Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права

Отношения между государством и предпринимателем, возникающие при осуществлении последним предпринимательской деятельности, различны по своей правовой природе. Одни опосредуют властные полномочия, реализуемые органами государства в целях обеспечения на основе закона соответствующего регулирования (налогового, валютного, таможенного и др.), и носят субординационный характер. Другие формируются в сфере гражданского оборота, имманентным условием которого является равенство всех его участников, включая государство.

Проблемы, связанные с участием государства в частно-правовых отношениях, с отказом при этом от иммунитета, а также иных преимуществ верховной власти, не относятся к числу сугубо "российских". Ведущими в этом процессе стали континентальные страны Западной Европы, и прежде всего Франция и Германия. Для законодательства России, совершающей сложный и во многих отношениях мучительный переход от планово-распределительной к рыночной экономике, эти проблемы приобретают особую актуальность.

Условия, обеспечивающие равенство участников гражданского оборота, предусматривались еще в союзном и особенно российском законах о собственности, Основах гражданского законодательства 1991 года, ряде других "перестроечных" законодательных актов. Они нашли выражение прежде всего в признании недопустимым установления при осуществлении права собственности ограничений или преимуществ в какой бы то ни было форме в зависимости от принадлежности этого права тому или иному субъекту и - как следствие - в отказе от неограниченной виндикации государственного имущества, от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения, в закреплении положения об ответственности юридических лиц, включая государственные и муниципальные предприятия, по их обязательствам всем принадлежащим им имуществом и т. д. Существо этих и иных изменений было выражено в ст. 25 Основ гражданского законодательства. В соответствии с ней государство участвовало в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с другими участниками этих отношений.

Правовые основы взаимоотношений государства и предпринимателей, равно как и единый статус для всех предпринимателей, независимо от того, идет ли речь о частном или государственном предпринимательстве, заложены в нормах Конституции Российской Федерации (ст. 8, 34, 35, 46, 53 и др.). Правила гл. 5 (ст. 124-127), а также иных статей части первой Гражданского кодекса, развивая и конкретизируя эти начала, отражают современный подход к природе отношений гражданско-правового характера и участию в них государства.

Государство нередко именуют особым субъектом права, отмечая, что оно само может формировать правила гражданского оборота, содержание и пределы своей правоспособности. Но особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в "смешанные" отношения, с элементами власти и подчинения, - в противном случае "исчезает" рынок и разрушается его гражданско-правовая основа.

В связи с обращением к понятию "государство" необходимы некоторые пояснения. В отличие от недавнего прошлого, когда государство рассматривалось как единый субъект гражданских правоотношений, а государственная собственность - как общенародное достояние, обусловливающее "единство фонда" государственного имущества, концепция государственной власти и собственности, положенная в основу действующей Конституции, исходит из существования наряду с Российской Федерацией других государственных, а также муниципальных образований, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота. Соответственно в гл. 5 ГК говорится об участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - субъектов гражданского права.

Следуя конституционной норме, ГК исходит из того, что права всех собственников защищаются равным образом. Вместе с тем, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, Кодекс допускает установление особенностей его приобретения и прекращения в зависимости от того, находится ли имущество в собственности гражданина, юридического лица, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Однако в любом случае особенности могут устанавливаться только законом (п. 3 ст. 212).

Особенности участия в гражданском обороте муниципальных образований предопределены тем, что в силу конституционных норм местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но могут быть наделены законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В российском гражданском законодательстве отсутствует понятие "юридические лица публичного права", известное законодательству ряда зарубежных стран и некоторым международным договорам. Правовой режим участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданском обороте приравнивается в Кодексе, за необходимыми изъятиями, к режиму, установленному для юридических лиц. Согласно п. 2 ст. 124 ГК к государственным и муниципальным образованиям - субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Так, не могут применяться к государственным и муниципальным образованиям правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица. В отличие от юридических лиц (кроме финансируемых собственником учреждений), отвечающих по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, в состав имущества Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, которым они отвечают по своим обязательствам, не включается имущество, указанное в п. 1 ст. 126 Кодекса, а обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Государственные органы и органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом.

Как и другие субъекты гражданского права, государственные и муниципальные образования обладают гражданской правоспособностью. В отношении ее объема высказываются разные мнения. Одно из них "гражданская правоспособность государства - специальная, а не универсальная", государство "имеет лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом" <105>. Нельзя, однако, не учитывать то обстоятельство, что в соответствующих ситуациях речь идет о самоограничении суверена, содержание и пределы которого определяются им же.

Отношения собственности - важнейшая область гражданско-правовых отношений, в которой участвует государство.

Государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). К муниципальной собственности отнесено имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Законодательными актами определены объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации, объекты муниципальной собственности. Исключительно к федеральной собственности относятся объекты: составляющие основу национального богатства страны; необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; оборонного производства; отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие иных его отраслей, а также некоторые другие<106>.

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации производится в порядке, установленном законом.

Конституцией Российской Федерации (ст. 114) осуществление управления федеральной собственностью отнесено к полномочиям Правительства.

