Складывание системы государственного призрения за рубежом во второй половине XVII — начале XX в

Процесс формирования системы государственного призрения, начавшийся на Западе еще в период позднего средневековья, получил свое оформление в новое время. Свою актуальность сохраняла проблема массовой нищеты. Более того, в XVIII и XIX вв. периодически происходило ее обострение. Этот факт констатировался в рескрипте германского императора Фридриха II «О нищенстве в городах», принятом в декабре 1763 г. В нем подчеркивалось, что нищенство как в городах на главных улицах, так и в сельских местностях вновь усилилось. Это вызывало озабоченность властей и весьма отягощало население.

Значительных масштабов достигали бедность и нищета в Великобритании в первой половине XIX в. Численность бедняков тогда в этой стране достигала 3 млн человек.

Большое количество нищих было во Франции в начале XIX в. Судя по воспоминаниям очевидцев — русских солдат и офицеров, находившихся с 1814 по 1818 г. в Париже в составе антинаполеоновской коалиции, улицы французской столицы были заполнены нищими. Особенно усердствовали в выпрашивании денег у прохожих уличные мальчишки. В России же подаяние просили тогда в основном около цер-

квей, монастырей, да и подростковое нищенство не было распространено.

Ряды нищих множили во Франции и рабочие, которые нередко лишались по воле хозяев постоянного заработка. Тогда некоторые из них распеванием песен на улицах собирали себе мелкие монеты на пропитание. В Лионе в 1830-е гг. эта практика считалась «приличным способом просить милостыню», которым вынуждены были заниматься безработные, уволенные с лионских шелковых мануфактур и других производств.

Сохранение массовой бедности и нищеты вело к дестабилизации ситуации в ряде европейских стран, сопровождавшейся акциями протеста и революционными взрывами. В таких условиях власти стали активнее и системнее заниматься государственным призрением, которое обеспечивало не только оказание помощи нуждающимся, но выполняло и социально-стабилизирующую функцию.

Государство с помощью нормативно-законодательной деятельности регулировало некоторые процессы в сфере призрения. В Германии в 1682 г. был принят указ о мерах государственного призрения, в 1748 и 1763 гг. появились соответственно эдикт и рескрипт по борьбе с нищенством. Законом о бедных 1834 г. работные дома в Великобритании получили правовой статус главного учреждения по преодолению нищенства. Французские законодатели в середине XIX в. большое внимание уделяли вопросу оказания помощи обездоленным детям. В частности, регламентировалась практика их размещения по семьям.

Система государственного призрения за рубежом формировалась не только на основе законодательств различных стран, но и определенного опыта, который стал накапливаться еще в период позднего средневековья. К важнейшим направлениям государственного призрения, получившим распространение в новое время, можно отнести: создание благотворительных школ для детей бедноты; учреждение для бедных и нищих социальных заведений, сочетавших функции принуждения и призрения (работные и рабочие дома, общие госпитали); содержание на государственный счет приютов, богаделен, лечебниц и других социальных заведений для нетрудоспособных бед-

ных, сирот, немощных, больных, инвалидов; организация общественных работ; введение государственного социального страхования и др.

В эпоху Просвещения XVIII в. особое внимание в обществе было обращено на вопросы образования. Применительно к сфере социальной помощи и призрения это нашло выражение в создании бесплатных школ для детей бедных родителей. В ряде европейских стран они назывались благотворительными. Во Франции тогда было открыто много бесплатных школ для бедноты, что вызвало даже протест у некоторых представителей знати и интеллигенции, считавших, что бедные должны оставаться преимущественно малограмотными и необразованными. Для беспризорных и нищенствующих детей создавались рабочие школы, где дети обучались не только грамоте, но и основам ремесленных профессий. В Великобритании такие школы открывались преимущественно при ночлежных приютах.

Принудительный труд нашел широкое применение в специализированных социальных заведениях призрения бедных и нищих. В большинстве стран Запада (Великобритании, Германии, США и др.) они назывались работными домами, а во Франции их функции во многом выполняли общие госпитали.

