Регулирование миграции

Международная трудовая миграция возникает как сти­хийное явление, но постепенно масштабы и последствия ми­грации становятся настолько ощутимыми, что создаются ор­ганизации, правовые нормы и финансовые механизмы регули­рования этого процесса. Можно выделить следующие уровни регулирования:

- глобальный (ООН и другие международные организа­ции);

- региональный (региональные экономические организа­ции);

- национальный (отдельные государства).

Каждая страна суверенна в своем праве определять соб­ственную миграционную политику, но признано целесообраз­ным придерживаться определенных правовых норм и стандар­тов, закрепленных в документах международных организаций.

Ратифицируя международные конвенции, страны, рег­ламентирующие процесс трудовой миграции, признают приори­тет норм международного права над национальным законода­тельством.

Важная особенность международной миграции рабочей силы состоит в том, что регулирование данного процесса осу­ществляется двумя (или более) субъектами, воздействующими на разные стадии перемещения населения и преследующими зачастую несовпадающие интересы. Если страна-импортер рабочей силы в большей степени отвечает за прибытие и ис­пользование мигрантов, то в функции страны-экспортера ра­бочей силы в большей степени входит регулирование оттока и защита интересов мигрантов за рубежом.

Во многом интересы тех и других стран оказываются тесно связанными. Правовое выражение взаимной заинтересо­ванности стран осуществляется в форме двух- или многосто­ронних международных соглашений по вопросам миграции.

В настоящее время значительное число учреждений и ор­ганизаций прежде всего в рамках ООН, а также региональных

группировок занимаются проблемами миграции населения, в том числе и трудовой.

Так, Комиссия ООН по народонаселению располагает соответствующим фондом, часть которого используется на субсидирование национальных программ в области миграции населения. Международная организация труда (МОТ) одной из своих задач считает регулирование миграции. Ряд между­народных договоров, принятых Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), содержит специальные нормы, кото­рые касаются физического состояния трудящихся-мигрантов. Растет роль Международной организации по миграции (MOM), целью которой является обеспечение упорядоченной международной миграции и организация и обмен опытом и информацией по разным вопросам миграционного процесса. В Западной Европе деятельностью, связанной с обеспечением и защитой прав трудящихся мигрантов, занимается Межправи­тельственный комитет по вопросам миграции (СИМЕ).

При формировании национальной политики в области внешней трудовой миграции должны быть учтены требования международных конвенций.

Одной из основных идей Конвенции МОТ о трудящихся мигрантах является признание государствами, ратифицирую­щими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола и т.п. Защита прав трудящихся обеспечивается:

- организацией бесплатных служб для помощи мигран­там и обеспечения их необходимой информацией;

- принятием мер, облегчающих все стадии миграции: отъезд, перемещение и прием мигрантов;

- организация соответствующих медицинских служб;

- разрешение переводить на родину заработок и сбере­жения трудящихся-мигрантов.

Конвенция включает приложения, которые касаются найма, размещения и условий труда мигрантов, а также во­просов ввоза мигрантами личного имущества, рабочих инст­рументов и оборудования.

Международными стандартами предусматривается воз­можность для мигрантов получить образование или повысить квалификацию в стране пребывания.

Ратификация заинтересованными государствами между­народных конвенций, регламентирующих процесс трудовой миграции, является необходимым условием для их осуществ­ления.

Для рассмотрения регулирования миграции на регио­нальном уровне отметим деятельность Европейского союза, В ЕС принята "Хартия основных социальных прав рабочих ЕЭС" (подписана 9 декабря 1989 г.).

В "Хартии"записано:

1. "Каждый работник ЕЭС должен иметь право свобод­ного перемещения по территории Сообщества, подчиняясь правилам и ограничениям, обусловленным общественным по­рядком, общественной безопасностью и здоровьем";

2. "Свобода перемещения должна давать право каждому работнику выбрать любое занятие или профессию в ЕЭС на основе принципов равноправия, касающихся трудоустройства, условий труда и социальной защиты в принимающей стране".

В рамках ЕС действует Европейский социальный фонд, который, согласно его уставу, обеспечивает адаптацию рабо­чей силы к новым условиям Общего рынка, облегчает ее пере­мещение и профессиональное обучение.

В то время как большинство стран мира придерживается пути либерализации своей внешней торговли, практически все страны принимают меры, ограничивающие международную миграцию. Положительные экономические эффекты от мигра­ции могут перекрываться отрицательными, это в первую оче­редь касается финансового бремени, которое иммигранты воз­лагают на бюджеты принимающих стран. Особенно ярко это проявляется, когда развитые страны близко расположены с менее развитыми. Например, США и Мексика, ФРГ и Турция. Такое соседство приводит к наплыву не только легальных, но и нелегальных иммигрантов, которые требует финансовых расходов либо для материальной поддержки, либо для депор­тации. По оценкам, в США постоянно находятся около 4 млн., а в Западной Европе - около 3 млн. нелегальных иммигрантов.

