Проблема территории при самоопределении нации 4 page

— подвергать правонарушителей тюремному заключению в административном порядке на срок до 3 мес. или штрафу до 3000 руб., в том числе за проступки, об изъятии которых из ведения судов будет заранее объявлено;

— отстранять от должностей на все время режима чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях;

— разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений;

— приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайной охраны и закрывать учебные заведения на срок не более месяца (ст. 26 Положения).

К началу ХХ в. территориями усиленной охраны в России являлись: Санкт-Петербургская, Московская, Харьковская, Подольская и Волынская губернии, города Ростов-на-Дону, Таганрог, Нахичевань и село Касперовка Области Войска Донского, а также территории Санкт-Петербургского и Одесского градоначальств, Николаевского военного губернаторства и местности, подведомственные кронштадтскому военному губернатору[163].

В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

7.2. Территории осадного положения

В качестве отдельного вида исключительного режима следует рассматривать осадное положение. Родившееся в период средневековых военных осад городов, осадное положение было впоследствии распространено и на другие исключительные обстоятельства, в том числе мирного времени.

Впервые режим территории осадного положения стал регламентироваться законом во Франции в 1791 г. и вскоре был усовершенствован Наполеоном I. Во Франции на территории Парижа осадное положение объявлялось во время всех революций XIX века: в 1830, 1848 и 1871 гг. В Германии оно устанавливалось в эпоху революции 1848 — 1849 гг., а в некоторых местностях — в период войны 1870 — 1871 гг. В 1878 г. австрийское правительство объявляло осадное положение на территории Боснии.

Придание территории режима осадного положения изначально предполагало значительную роль высших органов законодательной власти. Если в конце XIX в. по французскому закону об осадном положении от 3 апреля 1878 г. право объявления осадного положения принадлежало законодательным палатам, а в конце ХХ в. осадное положение декретируется Советом министров, то все равно его продление на срок более двенадцати дней может быть разрешено только Парламентом Франции (ст. 36 Конституции 1958 г.).

Основными чертами режима осадного положения на территории любого государства являются:

1) Временный переход власти от гражданской администрации — и частично судебной системы — к военному командованию, наделенному чрезвычайными полномочиями.

2) Ограничение гражданских прав и свобод вплоть до полной приостановки многих из них, прежде всего личной свободы, неприкосновенности жилища, свободы слова (даже с введением предварительной цензуры), перемещения, собраний и др.

3) Передача категорий дел по преступлениям против общественного порядка и государственной безопасности под юрисдикцию военных судов, рассматривающих их по законам военного времени.

Именно осадное положение пыталось ввести итальянское правительство в 1922 г., чтобы помешать походу фашистов на Рим, но король Виктор Эммануил III отказался это сделать, а затем, наоборот, передал власть Муссолини. В 1941 г. осадное положение вводилось в городе Москве.

Во многих странах франко-германская традиция в случае внешней военной угрозы или при серьезных внутренних конфликтах устанавливать на территории государства или ее части осадное положение имеет аналог в форме чрезвычайного или военного положения. Это относится и к России.

7.3. Территории чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение на всей территории государства или ее отдельной части вводится при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренных законом. По мнению отдельных государствоведов, чрезвычайные положения при закреплении их в Конституции дают возможность федерации в ситуации, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитарного государства[164].

Конституция Индии, имеющей наиболее богатый опыт использования режима чрезвычайного положения, предусматривает три его вида:

1) “общенациональное чрезвычайное положение”, вводимое на всей территории Индии или на ее части в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием (ст. 352 Конституции);

2) чрезвычайное положение, объявляемое в связи с несостоятельностью конституционного механизма в штатах (ст. 356);

3) чрезвычайное положение в области финансов (ст. 360). Прокламация о чрезвычайном положении на той или иной части территории государства объявляется президентом Индии. В 1978 г. с принятием 44-й поправки к Конституции конституционность решения президента о введении чрезвычайного положения может быть оспорена в суде как действие, предпринятое в недобросовестных целях.

На территории действия чрезвычайного положения в области финансов предполагается осуществление правового режима, при котором исполнительная власть Союза обладает правом давать указания любому штату относительно соблюдения таких правил финансовой дисциплины, которые могут быть установлены в этих указаниях, в том числе снижение жалования и содержания всем или некоторым группам лиц, находящимся на службе, связанной с делами штата, а также “резервирование на рассмотрение президента” всех финансовых законопроектов после того, как они приняты легислатурой штата; президент правомочен издавать распоряжения о снижении жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящихся на службе, связанной с делами Союза, включая судей Верховного суда и высших судов штатов (п.3 и 4 ст. 360 Конституции).