Государство приобретает право собственности как по основаниям, являющимся общими для всех субъектов гражданского права, так и по присущим только ему. Ко вторым, имеющим специальный характер, принадлежат конфискация, реквизиция, национализация и др.

В связи с последними основаниями необходимо отметить следующее. В соответствии со ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Ограничение этих правил допускается не иначе как федеральным законом и лишь по основаниям, названным в ст. 55 Конституции РФ. Последствия прекращения права собственности в силу закона определены в ст. 306 ГК. Установлено, что в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством, а споры о возмещении убытков разрешаются судом. Порядок, предусмотренный ст. 306 ГК, подлежит применению к возмещению стоимости имущества и других убытков при обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализации).

Гарантии от принудительных изъятий, а также незаконных действий государственных органов и их должностных лиц в отношении иностранных инвестиций закреплены правилами ст. 6-11 Закона об иностранных инвестициях в РСФСР, имеющими значение специальных норм. Иностранные инвестиции не подлежат национализации и не могут быть подвергнуты реквизиции или конфискации кроме как в исключительных, предусмотренных законодательными актами случаях, когда эти меры принимаются в общественных интересах. При осуществлении национализации или реквизиции иностранному инвестору выплачивается быстрая, адекватная и эффективная компенсация.

В случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит их, что грозит утратой ими своего назначения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов. Передаче в государственную собственность подлежат содержащиеся в обнаруженном кладе вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры.

Основания поступления в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимой вещи, находки, безнадзорного животного определены в ст. 225, 228 и 231 ГК.

Как и способы возникновения у государства права собственности, способы прекращения принадлежащего ему права собственности подразделяются на общегражданские и специальные. К последним относится приватизация, под которой принято понимать отчуждение (переход) имущества, главным образом недвижимого, из государственной (или муниципальной) собственности в частную собственность граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных специальным законодательством"<107>.

Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года<108> предусматривается использование следующих способов приватизации: безвозмездная передача акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с установленными льготами; продажа акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации (работникам предприятий и приравненным к ним лицам по закрытой подписке в соответствии с установленными льготами, по инвестиционному конкурсу, по коммерческому конкурсу, на аукционе, на специализированном аукционе по продаже акций); продажа предприятий, не являющихся акционерными обществами (на аукционах, по коммерческому и инвестиционному конкурсам); выкуп арендованного имущества; продажа предприятий товариществам в соответствии с установленными льготами.

При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217).

В условиях расширения негосударственного сектора экономики, приватизации государственных и муниципальных предприятий особое значение приобретает выбор рациональных способов и форм участия государства в этих процессах, четкое определение прав и обязанностей органов, уполномоченных управлять и распоряжаться объектами государственной и муниципальной собственности, выступать от имени государства учредителями предприятий, создаваемых с участием иных лиц, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью его имущества.

Значительная роль в проведении этой работы отводится Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом, некоторым другим органам и организациям, их территориальным структурам. В постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 17 сентября 1992 года N 13 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности", отмечалось: при разрешении арбитражных споров необходимо исходить из того, что за пределами предоставленных полномочий комитеты по управлению имуществом не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за государственным и муниципальным предприятием на праве полного хозяйственного ведения, без их согласия<109>. Указывалось, что имущество, приобретенное государственными и муниципальными учреждениями и организациями на доходы, полученные от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, не может быть изъято у них по решениям государственных и муниципальных органов<110>.

В информационном письме от 10 сентября 1993 года, которым до сведения арбитражных судов доводились рекомендации, принятые по результатам обсуждения ряда вопросов на совещаниях по судебно-арбитражной практике в Высшем арбитражном суде РФ, отмечалось, что распоряжения Госкомимущества России в отношении отнесенного к федеральной собственности имущества могут быть отменены Правительством РФ по основаниям как нецелесообразности, так и незаконности. По мотиву нецелесообразности распоряжение Госкомимущества может быть отменено Правительством, если у сторон не возникли имущественные права. Незаконное распоряжение Госкомимущества может быть отменено Правительством независимо от того, возникли ли у сторон имущественные права по этому распоряжению, поскольку отношения, возникшие из незаконного акта, не подлежат защите в судебном порядке<111>.

Широк круг обязательственных отношений, стороной в которых выступает государство. Законодательством подробно регулируется участие органов исполнительной власти в заключении и реализации государственных контрактов. Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков<112>. Ими могут быть федеральные органы исполнительной власти, федеральные казенные предприятия или государственные учреждения. Заказы размещаются посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд. При этом Правительство предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения одной из сторон обязательств, предусмотренных государственным контрактом, эта сторона возмещает другой причиненные убытки и несет иную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и государственным контрактом.

Государственному заказчику предоставляется право отказаться (полностью или частично) от продукции, произведенной по государственному контракту, при условии полного возмещения им поставщику понесенных убытков, а также от оплаты продукции, не соответствующей требованиям, установленным законодательством для определения качества продукции или государственным контрактом.

