а в угоду политической целесообразности или из корыстных побуждений. Другие объяснения отсутствия в законе логики найти трудно.

Например, запрет на проведение агитации против всех кандидатов в период выборов был бы нелогичен при имеющемся у гражданина праве вести агитацию против каждого кандидата в отдельности, а также при наличии в бюллетене для тайного голосования такого варианта голосования, как «против всех». Хотя в недавнем прошлом идея введения такого запрета исходила из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Явно нелогичным был пункт 1 статьи 51 Федерального закона от 24.06.1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым, в случае выбытия хотя бы одного кандидата, из занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка кандидатов (без вынуждающих к тому обстоятельств), Центральная избирательная комиссия должна была отказать в регистрации этого списка либо отменить ее[94]. Эта норма закона была отменена только после того, как Конституционный Суд Российской Федерации в 2000 году (после состоявшихся выборов в Государственную Думу) признал ее не соответствующей Конституции Российской Федерации[95].

Логически непросто объяснить и положения этого же закона о том, что в избирательный блок могут входить не более трех политических партий (пункт 1 статьи 34), и о том, что предвыборной агитацией признается распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей (пункт 1 статьи 57).

Соответствие закона интересам участников правоотношений. Если закон не будет отвечать интересам большинства граждан, то можно предположить, что они будут находить разного рода причины не соблюдать его.

Исключение могут составлять, так называемые, «непопулярные» законы, необходимость принятия которых обусловлена какими-то особыми обстоятельствами. В таких случаях законодатель должен приложить усилия к тому, чтобы убедить сограждан в необходимости принятия непопулярных законов, что позволит облегчить их исполнение.

Соответствие закона культурному уровню участников правоотношений. В данном случае подразумевается культура в самом широком смысле, включая правовые традиции и правосознание. Если негативные, по мнению законодателя, поступки граждан имеют неустойчивый или кратковременный характер, то они (поступки) в значительной мере могут быть нейтрализованы законом. Но если такие поступки являются частью культуры значительного числа граждан, то одним лишь принятием закона проблему не решить.

Игнорирование названного правила может привести к тому, что принятие закона станет причиной новых, еще более опасных проблем.

Например, введение запрета на обращение и употребление алкогольных напитков в одних условиях может привести к желаемым результатам, а в других - породить такие правонарушения, как незаконное предпринимательство или контрабанда. Кроме того, алкогольные напитки, в условиях их запрета, могут быть замещены наркотическими средствами или психотропными веществами. То есть, последствия от принятого закона могут быть более тяжелыми, чем та проблема, которую пытались решить с его помощью.

Соответствие закона материальным возможностям законодателя. В противном случае закон содержащиеся в нем нормы не будут действовать из-за недостатка бюджетных средств.

Примером такого закона являлся принятый Верховным Советом России Закон Российской Федерации «О ветеранах», который содержал ветеранские льготы, многие из которых не могли быть реализованы из-за недостатка бюджетных средств.

Положение не изменилось и после принятия Государственной Думой Федерального закона «О ветеранах»[96], потому что в нем были сохранены все несуществующие льготы старого закона. Отчасти такое решение законодателя можно объяснить наличием в Конституции Российской Федерации 1993 г. следующей нормы: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (часть 2 статьи 55)[97].

Однако концепция названной конституционной нормы является, по меньшей мере, спорной. Ведь в государстве могут сложиться такие условия, при которых выполнение некоторых действующих норм закона окажется невозможным. Но и тогда законодатель не сможет поправить несоответствующий действительности закон, будучи скованным названной конституционной нормой.

Более того, законодатель, как и любой другой участник общественной деятельности, может ошибиться и поэтому у него должна быть возможность исправить свою ошибку. Например, в Федеральном законе «О пожарной безопасности» установлено, что работнику противопожарной службы (гражданскому лицу), переведенному на воинскую должность, весь предыдущий трудовой стаж в системе этой службы засчитывается в срок его будущей военной службы[98]. Казалось бы, это так же нелогично как в педагогический стаж выпускника педагогического института засчитывать стаж его работы школьным сторожем до поступления в институт. Однако поправка об отмене названной «противопожарной нормы» была отклонена Государственной Думой по мотивам, вытекающим из части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации 1993 г.