За десятилетия после принятия Конституции Индии такой вид чрезвычайного положения не применялся ни разу. Иное дело — введение чрезвычайного положения в связи с несостоятельностью конституционного механизма, но мы вернемся к нему при рассмотрении статуса территорий прямого правления центральной власти.

Рассмотрим основные характеристики территории общенационального чрезвычайного положения по законодательству Индии. Правовой режим государственных территорий претерпевает здесь следующие изменения:

1) происходит ограничение гражданских прав и свобод, причем приостанавливается право граждан на обращение в суд в целях принудительного осуществления всех или отдельных, перечисленных в приказе президента прав граждан (ст. 358 и 359 Конституции);

2) правительство штата, не отстраняясь от власти, переходит под полный контроль исполнительной власти Союза, которая приобретает право давать указания штатам относительно способа осуществления ими исполнительной власти (п. “а” ст. 353 Конституции). Иными словами, происходит временный переход на унитарную систему государственной власти;

3) при сохранении полномочий легислатурой штата, парламент Союза приобретает совпадающие полномочия в области законодательства, становится правомочен принимать законы по вопросам, отнесенным к ведению штата (п.1 ст. 250), и давать посредством закона полномочия исполнительным органам Союза в любой сфере, даже отнесенной к компетенции штатов;

4) парламент может законом продлить обычный срок функционирования Народной палаты (5 лет) на период до одного года, но не выходящий за пределы шести месяцев по прекращению режима чрезвычайного положения (это положение было использовано Индирой Ганди в 1976 г.);

5) президент имеет конституционное право видоизменять своим приказом, подлежащим одобрению парламентом, положения конституции, относящиеся к распределению финансовых средств между Союзом и штатами в пределах финансового года, в котором прекращается действие чрезвычайного положения (ст. 354).

Действие чрезвычайного положения на любой территории прекращается по истечении месяца с момента его объявления, если за этот период соответствующая прокламация не была одобрена резолюциями обеих палат индийского парламента, принятыми квалифицированным большинством голосов в каждой из палат. С момента одобрения прокламации резолюциями ее действие может вновь продлеваться на 6 месяцев с возможностью периодического продления по той же процедуре и на тот же срок в 6 месяцев.

Режим чрезвычайного положения на основе ст. 352 Конституции вводился на территории Индии 26 октября 1962 г. в связи с агрессией Китая в северо-восточном пограничном районе (отменен 10 января 1968 г.), 3 декабря 1971 г. при начале Пакистаном необъявленной войны против Индии и 25 июня 1975 г. в связи с возникшими “внутренними беспорядками” (оба решения отменены в марте 1977 г.)[165].

В Российской Федерации статус территории чрезвычайного положения устанавливается указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции), в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч.2 ст. 56).

В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод населения с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56). При этом не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46—54 Конституции России (ч.3 ст. 56 Конституции). Речь идет о праве на жизнь и смертной казни как исключительной мере наказания, об охране государством достоинства личности и запрете пыток, а также жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания; о праве на свободу и личную неприкосновенность; об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей только по судебному решению; о праве на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; о презумпции невиновности, свободе совести, а равно ряде других (исчерпывающего перечня) правах и свободах.

В России Закон о чрезвычайном положении был принят 17 мая 1991 г.[166]. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено немедленно и без предупреждения (ст. 9 Закона). Закон предусматривает два основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (ст. 4 Закона).

Особый режим территории чрезвычайного положения имеет следующие характеристики:

1) Чрезвычайные меры, осуществляемые на территории, строго ограничены в перечне и пределах указом Президента о введении чрезвычайного положения.

2) Вводится исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан:

— особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;

— усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

— запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

— запрещение забастовок;

— ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. “а” ст. 4 Закона, могут вводиться дополнительные меры:

— комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток;

— ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, временного ареста печатной продукции или временного изъятия звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

— приостановление, после соответствующего предупреждения, деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки;

— проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях — при имеющихся данных о наличии у граждан оружия — личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств;

— ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях — временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций — также и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

— выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории чрезвычайного положения за их счет.