Работнйе дома в период нового времени стали определенным символом системы призрения той эпохи. В 1670 г. английским правительством было принято решение, которое ускорило процесс открытия работных домов. В конце XVII — начале XVIII в. они функционировали в таких английских городах, как Бристоль, Вустер, Дублин, Плимут, Норидж и др. Находившиеся в работных домах люди были в основном заняты текстильным производством. Они чесали и пряли шерсть^лен, трепали пеньку, а также изготовляли ткань и одежду.

В XIX в. в викторианском восприятии проблемы бедноты господствовало крайне негативное отношение к самому этому явлению — «продукту взаимодействия лени и греха». Исходя из такого подхода властей государственной помощи бедным должно было хватать лишь на полуголодное существование в учреждениях с суровым режимом жизни и труда. Их реальное положение было значительно хуже статуса

самого низкооплачиваемого работника. Такая ситуация побуждала бедных людей искать любуюработу, соглашаясь продавать свой труд даже за мелкие гроши. Но, с другой стороны, это укрепляло трудовую дисциплину под влиянием страха рабочих, опасавшихся потерять работу и оказаться в условиях системы принудительной государственной «помощи». Правовым оформлением такой практики стал закон о бедных, принятый в Англии в 1834 г. Он, по сути дела, отменял прежнюю «спинхэмлендскую» систему призрения бедных, основанную на налогообложении в пользу бедных и получении помощи от местных приходов. Проводившаяся ранее по закону 1601 г. помощь бедным со стороны приходов была теперь резко сокращена. Налог, взимавшийся с богатых людей в пользу бедняков, упразднялся. А сами бедняки, основу которых составляли безработные, разорившиеся ремесленники и крестьяне, могли получать вспомоществование только в специальных работных домах. Здесь они вынуждены были жить и трудиться в полутюремных условиях, в отрыве от семей.

Позитивной стороной новой системы помощи бедным, введенной в Англии законом 1834 г., было создание территориальных опекунских советов. Они выбирались в одном или в нескольких районах и были подотчетны центральной комиссии по делам бедных, которая осуществляла общий надзор за деятельностью всей системы и прежде всего за ее основным звеном — работными домами. Однако возможности опекунских советов по оказанию помощи бедным были ограниченными. Даже выдача небольших пособий для просителей из числа бедных непременно связывалась с помещением последних в работный дом.

В начале 40-х гг. XIX в. из более миллиона английских нищих примерно 220 тыс. человек находились в работных домах. Эта цифра свидетельствует о существовании в стране широкой сети таких учреждений.

Нахождение в работных домах было нелегким испытанием для многих нищих, а также для беспризорных и осиротевших здесь детей. Один из величайших писателей Англии XIX в. Чарльз Диккенс в своем романе «Приключения Оливера Твиста» хорошо описал безрадостную жизнь девятилет-

него мальчика-сироты в работном доме. С шести утра до вечера дети трепали пеньку, получая три раза в день жидкую овсяную кашицу. «Каждый мальчик, — писал Диккенс, — получал одну мисочку этого превосходного месива — не больше, за исключением больших праздников, когда он, кроме того, получал две с четвертью унции хлеба. Миски никогда не приходилось мыть. Мальчики скоблили их ложками, пока они не начинали снова блестеть; покончив с этой операцией (которая никогда не отнимала много времени, так как ложки были почти такой же величины, как миски), они сидели, впиваясь в котел такими жадными глазами, словно собирались пожрать кирпичи, которыми он был обложен, и занимались тем, что жадно обсасывали себе пальцы в надежде найти крупицы каши, случайно на них оставшейся. Мальчики обычно отличаются прекрасным аппетитом. Оливер Твист и его товарищи на протяжении трех месяцев терпели муки, медленно умирая от недоедания; наконец, они стали такими жадными и так обезумели от голода, что один мальчик, который был рослым для своих лет и не привык к такому положению вещей (его отец содержал когда-то маленькую харчевню), мрачно намекнул товарищам, что если ему не прибавят миски каши per diem, он боится,, как бы случайно не съесть ночью спящего с ним рядом тщедушного мальчика. Глаза у него были дикие, голодные, и дети слепо ему поверили. Посоветовались; был брошен жребий, кому подойти в тот вечер после ужина к надзирателю и попросить еще каши. И жребий выпал Оливеру Твисту»¹. Далее писатель отмечал, что за просьбу о добавочной порции кашицы " ребенок получил удар черпаком по голове и был отправлен в заточение. Из темной и пустой комнаты одиночного заключения Оливера каждые два дня выводили в зал, где обедали мальчики, и секли при всех для примера и предостережения остальным. Таковы были реалии работных домов, описанные писателем — современником той эпохи.