К сказанному следует добавить, что не обеспеченный финансовыми средствами закон является предпосылкой возникновения в обществе безнравственных отношений, при которых установленные в законе льготы могут предоставляться выборочно – только тем, кто имеют доступ к распределению этих льгот в силу своего положения.

Соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации. Например, запрещение Федеральным законом «Об ограничении курения табака»[99] курения в электричках лишено смысла, если у соответствующих органов исполнительной власти отсутствуют административные, организационные и иные ресурсы, необходимые для обеспечения выполнения этого закона. В таком случае дискредитируется не только конкретный неисполняемый закон, но и закон как правовая система.

Оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования. С одной стороны, закон должен содержать все основные правила поведения участников правоотношений, не позволяя органам исполнительной власти применять его «по своему усмотрению», вопреки замыслу законодателя. С другой стороны, законодатель не должен сковывать поведение участников правоотношений «мелочной опекой», пытаясь подробно описать «каждый их шаг».

При этом необходимо учитывать степень организованности общества. В высокоорганизованном обществе в законе могли бы содержаться лишь права и обязанности граждан, а порядок их реализации мог бы быть установлен исполнительной властью, которая также излишне не вмешивалась бы в поведение граждан. К примеру, высокоорганизованная избирательная комиссия обеспечит тайну голосования при наличии в законе всего лишь одной нормы «о тайне голосования». Ей не надо указывать в законе, что для проведения тайного голосования должны быть «специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей»[100], что до начала голосования ящики для голосования следует опечатать (пломбировать)[101], что «участковая избирательная комиссия должна располагать необходимым количеством (но не более трех) переносных ящиков для голосования»[102]. Естественные действия по обеспечению тайного голосования высокоорганизованные граждане выполнят без вмешательства законодателя.

Излишне подробное описание в законе обязательных действий может породить «массовые нарушения закона», так как выполнение огромного числа «мелочных» норм становится нереальным в силу того, что их невозможно запомнить.

Кроме того, законодатель не в состоянии предусмотреть абсолютно все действия того, кому предстоит исполнять закон. Но участники правоотношений, чьи действия детально регламентированы законом, даже незначительный законодательный пробел будут воспринимать как проблему, требующую законодательного решения. Поэтому законодатель, определяя основные нормы, должен установить, какими актами должны быть или, при необходимости, могут быть установлены дополнительные правила поведения в рамках отношений, регулируемых законом.

Определение перспективы действия закона. Одним из важных качеств закона является его стабильность. Принятие законов в угоду сиюминутным конъюнктурным интересам, а также частое внесение в них изменений подрывают доверие граждан не только к закону, но и к стабильности общественной системы в целом. В то же время, по мнению Президента Российской Федерации, принятые в России законы «постоянно подвергаются изменениям, иной раз – даже не вступив в силу»[103].

Например, о неустойчивости российской политической системы может свидетельствовать то, что выборы каждого нового созыва Государственной Думы проходят по вновь принятому закону, а порядок формирования Совета Федерации за десять лет устанавливался трижды (вначале его члены избирались, потом становились таковыми «по должности» и в итоге стали назначаться).

О нестабильности налоговой системы России может свидетельствовать то, что об изменении части первой нового Налогового кодекса Российской Федерации только в одном 2003 году было принято 5 законов, а об изменении части второй этого же кодекса в 2001-2003 годах – 33 закона, в 2004-2005 годах – 49 законов. По мнению Президента Российской Федерации «частота вносимых в налоговое законодательство изменений явно превышает допустимый уровень. … Это затрудняет планирование своей жизни всем – и государству, и предпринимателям, и гражданину»[104].