3) Власть на территории чрезвычайного положения осуществляется по решению (указу) Президента специально уполномоченным на то государственным органом. Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут образовываться специальные временные органы с передачей им полностью или частично распорядительных и исполнительных полномочий органов государственной власти.

4) Границы территории, на которую распространяется режим чрезвычайного положения, точно оговариваются в указе о его введении.

Территория чрезвычайного положения как имеющая специальный, не предусмотренный обычным ходом дел правовой режим не может существовать длительный период. Законом регламентируется срок действия чрезвычайного положения. На всей территории Российской Федерации — не более чем 30 дней, на части территории — 60 дней. По истечении срока, режим чрезвычайного положения отменяется, но может быть продлен Советом Федерации на такой же срок (ст. 13 Закона).

Примером наиболее длительного сохранения режима чрезвычайного положения (с 1992 г.) может быть территория зоны ингушско-осетинского межнационального конфликта. Выступая 7 февраля 1995 г. на заседании Совета Федерации России при очередном продлении действия чрезвычайного положения, официальный представитель Президента Российской Федерации В.А.Михайлов, констатировав достижение контролируемой силами правопорядка обстановки, указал и причины, по которым нельзя было гарантировать, что в случае снятия режима чрезвычайного положения достигнутая к тому моменту стабильная ситуация не обострится:

“Первое. Процесс разоружения населения или добровольной сдачи оружия еще далеко не завершен.

Второе. Не перекрыты полностью каналы транспортировки оружия из Чеченской Республики, пути его сосредоточения, так же, как и незаконных вооруженных формирований, в непосредственной близости к зоне чрезвычайного положения.

Третье. Потенциальная опасность конфликтов сохраняется в ряде населенных пунктов, в том числе в тех, которые включены в предлагаемый указ Президента о зоне действия режима чрезвычайного положения”[167].

Одновременно еще требовалась усиленная охрана в населенных пунктах Пригородного района Северной Осетии, в частности Чермене, Дачном, Курта, Дангароне и других, в которые предполагалось возвращение вынужденных переселенцев.

Свою положительную роль в прекращении вооруженного конфликта, ликвидации его последствий, создании благоприятных условий для комплексного решения вопросов возвращения беженцев и вынужденных переселенцев, проведении строительно-восстановительных работ, дальнейшем изъятии оружия режим чрезвычайного положения на этой части территории России сыграл.

7.4. Территории военного положения

В период войны или серьезного вооруженного конфликта решением высших органов государственной власти правовой режим всей государственной территории или ее части может претерпевать и более серьезные изменения.

Так, Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту РФ право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87). Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч.3 ст. 87). Указ Президента о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации (п. “б” ч.1 ст. 102). В отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод.

На территории СССР режим военного положения был введен в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. (Ведомости ВС СССР. 1941. № 29). Указанный правовой акт позволяет выделить следующие наиболее существенные характеристики территории государства с режимом военного положения:

1. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где нет военных советов, — высшему командованию войсковых соединений.

2. На территории военного положения ограничиваются права и свободы человека и гражданина. Военным властям предоставляется право:

— в соответствии с действующими законами и постановлениями Правительства привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения определенных работ;

— устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений;

— производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;

— регулировать время работы учреждений и предприятий, организацию всякого рода собраний и шествий; запрещать появление на улицах после определенного времени;

— производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц;

— устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров;

— воспрещать въезд и выезд на территорию военного положения;

— выселять в административном порядке с территории военного положения или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой.

3. В пределах своих дополнительных прав военные власти издают обязательные для всего населения постановления, устанавливая за их неисполнение наказание в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 мес. или штрафом до 3000 руб.

4. За преступления, совершенные на территории военного положения, а также за неподчинение распоряжениям и приказам военных властей виновные подлежат уголовной ответственности по закону военного времени, что, в частности, означало:

— в изъятие из действующих правил о рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, указанные дела передаются на рассмотрение военных трибуналов (Указ предусмотрел восемь категорий таких дел);

— военным властям предоставляется право передавать на рассмотрение военных трибуналов дела о спекуляции, злостном хулиганстве и иных преступлениях, если командование признает это необходимым по обстоятельствам военного положения;

— рассмотрение дел в военных трибуналах производится по правилам, установленным “Положением о военных трибуналах в районах военных действий” (упрощенная процедура), при этом их приговоры кассационному обжалованию не подлежат и могут быть отменены или изменены лишь в порядке надзора.

