Введение. Российская академия государственной службы

Российская академия государственной службы

При Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

Царёв Алексей Юрьевич

Концепция закона в законотворчестве
Российской Федерации

Специальность – 12.00.01 – «Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве»

Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Научный руководитель –

кандидат юридических наук,

доцент
Е.Ю. Догадайло

Москва – 2006

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Произошедшие за последние годы общественные преобразования в Российской Федерации, в первую очередь, затронули законотворчество, формирующее основы нормативного правового регулирования общественных отношений. Современные общественные отношения нуждаются не просто в новых законодательных актах, а в эффективном нормативном правовом регулировании, что, являясь сложным явлением, обеспечивается, в том числе эффективностью законотворчества.

Однако Президент Российской Федерации в одном из своих посланий Федеральному Собранию Российской Федерации так охарактеризовал законотворчество: «…принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу».

Для примера можно привести Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», который только за два года (в 2004-2005 годах) изменялся 18 раз. Помимо этого, за указанный период, в Государственную Думу было внесено еще около 40 законопроектов, направленных на изменение данного закона, которые не были приняты. Частые внесения изменений в законодательство либо свидетельствуют о слабых концепциях законов, либо сами ослабляют существующие концепции законов. Любой из этих выводов - не в пользу концепции закона.

Эффективность конкретного закона зависит от разных факторов - как внутренних, вытекающих из самого закона, так и внешних, вытекающих из условий, в которых будет реализовываться закон. Важнейшим из всех этих факторов является качество концепции закона, поскольку ошибочная концепция закона может не только не привести к ожидаемому результату нормативного правового регулирования конкретных общественных отношений, но и в наибольшей степени повлечь за собой негативные последствия, в отличие, например, от недостатков текста закона.

Более того, в хорошо продуманной концепции закона всегда будут предусмотрены (учтены) не только необходимые правовые нормы, но и те условия, в которых они будут применяться.

Однако на сегодняшний день существуют проблемы, препятствующие созданию качественных концепций законов в Российской Федерации. В частности, к таким проблемам, разрешение которых является актуальным, относятся:

- отсутствие у участников законотворческого процесса адекватного понимания роли и значения концепции закона в законотворчестве;

- содержащаяся в научной литературе и нормативных источниках неопределенность понятия «концепция закона»;

- смешение специалистами по законотворчеству концепции закона с идеей закона, с обоснованием закона либо с неким документом (программой, пояснительной запиской, др.);

- отсутствие в научной литературе ясности в вопросе о содержании концепции, а также о ее структурных элементах (в том числе обязательных);

- недостаточная разработка правил, которые необходимо применять при разработке концепции закона в целях обеспечения ее должного качества;

- отсутствие необходимых исследований о связи других правил законотворческой техники с концепцией закона.

Следует особо отметить, что эти проблемы являются предпосылками появления не только законов с ошибочными концепциями, но и законов, не соответствующих общественным интересам, принятым в результате лоббирования.

Законотворчество, как и другие виды человеческой деятельности, требует соответствующей квалификации лиц, его осуществляющих. Поэтому участники законотворческого процесса должны обладать необходимыми специальными профессиональными знаниями и умениями, включающими эффективное использование методов, правилами и приемами, обеспечивающими высокое качество принимаемых законов. Одной из основных причин низкого качества современных российских законов является недостаточная разработка правил законотворческой техники в Российской Федерации, а также отсутствие навыков их использования субъектами законотворчества. Данное суждение подтверждается тем, что внесенный в Государственную Думу в июне 1996 года проект федерального закона (№ 96700088-2) "О нормативных правовых актах Российской Федерации" через 8 лет (12 мая 2004 года) был отклонен и снят с рассмотрения, а внесенный Президентом Российской Федерации проект федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» находится на рассмотрении Государственной Думы вот уже около 10 лет.

Но наибольшую актуальность настоящей диссертационной работе придает то обстоятельство, что на сегодняшний день в Российской Федерации недостаточно развитыми остаются правила, которые должны применяться при разработке концепции закона.

