Изучая организации

Правительственные учреждения в каком-то смысле похожи на людей. У каждой организации есть своя история, состоящая из "больших событий" типа принятия документов, наделяющих властью и день­гами, смены руководителей или споров о долгосрочных програм­мах. Обладают они и собственными аналогами личных биографий, содержащими незначительные, на взгляд стороннего наблюдателя, по­дробности — отслеживаемые и протоколируемые заметки с послед­них полос газет, официальные инструкции, материалы слушаний в Конгрессе и тому подобное. Детали институциональной истории включают также любые изменения внутренней организации, перерас­пределение ресурсов, обновление кадровой системы или методов переподготовки персонала'. Из сочетания двух типов истории часто извлекаются полезные выводы: это напоминает размещение "собы­тий" и "деталей" на одной и той же "шкале времени". Не так давно государственный секретарь Сайрус Вэнс категорически — вплоть до угрозы отставки — возражал против планов вооруженного освобож­дения американских заложников в Иране. Возражение, как говорят, было сформулировано вполне содержательно: "слишком много но­ваций". Ранее он в течение трех лет занимал должность заместителя министра обороны и, очевидно, знал, о чем говорит. С Вэнсом не со­гласились, но практика показала, что он был прав.

Организации, как и люди, могут быть подвергнуты "расстановке", и это замечательно, поскольку история организации, подобно исто­рии проблемы, может принести пользу в принятии политического ре­шения. Нам пока неизвестны все вопросы, заданные, отклоненные

или оставшиеся невысказанными в ходе неудачной миссии по спа­сению заложников в апреле 1980 года, но у нас есть досконально до­кументированный пример того же рода, имевший место поколени­ем ранее: это история в заливе Свиней, описанная в восьмой главе. Интересующей нас организацией будет ЦРУ — Центральное разве­дывательное управление. Если бы основные тенденции развития этого учреждения были выявлены (пусть даже поверхностно) и если бы стереотипное восприятие этой службы Джоном Кеннеди удалось слегка "обогатить" организационными моментами (независимо от Ал-лена Даллеса — "живой легенды" и Ричарда Бисселла — "человека, которому можно доверять"), президент, несомненно, вышел бы на принципиальные вопросы: куда делся Роберт Эмори? где Ричард Хелмс?

Мы часто предлагаем своим слушателям исторический очерк этой аферы вплоть до февраля 1961 года (когда Кеннеди провел серию беспорядочных встреч с самыми разными людьми), подкрепляя его двадцатистраничным обзором деятельности ЦРУ в 1960 году, извле­ченным из двух источников — опубликованного доклада сенатско­го комитета по разведке и биографии Хелмса, написанной Томасом Пауэрсом². Затем мы спрашиваем студентов: если бы вы знали столь много и работали советником Кеннеди, какие вопросы вы рекомен­довали бы президенту задать Аллену Даллесу? Как правило, во гла­ве списка идет предложение заслушать двух вышеупомянутых развед­чиков. Ибо даже в открытой истории, не ведающей о секретах, неизменно подчеркиваются три особенности структурного роста ЦРУ. Во-первых, управление родилось из нескольких самостоятель­ных организаций, у каждой из которых были собственные сотрудни­ки. Во-вторых, после объединения эта отчужденность сохранилась и даже приобрела институциональные черты. В-третьих, сама деятель­ность ЦРУ способствовала такой обособленности, поскольку всяче­ски поощряла замкнутость, стремление знать только то, что предпи­сано, причем на всех уровнях, включая заместителей директора, таких, как Бисселл и Эмори. То же самое касается и оперативных во­просов. Официальная история предоставляет довольно богатую пи­щу для размышлений, но трех отмеченных обстоятельств вполне до­статочно, чтобы спровоцировать в классе необходимые вопросы.

Возможно, они не были заданы своевременно по той причине, что Джон Кеннеди и его советники не знали о Центральном разведыва­тельном управлении даже столь малого. В отличие от Сайруса Вэн-са в 1980 году, но вполне в духе его "Немезиды" — Збигнева Бжезин-

ского, — они никогда не соприкасались с подспудной работой "ва­лов и шестеренок". Их опыт ограничивался такими учреждениями, как Сенат, Гарвардский университет, Фонд Рокфеллера, компания Форда, действующие армии времен второй мировой войны или го­сударственный департамент — то есть теми местами, где обнародо­вали тайны, а не прятали их.