Споры, возникшие между государственным заказчиком и поставщиком при заключении, изменении, расторжении и выполнении государственного контракта на поставку продукции для федеральных государственных нужд, а также о возмещении понесенных убытков рассматриваются в установленном законодательством порядке арбитражным судом.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть государственными заказчиками на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд<113>. Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации должны ежегодно предусматривать в соответствующих бюджетах средства для формирования федеральных и региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, причем в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации гарантий по выделению государственным заказчикам финансовых средств вызванные этим штрафные санкции и убытки возмещаются товаропроизводителям (поставщикам) и потребителям (покупателям) из средств соответствующих бюджетов.

Государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, предусмотренных договором, в случае, когда необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения им товаропроизводителю (поставщику) причиненных по вине государственного заказчика убытков в соответствии с действующим законодательством, если иное не установлено договором.

Будучи наиболее крупным заемщиком, государство определяет механизм заимствований и обязанности государственных органов по обслуживанию внутреннего и внешнего долга. Законодательством регламентируются взаимоотношения Центрального банка и Правительства Российской Федерации по поводу кредитования федерального бюджета. На Министерство финансов возложены, в частности, заключение от имени Правительства соглашения с Центральным банком о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели, ответственность за своевременное его погашение и уплату процентов за кредит, контроль за целевым использованием предоставленных кредитов.

Министерство финансов осуществляет выпуск в установленном порядке государственных внутренних займов Российской Федерации, производит согласование общего объема и условий выпуска долговых обязательств субъектов Российской Федерации<114>.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации и предоставление ею государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям осуществляются Правительством Российской Федерации на основе международных договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени Российской Федерации или российского Правительства<115>.

Государство может быть наследником имущества по закону и завещанию. Так, в случаях, когда имущество завещано государству или у наследодателя нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо все наследники лишены завещателем права наследования, или если ни один из наследников не принял наследства, наследственное имущество по праву наследования переходит к государству. Согласно российскому законодательству выморочное имущество переходит к государству как наследнику (в отличие от некоторых стран - США, Франции, Австрии, где такой переход осуществляется на основе права "оккупации").

В договорах о правовой помощи, участником которых является Россия, по общему правилу выморочное движимое имущество передается государству, гражданином которого к моменту смерти являлся наследодатель, а выморочное недвижимое имущество переходит в собственность государства, на территории которого оно находится.

Государство может быть стороной в обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда, взыскивать причиненный вредом ущерб и отвечать за причиненный вред.

Основу правового регулирования ответственности государства за причиненный вред составляют нормы Конституции, ГК РФ, иных законодательных актов. В главе 2 Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина, провозглашается право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

Вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (п. 2 ст. 127 Основ), возмещается непосредственно государством независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов, если он причинен гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности указанных органов, возмещается на общих основаниях.

Судебной защите подлежат, как это следует из ст. 2 ГК, и такие права, ущемление которых не сопровождалось причинением имущественного ущерба.

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"<116> исходит из того, что гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, кроме действий (решений), указанных в этом Законе.

Обжалованы могут быть действия лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию<117>. Речь идет как о единоличных, так и о коллегиальных действиях (решениях), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. С учетом этого в суд в порядке, предусмотренном данным Законом, могут быть обжалованы любые акты как индивидуального, так и общенормативного характера.

Принципиальное значение для совершенствования правовых начал гражданского оборота, осуществления гражданских прав имеют правила ГК, относящиеся к актам государственных органов и органов местного самоуправления. Одно из основополагающих - гражданские права и обязанности порождают лишь те акты, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения таких прав и обязанностей.

Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, неприменение судом акта, противоречащего закону, а также возмещение убытков, в том числе причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, являются способами защиты гражданских прав.

Согласно ст. 13 ГК ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными Кодексом.

В ст. 417 ГК предусматриваются последствия прекращения обязательства на основании акта государственного органа. Стороны, понесшие в результате этого убытки, вправе требовать их возмещения в соответствии со ст. 13 и 16 Кодекса.

Определяя способы защиты гражданских прав, ГК выделяет возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16). Это положение не содержит указания на иное, чем в п. 2 ст. 15 ГК, понимание убытков.

Обобщая практику предъявления исков, оформления исковых требований по спорам о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям актами государственных и иных органов, а также ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей по отношению к организациям и гражданам-предпринимателям, авторы комментария к Арбитражному процессуальному кодексу РФ отмечали, что она практически не отличается от требований, связанных с возмещением убытков, вызванных ненадлежащим исполнением договорных обязательств, и что под убытками "разумеются не только прямые расходы предприятий или ущерб, причиненный незаконными актами либо действиями этих органов, но и упущенная выгода по причине издания незаконных актов государственными и иными органами, а также совершения ими незаконных действий"<118>. В ряде случаев законодательством обязанность возместить убытки возлагается на определенный государственный орган или орган местного самоуправления, выступающий в суде стороной по соответствующему иску. Из ст. 16 и 120 ГК следует заключить, что при недостаточности имеющихся в его распоряжении средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет РФ, субъект РФ или муниципальное образование.

Date: 2015-10-18; view: 370; Нарушение авторских прав