Не лучше по сравнению с детьми и подростками содержали в работных домах взрослых людей. За невыполнение положенного объема работы их можно было лишить скуд-

¹ Диккенс Ч. Приключения Оливера Твиста. Собр. соч. в 30 т. Т. 4. М, 1958 С. 24-25.

ной еды, а без предварительного разрешения надзирателя не отпустить в город за территорию заведения. Поэтому по доброй воле мало кто попадал сюда. Неудивительно, что закон о бедных 1834 г. с его системой работных домов был подвергнут тогда критике со стороны определенной части общества. Один из сторонников чартистского движения, пастор Джозеф Рейнер Стивене в июне 1838 г. в своей известной речи на митинге в Ньюкестле-на-Тайне назвал закон о бедных 1834 г. проклятым и чуждым простому народу. Он отмечал, что этот отвратительный закон о бедных попирает все божественные законы.

Требование об отмене закона о бедных содержалось и во второй петиции чартистов о народной хартии 1842 г., которую подписали 3 млн 300 тыс. человек. Как известно, она была отклонена английским парламентом.

Справедливое осуждение ограниченности и слабости отдельных сторон закона 1834 г. не должно перечеркивать и то положительное, что в нем содержалось. Следует признать, что благодаря нему в Англии была создана целая сеть местных опекунских советов по делам бедных. Хотя и в сокращенном виде, но сохранялась система приходской помощи нуждающимся. Наконец, закон способствовал создайию широкой сети работных домов, о тяжелых условиях нахождения в которых уже отмечалось. Но не надо забывать, что они были все же альтернативой голодной смерти многих тысяч нищих и обездоленных. Более того, с годами, хотя и незначительно, но менялись к лучшему условия содержания в них. Стала вводиться практика частичной оплаты труда, существовавшая в учреждениях подобного типа Германии, Франции и ряда других европейских стран.

Относительно легкий режим содержания был в работных домах Германии. Во второй половине XVII в. такие заведения были открыты в Базеле, Бреслау, Франкфурте, Шпандау, Кенигсберге. В XVIII в. работные дома появились в Лейпциге, Халле, Касселе, Бриге, Торгау и в других городах. В них была неплохая организация труда. Каждый из их обитателей получал конкретное поручение от мастера, которое по прошествии недели проверялось. При своевременном и качественном выполнении работ проживавшие здесь люди могли

рассчитывать на получение установленной им части заработка. Она составляла примерно четвертую часть от стоимости выполненной работы.

Принципы деятельности работных домов с учетом французской специфики были использованы в практике функционирования общих госпиталей. Во второй половине XVII в. в Париже специальным декретом был утвержден Общий госпиталь для бедных, объединивший под своим началом большое количество ранее разрозненных учреждений призрения. Это было комплексное учреждение государственного призрения, в котором присутствовали как принудительный труд для бродяг, проституток и др., так и школьное обучение бедных детей, уход за инвалидами, беременными женщинами, содержание детей-сирот, детей-бездомных. В доме и госпитале Сострадания находились в основном дети и подростки от 7 до 17 лет. В исправительном госпитале Сальпетриер обитали женщины и маленькие дети, а в доме Сципиона содержались беременные и кормящие женщины, занимавшиеся пряжей, вязанием. Госпиталь Савоньер был приютом для мальчиков школьного возраста, а госпиталь Бисетр служил исправительным приютом для мужчин. Принудительному труду в Парижском госпитале подвергались вполне здоровые нищие, которые ленились зарабатывать себе на хлеб. Они использовались здесь на различных работах, а в случае непослушания заключались в тюрьму, имевшуюся при госпитале.