Не говорит в пользу социальной стабильности и тот факт, что об изменении Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» в 2002-2003 годах было принято 10 законов, в 2004-2005 годах – 18 законов[105].

Однако есть и положительные примеры. Своеобразными «рекордсменами» в постсоветской России являются законы Российской Федерации «О международном коммерческом арбитраже»[106] и «О селекционных достижениях»[107], что, возможно, говорит о правильности и надежности их концепций.

С 1993 года вплоть до его отмены в 2004 году оставался без изменений принятый в 1990 году Закон РСФСР «О социальном развитии села»[108]. Впрочем, последний пример наводит на мысль о том, что неизменность названного закона связана с тем, что, вплоть до его отмены, о нем просто забыли. Ибо его концепция, если судить о положении российского села, за тринадцать лет так и не была реализована. Да и не могла быть реализована концепция закона, состоящего из декларативных норм:

«Статья 1. Государство гарантирует приоритетность развития села экономической, правовой и социальной политикой»;

«Статья 4. Программы социально-экономического развития в республике не могут быть приняты без учета приоритетности развития села».

Но если по каким-то причинам закон или отдельная его норма осознанно принимается на определенный период времени, то об этом должно быть сказано в самом законе. Иными словами – законодатель должен быть предсказуем.

Соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой. Здесь, следует сказать не только о том, что нормы, например, федерального закона не должны противоречить нормам Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов. Такой акт как конституция обычно содержит не только нормы, предписывающие конкретные правила поведения, но и так называемые нормы-принципы, которые можно назвать концептуальными. Например, в Конституции Российской Федерации 1993 г.[109] содержатся концептуальные положения о том, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (часть 1 статьи 7), что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12).

Отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам. В законе не должно быть «лазеек», которые могли бы быть кем-то использованы в недобросовестных целях.

Вскрытию такого рода слабых мест закона может способствовать «деловая игра», в которой одним ее участникам отводится роль «злоумышленников», стремящихся обойти закон или использовать его в интересах, не совпадающих с общественными, а другим – роль «государственников», задача которых – отладить механизм правового регулирования до совершенства. Целесообразно также включит в игру «добросовестных исполнителей закона», которые могли бы сдерживать возможные попытки «государственников» чрезмерно урегулировать соответствующие правоотношения. При этом следует иметь в виду, что могут быть вовсе недопустимые законопроекты, например, о снятии всяких ограничений на рыбную ловлю или на вырубку леса.

Одним из правил, относящихся к концепции закона, целесообразно назвать проверку концепции закона на практике. Соблюдение этого правила позволило бы уменьшить неблагоприятные последствия от реализации законов с ошибочными концепциями.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Качество будущего закона зависит от многих факторов, но, прежде всего, от его концепции. В то же время, создание круга правил, который способствовал бы участникам законотворческого процесса разрабатывать концепции законов, позволяющие успешно решать законодательным путем общественно значимые проблемы, является важной проблемой в законотворчестве Российской Федерации. Одним из шагов на пути решения этой проблемы является изложение автором настоящей диссертации в данном параграфе своего видения правил разработки концепции закона.

2. Соблюдение правил разработки концепции закона невозможно без наличия специальных лиц (органов), уполномоченных проводить экспертизу концепции законопроекта (концептуальную экспертизу законопроекта). Ведь не все субъекты права законодательной инициативы имеют достаточно сил и средств, а иногда и желания, самостоятельно досконально прорабатывать концепции своих законов. Эту функцию могло бы взять на себя одно из подразделений аппарата Государственной Думы, в которой в настоящее время, в соответствии с ее Регламентом, проводятся правовая и лингвистическая экспертизы законопроектов.

Недавно созданная Общественная палата Российской Федерации, наряду с проведением концептуальной экспертизы законопроектов, могла бы осуществлять выявление общественных проблем, требующих принятия соответствующих законов, а также анализировать результаты действия принятых законов в целях их корректировки.

Реализация названных мер сделала бы законотворчество более эффективным.