Государственный строй Германии до объединения

Падение “Священной Римской империи германской нации”. Формы объединения германских государств. “Священная Римская империя германской нации”, существовавшая более 800 лет, распалась в результате победоносных наполеоновских войн. В ее создании принимали участие Карл Великий, Оттон I Великий, Карл V и др. В этой империи насчитывалось более 300 государств, в большинстве своем малоземельных и малочисленных. Под давлением Франции из ряда этих государств в 1805 г. была создана Германская конфедерация, а затем Рейнский союз, куда вошло 39 государств.

Правовой основой этого объединения явился Рейнский союзный акт, в котором одну сторону представлял протектор союза – император французов Наполеон, а другую – немецкие князья. Протектор обеспечивал безопасность Рейнского союза, ему было поручено ведение внешних дел, право объявления войны и мира от имени союза, высшее руководство военными силами. Таким образом, обладая чертами конфедерации, Рейнский союз, по существу, стал французским протекторатом.

В 1806 г. было объявлено о прекращении существования “Священной Римской империи германской нации”. Император Франц II Габсбург отказался от германской короны. Австрия была отторгнута от других государств Западной Германии. Едва не прекратило свое существование и Прусское королевство. Королевский престол спасло лишь заступничество русского императора Александра I. Пруссия вновь стала второразрядной немецкой державой: на ее территории было размещено 150 тыс. французских солдат, она должна была выплатить Франции 120-миллионную контрибуцию.

В 1815 г., после разгрома наполеоновских войск, Пруссия, Австрия, Россия и Англия стали устроителями Венского конгресса держав-победительниц. Решение главных задач конгресса: восстановление прежних режимов, противодействие революциям и новым войнам – требовало создания военно-политического равновесия в Европе и для его обеспечения – новых форм государственного устройства Германии.

Союзный акт 1815 г. стал основой для создания нового немецкого государственного объединения – Германского союза, представлявшего собой крайне расплывчатую конфедерацию, в которой отсутствовали центральные органы власти и управления. Союзный сейм состоял из чиновников, назначаемых правительствами отдельных германских государств, не имеющих самостоятельных полномочий, призванных действовать только с согласия своих правительств. В 1815 г. Германский союз включал 41 государство, а в 1866 г. (ко времени раскола) – 35 государств, традиционно для Германии отличающихся исключительной пестротой государственных форм. Это германское государство имело в своем составе территории, находившиеся под иностранным суверенитетом, – короля Англии (до 1837 г.), короля Дании (до 1866 г.), короля Голландии (до 1864 г.), великого герцога Люксембургского. Бесспорный военно-экономический перевес Австрии и Пруссии давал им явный политический приоритет перед другими членами союза, хотя формально в нем провозглашалось равенство всех участников. В то же время ряд земель Австрийской империи (Венгрия, Славения, Долмация, Истрия и др.) и Прусского королевства (Восточная и Западная Пруссия, Познань) полностью исключались из союзной юрисдикции. Это обстоятельство лишний раз подтверждало особое положение в союзе Австрии и Пруссии.

Первые конституции германских государств. Во время антинаполеоновских освободительных войн некоторые немецкие князья обещали дать своим народам конституции. В период с 1814 по 1820 г. были приняты октроированные (дарованные правителями) конституции Вюртенберга, Ганновера, Баварии и еще девяти государств. Последующие конституции других государств, например Саксонии, были приняты под влиянием июльской революции 1830 г. во Франции, в ходе народных волнений в 30-х гг. в самой Германии.

Большинство конституций мало затронуло абсолютистские порядки, наследственную монархическую власть. Система высших органов власти и управления строилась в них по такому образцу: монарх – глава государства, обладающий законодательной (совместно с ландтагом) и исполнительной властью; законодательный представительный орган – одно-двухпалатный ландтаг, созданный на основе крайне недемократических избирательных законов. Исполнительная власть осуществлялась назначаемым монархом министром – президентом или канцлером. Конституции формально закрепляли и некоторые права подданных немецких монархов: равенство перед законом, независимость судей, свободу совести и др. Были проведены во многих государствах и реформы в области поземельных отношений, отменена личная зависимость крестьянина.