Степень научной разработанности темы. В современной российской научной литературе в наибольшей степени разрешены проблемы подготовки законодательных актов, связанные с юридической техникой оформления их текстов. Анализ этих проблем содержится в трудах С.С. Алексеева, Р.Ф. Васильева, Е.В. Васьковского, А.Б. Венгерова, Л.Е. Виноградова, Н.А. Власенко, Л.Д. Воеводина, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, М.И. Ковалева, Д.А. Ковачева, Е.А. Крюковой, А.Б. Лисюткина, П.И. Люблинского, А. Нашица, Э. Новака, А.Р. Парамонова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, А.Я. Сухарева, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной, Е.С. Шугриной и других авторов.

Несколько меньше внимания уделено в российской научной литературе вопросам, связанным с принятием законов. При этом в работах С.А. Боботова, С.А. Боголюбова, В.А. Ёлчева, В.Б. Исакова, Ю.К. Краснова, А.П. Любимова и других авторов дается, в основном, описание сложившегося в Российской Федерации законодательного процесса без освещения имеющихся в этой сфере проблем.

Что касается проблем законотворчества, связанных с работой над концепцией закона, то они разрешены в Российской Федерации в наименьшей степени. В научных статьях В.М. Баранова, В.Б. Исакова, А.П. Любимова, Ю.А. Тихомирова и других авторов даны разные определения концепции закона, иногда названы отдельные составляющие ее элементы и почти совсем не сформулированы правила ее разработки. Исключение составляет изданное в конце 2005 года учебное пособие по законодательной технике А.Р. Парамонова, содержащее раздел «Техника концептуальной разработки проектов законодательных решений».

Отдельным проблемам законотворческой техники в Российской Федерации посвящены работы С.А. Боголюбова, Л.М. Бойко, И.Л. Брауде, Л.Т. Васькова, Ю.Е. Волкова, В.В. Глазырина, А.Г. Гузнова, Д.Н. Ермакова, С.А. Иванова, В.В. Игнатенко, Н.А. Калининой, А.Б. Карлина, А.А. Кененова, Т.С. Масловской, Р.К. Надеева, В.И. Никитинского, Н.В. Ралдугина, И.С. Самощенко, Л. Успенского, А.А. Ушакова, Н.И. Хабибулиной, С.П. Хижняк, И.И. Шувалова.

Характеристика основных технико-юридических элементов дана в трудах М.И. Ковалева, Н.Н. Полянского, Н.Д. Шаргородского, а в области толкования права - в трудах А.Ф. Черданцева.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования заключаются в том, чтобы, всесторонне рассмотрев опыт законотворчества в Российской Федерации, уточнить содержание понятия «концепция закона», представляющего научный и практический интерес для законотворческой деятельности в Российской Федерации, предложить правила разработки концепции закона и показать органическое единство других правил законотворческой техники с концепцией закона.

Для достижения данных целей диссертантом ставятся и решаются следующие задачи:

- выявить сущность, понятие, теоретическое и практическое значение «концепции закона», а также ее разработки как особого этапа законотворчества;

- провести анализ законодательства Российской Федерации на предмет соблюдения в нем правил законотворческой техники, связанных с изложением концепции закона и с пониманием ее правоприменителями;

- обобщить правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, как нормативного правового акта, а также обосновать значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона;

- дать описание правил, используемых при принятии закона, а также обосновать значение их соблюдения для обеспечения надлежащего качества концепции принимаемого закона.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законотворчества в Российской Федерации в связи с разработкой концепции закона, а также правоотношения, возникающие между субъектами законотворчества при использовании технико-юридических способов и средств при разработке, написании и принятии закона как нормативного правового акта Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы, регулирующие использование правил законотворческой техники, обеспечивающих надлежащее качество концепции закона, а также уровень и состояние разработанности в юридической науке общетеоретических и прикладных проблем использования в Российской Федерации правил законотворческой техники при разработке концепции закона.

Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов научного познания. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, системный методы научного познания. Помимо общенаучных, были использованы и частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.

Теоретической основой диссертации послужили научные труды таких ученых, занимающихся или занимавшихся проблемами теории права, как С.С. Алексеева, В.М. Баранова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, В.Н. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А. Нашица, Э. Новака, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, И.С. Яценко и других.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство. В работе проанализированы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам подготовки законопроектов и регулирующие отношения, возникающие при разработке, написании и принятии законов в Российской Федерации.

В работе использовалось как законодательство РСФСР советского периода, так и законодательные акты Российской Федерации, принятые в период с 1991 года по 1993 год.