Проблемы, которые несет с собой миграция, привели к созданию широкой системы государственного регулирования. Вмешательство государства в международное движение рабо­чей силы началось раньше, чем его участие в регулировании

международной торговли. В течение XIX в. многие европей­ские страны принимали законы, ограничивающие въезд неже­лательных лиц.

Миграционная политика - политика государства в об­ласти миграции населения и трудовых ресурсов - включает два направления - иммиграционную политику, регламенти­рующую правила и нормы принятия иностранных граждан, и эмиграционную политику, регламентирующую правила и поря­док выезда граждан страны за рубеж и защиту их прав в при­нимающих странах.

Законодательства большинства стран, регулирующие миграцию, прежде всего проводят четкое различие между им­мигрантами - людьми, переезжающими в страну на постоян­ное место жительства, и неиммигрантами - людьми, приез­жающими в страну временно.

Большинство стран-импортеров использует селективный подход при регулировании иммиграции. Его смысл заключает­ся в том, что государство не препятствует въезду тех категорий работников, которые нужны в данной стране, ограничивая въезд всем остальным. Регулирование проводится по количе­ственным и качественным параметрам. Нормативно-правовая основа регулирования представляет большое количество зако­нов и подзаконных актов. Основные черты иммиграционного законодательства следующие:

- Требования к уровню образования, стажу работы по специальности, прохождение процедуры признания докумен­тов мигранта об образовании и профессиональной подготов­ке; приоритет отдает специалистам новых и перспективных отраслей (программисты, узкоспециализированные инжене­ры), представителям редких профессий; специалистам с миро­вым именем (музыканты, артисты, ученые, врачи), бизнесме­нам, инвестирующим капитал в принимающую страну; страна готова принимать работников, готовых за минимальную оп­лату выполнять тяжелую, вредную работу.

- Ограничения личного характера включают жесткие требования к здоровью, возрасту, политическому и социаль­ному облику. Национальность иммигранта является качест­венным признаком, дифференцированным в зависимости от национального состава принимающей страны и учитываемым для обеспечения, например в США, "национального равновесия. Возрастной ценз иммигрантов устанавливается законодательством в зависимости от отрасли промышленно­сти, в которой они намереваются работать. Обычно он ко­леблется в пределах 20-40 лет. Шансы получить разрешение на въезд в страну выше у более молодых, претендентов. Зна­чение того или иного качественного признака при отборе иммигрантов не является постоянным, но по таким характе­ристикам, как возраст, здоровье, обладание определенной профессией, требования достаточно устойчивы во времени.

- Инструментом количественного регулирования им­мигрантов используется показатель иммиграционной квоты. Большинство стран устанавливает большое количество раз­нообразных квот. При введении квоты учитываются потреб­ности страны в иностранной рабочей силе и по отдельным категориям привлекаемого населения (пол, возраст, образо­вание). Количественные квоты могут вводится в рамках всей экономики в целом, в рамках отдельных отраслей, определяя максимальную долю иностранных рабочих в числе занятых в данной отрасли; в рамках отдельных предприятий, опреде­ляя максимальную долю иностранных рабочих на одном предприятии. Иммиграционная квота может быть распреде­лена в определенной пропорции между различными катего­риями иммигрантов. Например, в США в 1995 г. принято было следующее распределение иммиграционной квоты: 71 % - родственники граждан США, 20% - специалисты, в которых нуждаются США, 9 % - прочие группы иммигран­тов. Количественное квотирование является жестким мето­дом государственного регулирования импорта рабочей силы и обычно определяется соответствующими законами, за со­блюдением которых следят правоохранительные органы.

- Страны проводят экономическое регулирование, вводя определенные финансовые ограничения, обеспечиваю­щие сокращение численности иммигрантов. Например, в не­которых странах фирмы имеют право нанимать иностран­ную рабочую силу только по достижении определенного объема оборота и продаж или после внесения определенных платежей в государственный бюджет. Также частные лица

имеют право въехать в страну, только если они готовы инве­стировать в экономику принимающей страны определенную законом сумму, доказать легальность происхождения этих денег и создать определенное количество рабочих мест. По законодательству некоторых стран за оформление иммигра­ции и трудоустройство на местное предприятие иммигранты обязаны платить.