В 1807 – 1810 гг. в Пруссии было отменено крепостное право. В 1806 – 1808 гг. проведена реформа государственного управления, в результате которой вместо стародавних и плохо управляемых “коллегий” времен Фридриха-Вильгельма I (1701 – 1740 гг.) учреждались министерства по делам военным, иностранным, финансовым, внутренним и юстиции. Совет министров стал возглавлять канцлер. В городах были организованы учреждения местного самоуправления (муниципальные советы), которые избирались ограниченным числом наиболее состоятельных налогоплательщиков. В 1813 – 1815 гг. проведена военная реформа, которая ввела всеобщую воинскую повинность. Все эти реформы имели далеко идущие последствия в деле воссоединения Германии под началом Пруссии.

Но конституции в Пруссии и Австрии были приняты только под воздействием революции 1848 – 1849 гг.

Революционное движение середины XIX в. началось во Франции, но политический кризис давно назрел и в Германии. Его главной внутренней пружиной стал вопрос об объединении Германии. Достижение государственного единства и стало одной из важнейших задач буржуазно-демократической революции 1848 г., апогеем которой стало мартовское восстание в столице Пруссии Берлине в 1848 г. Король Прусский Фридрих-Вильгельм IV, объявивший еще в 1847 г. о созыве объединенного ландтага, стремясь погасить революцию, подписал в марте 1848 г. серию указов, идущих навстречу ее демократическим требованиям. Им была признана необходимость конституционной монархии, создано новое либеральное правительство, провозглашены свободы личности, союзов, собраний, печати и др.

Последующий разгром революции привел к отказу от многих демократических обещаний. Ландтаг был разогнан, распущены демократические клубы, запрещены собрания и митинги, разоружено гражданское ополчение и пр.

В этих условиях усугубились кризис и незатухающая австро-прусская конкуренция за первенство в Германии. Создав и возглавив сначала Таможенный союз (1834 г.), куда вошли Пруссия, Бавария, Саксония и некоторые другие германские государства (всего 20), а затем Налоговый союз, Пруссия постепенно становилась самой мощной немецкой державой, все более вытеснявшей Австрию, сначала экономически, из Германского союза. В итоге сложились два пути более тесного немецкого объединения: “малогерманский” во главе с быстро набирающей силу Пруссией и “великогерманский” во главе с Австрией – прежним немецким лидером.

Утверждение реакции в Пруссии. Конституция 1850 г. После подавления революционного движения прусское дворянство приняло в конце января 1850 г. первую в истории Пруссии Конституцию. Это была одна из самых реакционных конституций.

Она состояла из 11 титулов (глав): “О короле”, “О министрах”, “О палатах” и т. д. Под влиянием революции в нее была включена и глава “О правах пруссаков”, которая не без особого замысла предшествовала главе “О короле”. Здесь было немало демократических установлений: равенство всех пруссаков перед законом, неприкосновенность личности, жилища, свобода совести, науки и преподавания и т. д. Однако ни одно из этих демократических положений не содержало гарантий их осуществления. В конституции содержались лишь ссылки на издание будущих специальных законов для реализации прав и свобод, которые так и не были изданы.

Глава государства, прусский король, обладал обширнейшей компетенцией. Ему принадлежало право законодательной власти (совместно с ландтагом), единоличное право высшей исполнительной власти, назначения и отзыва министров, верховное командование армией, право объявления войны и заключения мира. Король назначал членов верхней палаты ландтага, созывал и закрывал его сессии. Судебная власть также осуществлялась от имени короля судьями, которые назначались им на пожизненный срок.

Ландтаг состоял из двух палат: палаты господ и палаты депутатов. Палата господ формировались королем. Для выборов в палату депутатов население делилось на три избирательные курии соответственно сумме уплачиваемых прямых государственных налогов. Каждая из трех групп избирала треть состава нижней палаты ландтага и поэтому считалась равной другим в своих правах на представительство. Однако эти группы резко различались по численному составу, и фактически один голос избирателей первой курии приравнивался в разные годы к пяти, десяти, а то и к восемнадцати голосам избирателей третьей курии. Таким образом, конституция, “подаренная королем” народу Пруссии, фактически утверждала прежние сословно-феодальные, абсолютистские порядки.

Укреплению таких порядков служил и принятый в 1851 г. так называемый Закон об осадном положении, призванный закрепить за королем и правящими кругами право вводить чрезвычайный режим, если внутри- или внешнеполитическая обстановка создавала угрозу этим порядкам. В случае вступления в силу указанного закона вся полнота власти переходила от гражданских органов к военным.

