Дисциплина

О Дисциплине в государственном управлении, как и о дисциплине вообще — во всех направлениях поведения, деятельности и общения человека, говорится и пишется почти непрерывно, но само это явление осмыслено явно недостаточно. Ведь реальность весьма далека от того, что проповедуется или иллюзорно представляется.

Дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствую­щая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных (пору­ченных ему) дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты применения. С закон­ностью она образует общее сегментное «поле», за пределами кото­рого каждая выполняет свои функции. Это следует учитывать при анализе и раскрытии данных явлений.

Существует два мнения о дисциплине в государственном управле­нии: одно характеризует ее в институциональном аспекте как сово­купность норм, правил, процедур, требований, которые выработа­ны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым, кто в ней действует или с ней соприкасается; другое раскрывает дисциплину через фактическое поведение людей в управленческих процессах. Несмотря на их взаимозависимость, целесообразным видится все же понимание дисциплины в государ­ственном управлении в качестве фактического поведения персо­нала государственного аппарата, которое отражается в управ­ленческих решениях и действиях, а также в управленческом (служебном) общении. Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей по рабочему месту, что может порой приобре­тать формальный характер, но и, главным образом, обеспече­ние «живого», плодотворного сотрудничества между государ­ством и обществом, между государственными органами и орга­нами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы. Короче говоря, имеется в виду налаживание и ис­пользование в целях общественного развития многочисленных контактов и отношений, которые объективно создаются управ­ленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Дисциплина формирует основные параметры государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктив­ность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины (вовремя при­шел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и по­мог сослуживцу, объективно оценил информацию и т.д.) складыва­ется совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него уровень государственного управления общественными процессами. Необ­ходимо осознанное и творческое выполнение требований дисцип­лины в государственном управлении.

Дисциплина имеет исполнительское содержание, выражающе­еся в том, что служащие государственного органа (органа местного самоуправления) подчиняются соответствующему руководителю, выполняют управленческие решения, ответственно относятся к своим должностным функциям и полномочиям. Исполнение за­висит как от самого лица, его установки, совести, так и от следую­щих «внешних» условий: характера регламентирования, качества нормирования и инструктирования управленческой деятельности, полноты управленческой информации, технического оборудования и обслуживания служебных мест, оптимальности организацион­ной структуры, уровня общей и профессиональной подготовки кад­ров, продуманности морального и материального стимулирования государственной службы, морально-психологического микрокли­мата в управленческих коллективах. Поэтому в развитии отноше­ний дисциплины в государственном управлении важно сочетание источников и факторов формирования личности государственного служащего и системы «должных» требований, которые бы посто­янно отслеживали и корректировали его реальное (фактическое) поведение.

Следует запомнить несколько правил, логически вытекающих из отношений дисциплины в государственном управлении:

1. Нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требо­вания и даже нормы этикета, принятые в государственном управ­лении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как фарисейство, двузначность, избранность.

2. Поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки
зрения дисциплины должно быть лучше, отличаться чертами, до­стойными подражания.

3. Требуется постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентации человека на дисциплинированное пове­дение в управленческих процессах; безразличие здесь способно свести на нет даже сформировавшиеся установки.

Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на: плановую, договор­ную, финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штат­ную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т.д. Речь идет о фактическом поведении в определенных видах управленческой
деятельности.

Государственное управление, в каком бы формационном общест­ве оно ни осуществлялось, не может быть вне планомерности и поддерживающий его плановой дисциплины. Даже свободолюбивый американский философ, социолог, психолог и психоаналитик Э. Фромм вынужден был в последнем своем произведении при­знать, что «необходимо сочетать всеобщее планирование (курсив мой — Г.А.), с одной стороны, с высокой степенью децентрализа­ции — с другой, и отказаться от «экономики свободного рынка», которая уже стала в значительной мере фикцией»¹¹⁸. Разумеется, никто не ставит вопрос о возврате к «социалистическому» планиро­ванию, которое само во многом было иллюзорным и фальшивым. Речь идет о нормальном процессе постановки обоснованных целей и осуществлении согласованных действий по их достижению. Госу­дарство взаимодействует с обществом в рамках исторического вре­мени, и оно просто не имеет права что-либо предпринимать без на­дежного прогнозирования, программирования и планирования. А это означает, что необходимо соблюдение установленного поряд­ка составления и доведения до исполнителей планов и отдельных плановых заданий, ресурсного (в том числе и властного) обеспече­ния устойчивости и выполнимости плановых показателей, задании и нормативов, согласование сроков и порядка деятельности между различными управляющими компонентами и управляемыми объек­тами. Достижение должного уровня дисциплины предполагает тем самым взаимосвязанное и скоординированное решение всех вопро­сов создания условий, которые ее реально гарантируют. Здесь не может быть самообмана и упования на стихию.