Были изучены регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного Совета РСФСР, проекты федеральных законов, стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автор на основе комплексного анализа нормативных правовых актов и научной литературы уточнил определение понятия «концепция закона», а также сформулировал и охарактеризовал основные правила ее разработки (как организационные приемы, так и требования, относящиеся непосредственно к содержанию концепции).

На основе проведенного анализа нарушений правил законотворческой техники в законодательстве Российской Федерации, автор диссертации обобщил правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, а также показал значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона и понимания ее правоприменителями.

На основе анализа законодательного процесса автор диссертации показал влияние правил, используемых при принятии закона, на качество концепции принимаемого закона.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:

- основываясь на сложившейся практике законотворчества в Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что законотворчество, помимо принятия закона законодательным органом (собственно законодательной деятельности), включает в себя работу над законопроектом до его внесения в законодательный орган, заключающуюся в разработке концепции будущего закона, а также в написании текста его проекта и прохождении процедур согласования этого проекта;

- автор диссертации считает, что недостаточно сводить определение концепции закона просто к «основной идее» закона или к «документу», содержащему положения, связанные с концепцией закона, поскольку основная идея закона может быть лишь частью его концепции, а документ может быть лишь формой изложения концепции закона;

- диссертант, основываясь на логическом анализе термина «концепция закона» и содержания этого понятия, обосновывает, что концепцию закона следует понимать как замысел законодателя (независимо от того, сформировал ли законодатель этот замысел самостоятельно или принял в качестве своего чей-то замысел) в отношении имеющейся общественно-значимой проблемы; такой замысел включает в себя цель закона - решение соответствующей общественно-значимой проблемы, а также обоснованные способы достижения этой цели - соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.);

- диссертант считает, что к структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести:

- наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования;

- указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам;

- преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, формы и структуры будущего законодательного акта;

- содержательную часть концепции, в которой излагаются цель (цели) закона и способ (способы) ее (их) достижения;

- по мнению диссертанта, разработка концепции закона, как творческая деятельность, не подлежит, в отличие от принятия закона, строгому нормативному регулированию, однако и она должна осуществляться в соответствии с научно-обоснованными и проверенными на практике специальными правилам, направленными на обеспечение высокого ее качества и, соответственно, качества будущего закона:

- одни из этих правил относятся к организации работы над концепцией закона: создание компетентной группы разработчиков концепции закона, постановка задач группе разработчиков концепции закона, назначение оптимального срока разработки концепции закона, уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона, выяснение границ имеющейся проблемы, определение цели закона, выявление причин имеющейся проблемы, выбор способа решения имеющейся проблемы, опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы, проведение независимой экспертизы концепции закона, утверждение (одобрение) концепции закона, определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства;

- другие правила относятся непосредственно к концепции закона: содержание в законе правил для неопределенного круга лиц, логичность закона, соответствие закона интересам участников правоотношений, соответствие закона культурному уровню участников правоотношений, соответствие закона материальным возможностям законодателя, соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации, оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования, определенность перспективы действия закона, соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой, отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам;

- диссертант считает, что качество закона зависит, прежде всего, от его концепции и поэтому, наряду с правовой, лингвистической и иными существующими ныне видами экспертиз законопроектов, должна осуществляться также экспертиза их концепций, в результате которой давалось бы заключение о соответствии концепции законопроекта правилам законотворческой техники, а также о целесообразности его принятия в качестве закона и наличие альтернативы этому.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процессов законотворчества и правоприменения, укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования о технико-юридических правилах, обеспечивающих разработку концепции и текста закона, могут быть использованы как участниками законотворческой деятельности в Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов, так и специалистами по законотворческой технике при проведении экспертизы законопроектов.

Основные выводы диссертационной работы могут быть использованы при преподавании соответствующего раздела курса «Теории права и государства».

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертационной работе положения и выводы использованы диссертантом во время его законотворческой деятельности в процессе разработки проектов законов Российской Федерации «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О государственной службе, заменяющей военную службу (альтернативной службе)».

Положения диссертационного исследования используются автором при преподавании специального курса «Законодательная техника» на юридическом факультете Московского городского педагогического университета, а также изложены в опубликованных научных работах по теме диссертации.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.