Борьба Пруссии за гегемонию в Германии и создание Северо-Германского союза. Ускоренное экономическое развитие Пруссии в 40 – 50-е гг., ее война с Данией, закончившаяся подписанием мирного договора в 1864 г. и последующим присоединением к Пруссии Шлезвига и Гольштейна, изменения в международной обстановке в 50 –
60-е гг. XIX в. обеспечили в итоге успех постепенному процессу объединения Германии по “малогерманскому” пути – без Австрии под главенством Пруссии. В 1866 г. Пруссия выступила с предложением реформировать Национальное собрание, а вместе с ним и все немецкое государственное устройство. Обещая народам других немецких государств создать демократический общегерманский парламент (рейхстаг), Пруссия одновременно потребовала исключить “реакционную” Австрию из будущей Германии. Это и привело в итоге к австро-прусской войне 1866 г., а после разгрома Австрии к мирному договору и исключению этой империи из Германского союза.

Победа над своим извечным противником позволила Пруссии создать немецкий союз под собственным руководством. В том же 1866 г. был образован Северо-Германский союз (СГС), в который вошли все северные и ряд западных и южно-немецких государств, всего 28 – с числом населения в 30 млн человек. Союз держался на военной и экономической мощи Прусского королевства и стал последней вехой на пути к образованию новой Германской империи.

Объединение немецких земель и прусское господство в них становились все более опасными для Франции. Рассчитывая на победоносную войну, Луи Бонапарт надеялся найти в ней выход из внутриполитического кризиса, который угрожал Франции новой революцией. Канцлер Северо-Германского союза Отто фон Бисмарк (1815 – 1898 гг.) сумел спровоцировать Наполеона III на объявление войны Пруссии, что и превратило ее в державу, подвергшуюся нападению, и стало немаловажным моральным фактором, благоприятствующим Пруссии как в международном, так и во внутриполитическом положении. Благодаря почти всенародной поддержке война для Северо-Германского союза была победоносной и скорой.

Победоносная война с Францией (1870 г.) привела к отторжению от нее Эльзаса и Лотарингии и к выплате контрибуции в 5 млрд франков в пользу Германии. Спустя несколько месяцев на основе Северо-Германского союза была создана и новая (вторая) Германская империя.

2. Конституция 1871 г. и развитие государственного строя Германской империи

После победы над Францией и коронования германского императора в Версальском дворце 18 января 1871 г. король Пруссии был провозглашен германским императором под именем Вильгельма I. Была подготовлена и введена в действие (в мае) Конституция Германской империи от 16 апреля 1871 г. В соответствии с традициями немецкого государственного устройства она закрепляла неоспоримую гегемонию прусского королевства в “федеративной” Германии. Она состояла из 25 союзных государств (22 монархии и 3 вольных города). Только Германская империя в целом обладала полнотой суверенных прав. Ей принадлежало право управления важнейшими областями жизнедеятельности Германии: ведение внешних дел, руководство вооруженными силами, чеканка монеты и управление финансовой и хозяйственной деятельностью в империи, правовое регулирование всех сторон жизни общества, организация судопроизводства и т. д. По Конституции только прусский король мог стать германским императором. При обсуждении важнейших вопросов в союзном совете голос Пруссии был решающим. Он оставался таковым и в случае равенства при голосовании. Не могли произойти изменения в Конституции без согласия Пруссии. Все это в конечном счете привело к полному подчинению всех королевств, герцогств и вольных городов прусско-имперскому руководству.

Высшие органы власти Германской империи. Главой государства являлся кайзер, или император Германской империи. Титул этот принадлежал прусскому королю и давал ему возможность от имени империи объявлять войну и заключать мир, назначать и принимать послов, заключать договоры, созывать и закрывать заседания правительственных органов государства – Союзного совета (бундесрата, верхняя палата) и рейхстага (нижняя палата).

Конституция наделяла императора правом обнародования имперских законов. Он также должен был следить за их исполнением, имея при этом право издавать распоряжения и указы, которые скреплялись подписью имперского канцлера.