- Законодательства большинства стран устанавливают временные ограничения пребывания иностранных работников на их территории, по истечении которых они должны либо покинуть принимающую страну, либо получить разрешение на продление своего пребывания в ней.

- Страны могут устанавливать географическую струк­туру иммиграции. Она обычно регулируется с помощью ко­личественных квот на въезд иммигрантов из определенных стран. Иногда, чтобы избежать обвинений в предвзятости и нарушении прав человека, правительства проводят в рамках географических квот лотереи на право иммигрировать меж­ду представителями разных стран из одного географическо­го региона.

- Наконец страны вводят явные и скрытые запреты нанимать иностранную рабочую силу, что содержится в за­конах о профессиях, которыми иностранцам заниматься за­прещено; запрещается передвижение, изменение специально­сти, смены места работы и т.п.

Законодательно устанавливаются санкции за наруше­ние порядка иммиграции.

Многие страны-импортеры рабочей силы приняли и реализуют государственные программы стимулирования ре­эмиграции иностранцев. Они включают широкий круг меро­приятий, начиная от мер по принудительной репатриации незаконных иммигрантов до оказания материальной помо­щи иммигрантам, желающим вернуться на родину. В запад­ноевропейских странах (ФРГ, Франция, Нидерланды) при­нимались программы материального поощрения реэмигра­ции, предусматривающие выплаты выходных пособий при добровольном увольнении иммигрантов и их отъезде на родину. Эффективность программ реэмиграции остается низ­кой.

Правительства некоторых стран (Франции, ФРГ, Швейцарии) в качестве средства, которое могло бы побу­дить иммигранта вернуться на родину, реализацию про­грамм профессиональной подготовки иммигрантов. По ло­гике этих программ, получив профессиональную подготовку в развитой стране, иммигранты смогут рассчитывать на бо­лее высокооплачиваемую работу и престижную работу, что побудит их вернуться на родину. Интерес к таким програм­мам со стороны иммигрантов невысок, так как приобретение профессии не является гарантией получения работы.

Развитые страны заключают соглашения со странами экспортерами рабочей силы об инвестициях части переводов работников на родину и части государственных средств в создание новых предприятия в развивающихся странах, ко­торые могли бы стать местами работы для реэмигрантов. Такие предприятия в форме кооперативов, совместных предприятий, акционерных обществ получили наибольшее распространение в двусторонних отношениях ФРГ и Тур­ции.

Как видно из названного выше, обычно государствен­ное регулирование осуществляется через принятие финанси­руемых из бюджета программ.

Международная организация труда так определила це­ли эмиграционной политики стран-экспортеров: эмиграция трудовых ресурсов должна способствовать сокращению без­работицы, поступлению валютных средств от трудящихся-эмигрантов, которые используются для сбалансированности экспортно-импортных операций; эмигрантам за рубежом должен быть обеспечен соответствующий жизненный уро­вень; требование возвращения на родину эмигрантов сочета­ется с приобретением последними в зарубежных странах профессий и образования.

Современная международная трудовая миграция ха­рактеризуется активизацией и ростом влияния стран-

экспортеров рабочей силы, использующих следующие мето­ды и средства:

- Регулирование масштабов эмиграции и качественно­го состава эмигрантов. Большинство стран демонстрируют своей эмиграционной политикой уважение прав своих граж­дан на свободное перемещение. Но некоторые страны сдер­живают эмиграцию, особенно если это касается выезда вы­сококвалифицированных специалистов, нехваткой рабочей силы или неблагоприятной демографической ситуацией.

- Ряд государств обязывает трудящихся-эмигрантов переводить в страну происхождения часть полученной зара­ботной платы. Национальные банки открывают эмигрантам валютные счета под более высокую ставку и другие льготы для привлечения ресурсов в экономику страны.

- Использование двусторонних соглашений и кон­трактной формы найма рабочей силы для работы за грани­цей, что обеспечивает определенные экономические и соци­альные гарантии (зарплата, жилье, медицинское обслужива­ние и т. д.)

- Организация учреждений, фондов, представительств с целью контроля за выполнением условий международных соглашений по трудовой миграции, решения спорных во­просов в стране пребывания мигрантов и соблюдения их ос­новных прав. Специальные фонды не только выполняют функции контроля, но и накапливают средства, предназна­ченные для медицинского обслуживания, строительства жи­лья, школ и т.п. для возвращающихся на родину мигрантов.

- Введение порядка обязательного государственного лицензирования деятельности по найму граждан для работы за границей. Цель лицензирования - наделение правом по­средничества при трудоустройстве только тех организаций, которые компетентны в этих вопросах и способны нести ма­териальную и юридическую ответственность за результаты своей деятельности.