Для того, чтобы сформулировать полезные вопросы — заранее, а не задним числом, как это делали наши слушатели, — команда Кен­неди должна была освоить хотя бы тот минимум информации о ЦРУ, который содержался в двадцатистраничной записке. Трудно ли бы­ло сделать это? Обременительно ли для мужчин и женщин, занима­ющихся своей работой в реальном мире, а не на семинарских заня­тиях? Едва ли. Поясняя свою точку зрения, мы обобщим факты, составившие содержание упомянутого отчета.

Для современных правительств слово "разведка" имеет четыре зна­чения: во-первых, это аналитическая работа, включающая оценки, прогнозы и исследования, в том числе основанные на открытых ис­точниках; во-вторых, негласный сбор данных; в-третьих, всевозмож­ные грязные трюки (нелегальная активность или, как говорят сего­дня, "тайные операции"); наконец, в-четвертых, контрразведка, то есть поиск чужих шпионов.

Правительства по-разному организуют эти стороны своей деятель­ности. Рассмотрим различные модели, разработанные Германией, Великобританией и Францией в годы второй мировой войны. В гит­леровском рейхе каждое заинтересованное учреждение — нацистская партия, министерство иностранных дел, армия, авиация и флот — имело собственных аналитиков, информаторов и контрразведчиков. Централизованными оставались только тайные операции — ими за­нимался Abwehr, вотчина адмирала Канариса. Противоположной ме­тодики придерживались англичане. Объединенный комитет по раз­ведке снабжал кабинет аналитической информацией; специальная правительственная служба занималась шифрами; военно-воздуш­ные силы производили аэрофотосъемку; MI6 отвечала за шпионаж; особое ведомство осуществляло тайные операции; MI5 противодей­ствовала разведке противника. В Германии между собой боролись по­требители разведывательных услуг, в то время как в Великобритании конкурировали сами службы. В предвоенной Франции, напротив, за все отвечала одна-единственная организация — армейское Десятое бюро. И по какому-то совпадению именно Франция проиграла вой­ну всего за шесть недель'.

Соединенные Штаты начали заниматься подобными вопросами лишь с началом второй мировой войны. До того момента государст­венный департамент, армия и флот самостоятельно осуществляли сбор и обработку информации. Каждая из служб особенно преуспе­ла в искусстве дешифровки⁴. Правда, с агентурной работой дело об­стояло похуже. Тайных операций просто не было. За шпионами охо­тилось ФБР, причем по мере приближения войны служба Эдгара Гувера расширяла свои полномочия. Позже она вербовала испано-язычных юристов и бывших полицейских для выслеживания беглых нацистов в Латинской Америке. А потом Франклин Рузвельт пред­ложил известному нью-йоркскому адвокату и герою первой мировой войны Вильяму Доновану ("Неистовому Биллу") создать самостоя­тельную разведывательную структуру. Так было образовано Управле­ние стратегических служб (УСС), предшественник ЦРУ. Новая орга­низация состояла из четырех самостоятельных подразделений, за которыми надзирал Донован. Первое из них занималось исследова­тельской и аналитической работой, направляя документы через ше­фа в Объединенный комитет по разведке, который готовил предло­жения для Объединенного комитета начальников штабов. Второе подразделение создавало агентурную сеть по всему миру, за исклю­чением Латинской Америки — ею по-прежнему занималось ФБР. Как правило, эта структура передавала информацию кураторам кон­кретных регионов. Третья группа готовила и осуществляла тайные опе­рации, включая помощь повстанческим движениям, саботаж, ин­формационную обработку и тому подобное. Она действовала более или менее автономно. Наконец, у новой службы имелась и собствен­ная контрразведка.

После войны Трумэн распустил УСС. Армия возвратила себе аген­турную сеть, расширив ее (прежде всего за счет Восточной Европы), в то время как государственный департамент прибрал остатки иссле­довательских и аналитических подразделений. Иными словами, си­туация вернулась на уровень 1941 года. Затем, с началом "холодной войны", Трумэн решил реанимировать распущенную спецслужбу. В 1947 году она была воссоздана как Центральное разведывательное уп­равление. Если говорить более точно, реконструкция оказалась не­полной, поскольку новому ведомству передавались только исследо­вания и аналитика, негласный сбор данных и контрразведка. Санкции на тайные операции оно не получило.