Переход к рынку и политической демократии, федерализация го­сударства и становление местного самоуправления объективно ве­дут к расширению договорных отношений между государственны­ми органами, органами местного самоуправления, предприни­мательскими структурами, общественными объединениями. Горизонтальное взаимодействие превращается в активный фактор общественного развития. Значит, договорному обязательству (уст­ному или письменному) следует придать необходимый социальный авторитет, создать вокруг него такую психологическую атмосферу, при которой его невыполнение непременно осуждалось бы власт­ными структурами, обществом, людьми, причем как материально, так и морально. Здесь возникает во многом непривычная ситуация для персонала государственного управления, особенно его руково­дящего звена. Все привыкли, худо-бедно, пусть и формально, под­чиняться приказам и указаниям вышестоящих инстанций. А вот то, что договор полностью равноправных сторон влечет за собой та­кие же, если не большие (ибо он просчитывался, согласовывался), обязательства по его реализации, воспринимается с трудом. Не от­работаны и правовые механизмы обеспечения договоров. Следова­тельно, договорная дисциплина требует к себе внимания и интен­сивной работы по ее укреплению.

В новом, более многогранном и сложном качестве предстает в со­временных условиях финансовая дисциплина. Она связана с бюд­жетным процессом, денежным обращением, банковской деятель­ностью, налогами, кредитами, инвестициями, оплатой труда, пен­сионным обеспечением, таможенными пошлинами и иными явлениями социально-экономической жизни государства и обще­ства. Финансовая система, образно говоря, — это кровеносная сис­тема живого организма. Если она разлажена, плохо или ненадежно функционирует, если в ней нет динамики и чистоты кругооборота, то ни государство, ни общество развиваться не могут. Финансовая дисциплина занимает основополагающее значение в государствен­ном управлении, ибо благодаря ее существованию и практическо­му действию создаются материальные элементы соответствующих управляющих воздействий; через финансы и по финансам прежде всего определяются рациональность и эффективность государ­ственного управления; они фиксируют и измеряют социальную пользу. Но дела с финансовой дисциплиной обстоят весьма непри­влекательно, отчего государство и общество несут огромные потери. Большое значение в государственном управлении принадлежит и другим видам дисциплины, о которых скажем кратко по причине ограниченности объема текста для раскрытия темы. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обя­занностей и прав по государственной службе, функций и полномо­чий по занимаемой государственной должности. Понятно, что в сложном, многозвенном, иерархически организованном аппара­те государственного управления только поведение в соответствии с «должным» — юридически установленным и нравственно под­держанным — в состоянии сохранять рациональность и эффектив­ность его функционирования. Штатная дисциплина, касающаяся в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, заключается в следовании определен­ным типовым моделям организации соответствующих органов. В принципе, руководитель обладает известной свободой в построе­нии структуры своего аппарата, но есть апробированные рекомен­дации, советы, предложения, опыт, игнорировать которые вряд ли целесообразно. Кроме того, надо учитывать, что неустойчивость в штатном расписании (перестановки) создает психологические напряжения. Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование для характеристики тех или иных явлений унифи­цированных показателей, корректное и типовое ведение многочис­ленных документов. Надо понимать, что качество статистики зави­сит, прежде всего, от первичных, исходных показателей и доку­ментов. И если в них царит разнобой и несовпадение, то нет и обобщения, а статистика перестает обладать информативным ха­рактером. Поскольку в государственном аппарате существуют от­ношения трудового найма, имеется немало рабочих мест, часто действуют правила внутреннего трудового распорядка, постольку в нем сохраняет свою роль трудовая дисциплина, означающая по­ведение в соответствии с условиями трудового договора и трудово­го законодательства. Учебная дисциплина предполагает соблюде­ние организационных и методических правил при обучении персо­нала государственного управления.

В завершение можно констатировать, что законность в государ­ственном управлении как социально-правовое явление требует для своего познания и описания, укрепления и развития, обеспечения и гарантирования комплексного подхода. Это нормативно-право­вое регулирование, организационное подкрепление, подготовка и повышение квалификации, оценка и стимулирование управлен­ческих кадров, гласность состояния проблемы, подключение обще­ства и средств массовой информации, активность суда, прокурату­ры и правоохранительных органов, уровень дисциплины в государ­ственном аппарате и многое другое, что так или иначе связано с государственным управлением общественными процессами. Главное — проникнуться сознанием того, что без законности де­мократическое, правовое и федеративное государство в нормаль­ном, развитом состоянии не может существовать. Значит, именно в этом направлении необходимо действовать, и действовать реши­тельно.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое законность вообще и в государственном управлении в частности?

2. Каковы средства обеспечения законности в государственном управлении?

3. Раскройте соотношение законности, рациональности и право­ порядка в государственном управлении.

4. Какова роль дисциплины в обеспечении законности в государ­ственном управлении?