Парижский Общий госпиталь непосредственно подчинялся королю и был основным учреждением государственного призрения Франции в начале нового времени. Сюда принимали бедных людей добровольно и по решению королевской власти, судебных органов. Уже в первые годы функционирования Общего госпиталя здесь содержалось несколько тысяч человек.

По образцу Общего госпиталя стали создаваться госпитали и в других городах Франции. Начало этому процессу было положено королевским эдиктом 1676 г. К середине XVIII в. таких общих госпиталей в стране насчитывалось около трех десятков.

В новое время за счет государства открывались и содержались некоторые приюты, богадельни, лечебницы и другие

заведения для призрения бедных, сирот, немощных, больных, инвалидов. В середине XIX в. водном только Париже было семь богаделен для престарелых и немощных из бедных слоев населения. Здесь они могли найти приют и необходимый уход.

Во многих европейских странах открывались специализированные приюты для бедных. Такие учреждения, рассчитанные на относительно небольшое количество призреваемых, функционировали в Баварии и в немецких провинциях Австрии в конце XVIII—XIX в. Во Франции создавались более крупные приюты, содержавшие несколько сотен бедняков. Например, Центральный приют в Париже, активно действовавший с конца XVIII в., давал убежище более чем полутысяче человек. Он включал в себя детский и родильный приюты, помещения для присмотра за престарелыми, работный дом для нищих.

Для детей-сирот создавались особые приюты. Здесь ло-лучали уход и воспитание дети, лишенные родительской опеки, подкидыши. В XIX в. известны во Франции были сиротские приюты Нэхоф и Мэниль-Фирмен.

Дети бедных родителей и матерей, влачащих нищенский образ жизни, содержались в яслях и дневных приютах. По замыслу создателей ясельных учреждений, здешние воспитатели должны были в значительной мере заменить ребенку мать-нищенку, оградив его от пагубного влияния среды обитания родителей. Такие учреждения в массовом количестве начали создаваться в Европе и США в середине XIX в.

Для обеспечения надзора за детьми, чьи родители были заняты на производстве, открывались дневные приюты и детские садики. Потребность в них стала возрастать по мере.формирования индустриального общества.

На государственные средства содержались бесплатные больницы для бедных. В столице Франции в середине XIX в. было двенадцать больниц, где медицинскую помощь могли получить и бедные.

Как -уже отмечалось, в период средневековья и в начале нового времени душевнобольные люди обычно помещались в заведения тюремного типа, где они нередко находились рядом с уголовниками, испытывая дополнительные тяготы и

страдания. Осознавая ненормальность такого положения, власти некоторых государств на рубеже XVIII—XIX вв. стали создавать специализированные приюты и лечебницы для психически больных людей, в которых отменялись методы насильственного воздействия на больных и вместо тюремного вводился больничный режим содержания. Больные здесь получали необходимое лечение, свободу передвижения внутри изолированной лечебницы, возможность заниматься посильным трудом. Во Франции такая психиатрическая лечебница была открыта в конце XVIII в. недалеко от Парижа в местечке Сен-Люк. Соответствующие изменения тогда были внесены и в работу Общего госпиталя французской столицы. Теперь душевнобольных мужчин помещали в госпиталь Бисетр, а женщин — в госпиталь Сальпетриер, где для них вводился вместо тюремного больничный режим содержания.