Указ 1941 г. о военном положении распространялся также на местности, в которых в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР.

Таким образом, следует согласиться с Б.Б.Хангельдыевым и М.Р.Сафаровой в том, что военное положение представляет собой особый режим жизнедеятельности государства и общества, который предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей[168]. Территория военного положения, сохраняя все черты государственной территории, получает дополнительно лишь особое правовое регулирование.

7.5. Территории прямого правления центральной власти

В отдельных государствах в случаях, предусмотренных законом, для обеспечения интересов граждан в местностях, где объявлено исключительное положение, вводится прямое правление центральной власти в лице государства. На территории прямого президентского правления приостанавливается осуществление полномочий всех местных органов государственной власти, а осуществление функций государственной власти возлагается на специально созданный президентом орган или на назначенное им должностное лицо.

Территории с прямым президентским правлением могут создаваться в Индии и США. Прямое президентское правление не меняет общего статуса государственной территории, но существенно трансформирует осуществляющийся на территории правовой режим.

В Индийском Союзе прямое президентское правление вводится на территории с расстроенным конституционным механизмом штата. Существует три формальных основания для осуществления на территории прямого президентского правления (чрезвычайного положения):

1) на основании доклада губернатора штата или сведений, полученных из других источников, Президент приходит к убеждению в том, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией (п.1 ст. 356);

2) штат не подчинился распоряжениям Союза;

3) штат не провел в жизнь распоряжения Союза в порядке осуществления им исполнительной власти (ст. 365).

Для территории прямого президентского правления характерны следующие признаки:

— исполнительная власть штата полностью или частично переходит в руки Президента; устанавливается контроль со стороны Союза за всеми функциями по управлению штатом, кроме судебной (Президент вправе принять на себя все или отдельные функции исполнительной власти штата или любого ее органа, кроме Высшего суда, объявить, что полномочия легислатуры штата отныне осуществляются парламентом или по его поручению);

— легислатура штата приостанавливает свою работу; парламент вправе делегировать президенту или другому органу, указанному им, полномочия по принятию законов для штата;

— президент компетентен издавать указы об управлении штатом в период между сессиями парламента (ст. 357).

Статус прямого президентского правления сохраняется на территории в течение двух месяцев с периодическим продлением по решению обеих палат на срок в шесть месяцев, но при общем сроке действия не свыше трех лет (п.3 и 4 ст. 356). Последним он серьезно отличается от режима чрезвычайного положения, который при соблюдении установленных процедур может сохраняться в Индии бессрочно.

За первые 40 лет действия Конституции президентское правление вводилось на территориях индийских штатов более 70 раз, начиная с 1951 г., когда в Пенджабе после отставки правительства штата, возглавлявшегося г.Бхаргавой, не удалось сформировать альтернативное правительство. Наиболее известен случай, когда 18 февраля 1980 г. президентское правление было введено по инициативе И.Ганди на территориях штатов Бихар, Гуджарат, Мадхья-Прадеш, Махараштра, Орисса, Пенджаб, Раджастхан, Тамилнаду и Уттар-Прадеш, в которых у власти находились правительства политических оппонентов ИНК. И.Ганди заявила, что следует прецеденту 30 апреля 1977 г., созданному партией Джаната (президентское правление вводилось в тех же штатах)[169]. Российская реальность требует законодательной выработки механизмов прямого президентского правления на той или иной территории.

7.6. Закрытые административные территории

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 г. трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (п. 1 ст. 1 Закона РФ “О закрытом административно-территориальном образовании” от 14 июля 1992 г., в редакции Закона от 28 ноября 1996 г.).

Примечательно то, что хотя закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей, его территория определяется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, а потому ее границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав (п.2 ст. 1 Закона).

Населенные пункты, находящиеся на территории закрытого административно-территориального образования, передаются в ведение органов местного самоуправления этого образования.

Само закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

— установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

— определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

— обеспечения особого режима безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимает Правительство России.

Предложения по определению или изменению границ, по отводу земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Решения принимаются Президентом России (п.1 ст. 2 Закона).

Органы местного самоуправления на закрытых административных территориях участвуют в установленном законом порядке в определении пропускного режима на территорию, осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.

Зоны воздействия. В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия.

Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России (п.2 ст. 1 Закона, в редакции от 28 ноября 1996 г.).