Усилению личной власти кайзера в значительной степени способствовало и то обстоятельство, что подчинявшиеся ему органы управления Пруссией (гражданский, военный и военно-морской кабинеты) приобрели функции имперского масштаба. Став негласными органами империи, прусские королевские учреждения принимали непосредственное участие в важнейших решениях в области внешней и внутренней имперской политики, обеспечивали тем самым прусскому королю широкое поле деятельности в качестве имперского кайзера.

В соответствии с Конституцией государственными делами империи непосредственно управлял назначаемый императором и ответственный только перед ним имперский канцлер (рейхсканцлер). Он стал единственным имперским министром, который стоял во главе всех имперских ведомств и учреждений (за исключением военного и военно-морского). Руководители этих учреждений – государственные секретари – назначались канцлером и являлись его подчиненными.

Союзный совет (бундесрат) и парламент (рейхстаг) стали двумя коллегиальными органами среди высших органов власти Германской империи. Эти органы, так же как и институт канцлерства, были заимствованы империей у Северо-Германского союза. Союзный совет состоял из уполномоченных всех земель империи. Руководил им прусский представитель. Пруссии же принадлежала треть всех голосов совета (17 из 58), что определяло ее господствующее положение в федерации, так как без ее согласия не могло быть изменено ни одно из положений Конституции.

Союзному совету Конституцией 1871 г. были переданы права верхней палаты, принимавшей вместе с рейхстагом законы империи. Более того, он обладал правом законодательной инициативы. Ему были предоставлены и значительные полномочия в сфере исполнительной власти: выносить решения относительно административных предписаний и мероприятий, устранять “недостатки, выясняющиеся при осуществлении имперских законов”, принимать участие в назначении ряда высших должностных лиц (членов имперского суда, счетной палаты и др.). Союзный совет наделялся функциями арбитра в конфликте между государствами, входящими в империю. Его согласие требовалось для принятия решения о вооруженной экзекуции для принуждения членов Союза к осуществлению своих конституционных обязанностей при объявлении войны, роспуске рейхстага. Фактические полномочия бундесрата все больше сужались по мере превращения империи в откровенно унитарное государство.

Рейхстаг же (нижняя палата) олицетворял народное представительство объединенной Германии. Конституция закрепляла за рейхстагом право разработки и принятия законов, утверждения имперского бюджета и осуществления других финансовых полномочий, право одобрения международных договоров, участия в разрешении конституционных споров между землями, обращения с петициями в Союзный совет и т. д. Самым важным полномочием рейхстага было утверждение бюджета.

Заседания рейхстага, в отличие от бундесрата, носили гласный характер с обязательным опубликованием всех выступлений в прессе. Внимание общественности было широко привлечено и к так называемому праву интерпелляции, т. е. праву парламентского запроса. Подписанный не менее чем тридцатью депутатами в адрес любого государственного секретаря или самого канцлера запрос нередко становился началом ожесточенной парламентской дискуссии по самым острым государственным, правовым и социально-экономическим проблемам.

Создатели империи, и особенно ее первый канцлер Бисмарк, всячески старались избежать присутствия в рейхстаге “партийного духа”. Образованные в этом органе многочисленные комитеты и комиссии должны были заменить партийные фракции. Однако им не удалось остановить естественный процесс политического размежевания депутатов, особенно усилившегося в конце XIX в., когда на политическую арену Германии вышло мощное социалистическое движение.

Объединение Германии способствовало быстрому промышленному росту и увеличению численности рабочего класса. Вместе с ростом промышленного пролетариата в 1869 г. возникает первая рабочая Социал-демократическая партия (СДРП), которая становится крупнейшей из социалистических партий Европы.

В этих условиях по настоянию Бисмарка рейхстаг в 1878 г. принимает так называемый “исключительный закон против социалистов”. На его основании правительство добилось тюремного заключения 1500 членов социал-демократической партии и высылки 900 человек, принадлежавших к ней, а также запретило 1300 печатных изданий.

Однако “исключительный закон против социалистов” не дал ожидаемых результатов. В 1884 г. за социалистов проголосовало 540 тыс., а в 1890 г. – почти полтора миллиона избирателей. В том же году “исключительный закон” был отменен. Вместе с ним был устранен и сам Бисмарк.

В целом же система высших органов власти и управления Германской империи представляла собой единый, в значительной степени централизованный государственный механизм с особым привилегированным положением в нем ряда прусских государственных органов.