В ряде европейских стран и в США во второй половине XVIII—XIX в. были созданы специализированные заведения, где содержались и обучались дети, имевшие отклонения в физическом и умственном развитии. Первое заведение для слепых было создано в Париже в 1782 г. Примерно двумя десятками лет раньше возникли во Франции и Германии первые заведения для содержания и обучения глухонемых детей и подростков. По данным К.В. Кузьмина и Б.А. Сутырина, в 80-е гг. XIX в. в странах Западной Европы насчитывалось более 120 заведений для слабовидящих и слепых детей, а в США — 23. Для глухонемых тогда имелось в Западной Европе около 200 заведений, а в США — 30.

Обучение, воспитание и содержание как слепых, так и глухонемых было в то время в зарубежных странах прерогативой государства. Определенное содействие государству в этом оказывали местные приходы, городские самоуправления, а позже и благотворительные общества. Однако в сферу их деятельности входило выполнение лишь тех функций, которые не были включены в круг обязанностей государственных учреждений.

В 40-е гг. XIX в. в Европе и США стали создаваться специальные заведения (приюты) по призрению умственно отсталых детей. Одно из первых таких заведений — школа для

слабоумных была открыта в 1841 г. в швейцарском городе Абендберге.

Снижению остроты проблемы нищеты и безработицы в зарубежных странах способствовала организация общественных работ. Если в позднем средневековье такие работы в основном проводились по инициативе местных самоуправлений, то в новое время их организаторами все чаще становились органы государственной власти. Так, французское правительство, созданное после революции 1848 г., организовало в ряде городов страны, и прежде всего в Париже, общественные работы для безработных под названием национальных мастерских. В парижских мастерских эта работа заключалась в посадке деревьев на городских бульварах, в земляных работах на площадях и улицах столицы. Участвовавшие в общественных работах люди получали по два франка в день. Национальные мастерские были также созданы в Лионе, Марселе, Руане и в некоторых других городах Франции. На общественных работах в рамках национальных мастерских в середине 1848 г. было задействовано только в Париже свыше 100 тыс. человек.

Важнейшим требованием, предъявляемым к общественным работам, является их относительная простота и доступность для каждого работника. Но такие работы не могут носить постоянный характер. Ведь работники, участвующие в них, отличаются в целом невысокой производительностью труда. На Западе из-за этого обстоятельства общественные работы применялись в крайне необходимых случаях. Не делалось здесь и попыток извлекать из них прибыль. В германском Магдебурге в конце XIX в. городским самоуправлением было подсчитано, что производительность наемных рабочих заметно выше, чем лиц, привлекаемых к общественным работам. По отзыву местного строительного бюро, один человек на общественных работах производил только 3/4 того, что делал наемный рабочий.

Особенностью зарубежной практики организации общественных работ являлась их сосредоточенность в городах, крупных промышленных центрах. На селе они были крайне редки. В России в XIX — начале XX в. крупномасштабные общественные работы, напротив, проводились главным образом в сельской местности.

Важным компонентом системы государственного призрения становилось социальное страхование. Инициатива принятия комплексных мер в сфере социального государственного страхования принадлежала Германии.

В 80-е гг. XIX в. немецкое правительство рейхсканцлера Бисмарка приступило к созданию единой системы обязательного государственного страхования. Предпосылкой для проведения таких мер была широкая сеть страховых обществ, уже ранее сложившаяся в Германии. В июне 1883 г. был принят Закон о страховании промышленных рабочих от болезней. По этому закону страхование возлагалось на больничные кассы. Они выдавали застрахованным работникам денежное пособия на период болезни и оказывали врачебную помощь, которая включала в себя амбулаторное и больничное лечение, обеспечение необходимыми медикаментами и др. Средства больничных касс формировались из взносов рабочих в размере нескольких процентов от их зарплаты, что составляло две трети общей суммы средств этих учреждений, и взносов предпринимателей — владельцев предприятий, составлявших одну треть средств.

В июле 1884 г. германский рейхстаг принял Закон о страховании от несчастных случаев на производстве. Предприниматели теперь были обязаны страховать своих работников, вступая в страховые товарищества, создаваемые по отраслевому признаку. Все расходы по этому виду государственного страхования возлагались на работодателей, которые обязывались регулярно перечислять определенные суммы взносов в фонд соответствующего страхового товарищества. Законом была предусмотрена выдача компенсационных выплат пострадавшим, осуществлявшаяся вплоть до их выздоровления. При полной потере ими трудоспособности устанавливалась пенсия, а в случае смерти компенсировались расходы на погребение и выплачивалась пенсия семье погибшего.

Обязательное страхование, введенное законами 1883 и 1884 гг. сначала распространялось на транспортных, строительных, сельскохозяйственных и других рабочих. Спорные вопросы по страхованию решались третейским судом с равным представительством рабочих и предпринимателей.

В июне 1889 г. специальным законом в Германии вводилось страхование рабочих на случай инвалидности и в связи со старостью. Такому страхованию подлежали все рабочие, достигшие шестнадцатилетнего возраста. Осуществлялось оно местными страховыми учреждениями, создаваемыми по территориальному принципу. В этом виде страхования особо зримо просматривался его государственный компонент. Так, застрахованные рабочие получали соответствующие выплаты не только из страхового фонда, формировавшегося на паритетных началах из взносов рабочих и работодателей, но и от государства, которое ежегодно им приплачивало определенную сумму. Пенсии по инвалидности выдавались при окончательной потере трудоспособности независимо от возраста. Страховые пенсии по старости выплачивались с семидесяти лет.

В конце XIX — начале XX в. страховое законодательство в Германии совершенствовалось. Итогом его кодификации стала публикация в июле 1911г. Общего свода законов о страховании рабочих. Однако социальное страхование не лишено было недостатков, главным из которых оставался низкий размер пенсий и социальных пособий. В целом же это была довольно прогрессивная реформа, позволившая несколько улучшить положение рабочих, укрепить их трудовой статус, ослабить зависимость работников от владельцев предприятий, повысить в определенной мере лояльность рабочих по отношению к государственной власти. О масштабности системы государственного страхования рабочих в Германии свидетельствуют данные, приведенные в одной из публикаций современного российского историка В.Л. Степанова: в 1914 г. в больничных кассах было застраховано 15,6 млн человек, от несчастных случаев — 27,9 млн, в связи с инвалидностью и старостью — 16,5 млн человек. Общая численность населения в Германии тогда составляла немногим больше 67 млн человек.

По примеру Германии законы о страховании рабочих от болезней и несчастных случаев были приняты в 1888 и 1889 гг. в Австрии, в 1891—1892 гг. в Дании, в 1894—1900 гг. в Бельгии. Государственное страхование рабочих вскоре ввели правительства Голландии, Франции, Италии и других европейских стран. Но нигде оно не носило столь всеобъемлющего характера, как в Германии.

Социальное страхование рабочих в США получило законодательное оформление в начале XX в. При президенте-демократе Вильсоне законом 1916г. была установлена система компенсаций за несчастные случаи на производстве. Эта страховая система действовала практически по всей стране.

Складывание системы государственного призрения было важным явлением эпохи нового времени. Она находилась в состоянии формирования и во многом была несовершенна и противоречива. Эта система сочетала в себе, с одной стороны, государственную помощь бедствующим и страждущим через приюты, лечебницы, организацию общественных работ, социальное страхование, а с другой стороны, осуществление исправительно-принудйтельных мер в отношении профессиональных нищих и других маргинальных слоев общества через работные дома, дома призрения нищих. Усилия многих правительств стран Запада тогда были направлены на реализацию второго компонента призрения. Сохраняя за собой надзор за функционированием системы призрения, государственные структуры возлагали основную деятельность по оказанию помощи на местные общины и самоуправления. Следовательно, в реальной жизни государственное призрение нередко сочеталось с общественным, а в некоторых слу-чаях дополнялось и благотворительностью.