Обрабатывая одну и ту же информацию, аналитические и разве­дывательные структуры ЦРУ почти не соприкасались друг с другом.

Исследователи, как правило, адресовались к людям, не имеющим от­ношения к управлению. Некоторые, склонные к академизму, произ­водили на свет объемистые труды, описывающие и оценивающие различные источники; другие, уподобляясь газетным репортерам, сдабривали ежедневные записки президенту и прочим высокопостав­ленным чиновникам чем-нибудь "остреньким". Что же касается раз­ведчиков, то последние больше интересовались расширением и за­щитой агентурной сети. Затрачивая немалые усилия и время — иногда годы — на взращивание надежных агентов, они не желали рисковать их свободой (или даже жизнями) только из-за того, что какому-то ана­литику вдруг потребовалось доказать некую теоретическую позицию или выдать сенсационную новость. Поскольку наибольший объем ин­формации поначалу поступал от других разведслужб, они и сами не всегда знали, какой "лакомый кусочек" может погубить их тайных ос­ведомителей. По этой причине сотрудники разведывательных подраз­делений ЦРУ были склонны взирать на аналитиков почти как на вражеских агентов. Они, мягко выражаясь, придерживали информа­цию, а максимумом того, что могли разгласить об источнике, была оценка, выведенная на основе достоверности ранее представленных данных. (К примеру, какой-нибудь пьяница и двойной агент в Теге­ране мог иметь твердую "D".) Исследователи, в свою очередь, пред­почитали скрывать материалы, извлеченные из открытых радиопе­редач, перехватов армейских разведчиков или сделанных ВВС фотографий. В ЦРУ разведчики и аналитики могли считаться члена­ми единой семьи с той же долей условности, с какой военно-воздуш­ные силы и военно-морской флот принадлежали одному и тому же министерству обороны.

Пока две группы внутри ЦРУ сводили счеты между собой, незави­симо от них набирала силу новая организация, призванная заняться тайными операциями. "Холодная война" была в самом разгаре. Рус­ские, согласно всеобщему убеждению, повсеместно устраивали под­рывные акции. Советники Трумэна дружно полагали, что Соеди­ненные Штаты обязаны противодействовать им. Все они, за единственным исключением, считали, что новая служба должна дей­ствовать под крылом государственного департамента. Возражающим оказался генерал Джордж Маршалл, тогдашний госсекретарь. В ито­ге президент создал Управление по координации политики, подот­четное госдепартаменту и министерству обороны, но напрямую не подчиняющееся ни одному из этих ведомств. Новой службе предпи­сывались: "осуществление пропагандистских и экономических one-

раций, проведение прямых превентивных акций, включая саботаж...; подрывная деятельность в отношении враждебных государств...; поддержка антикоммунистических элементов в оказавшихся под уг­розой странах свободного мира". Единственное формальное ограни­чение заключалось в том, что операции полагалось "планировать и проводить таким образом, чтобы вовлеченность правительства Соеди­ненных Штатов не была очевидной, а в случае провала оно могло бы отрицать свою ответственность'".

Возглавляемое ветераном УСС Фрэнком Виснером, энергия, ум и личный магнетизм которого вошли в легенду, Управление по коор­динации политики процветало. Оно тайно снабжало деньгами анти­коммунистические группы по всему миру. Оно организовывало про­пагандистские кампании и пыталось (без особого, впрочем, успеха) взлелеять движение сопротивления в Восточной Европе. Подготав­ливая "пятую колонну" на случай ожидаемого вторжения Красной армии в Западную Европу, люди Виснера закладывали организаци­онные основы для подготовки и вооружения партизанских форми­рований.

С началом корейской войны как ЦРУ, так и организация Висне­ра обзавелись новыми ресурсами и дополнительными обязанностя­ми. Генерал Уолтер Беделл Смит, во время второй мировой войны слу­живший начальником штаба у Эйзенхауэра, возглавил директорат по делам разведки. В этом качестве он одновременно руководил ЦРУ и номинально координировал в правительстве всю разведывательную деятельность. В ЦРУ он укрепил исследовательские подразделения. Очень скоро директорат этого ведомства мог обсуждать военные во­просы на равных со спецслужбами родов войск. В рамках ЦРУ был также создан специальный отдел, сводивший воедино и затем пред­ставлявший Совету национальной безопасности основные данные, полученные "разведывательным сообществом" страны. (Правда, раз­ведчики не слишком охотно делились информацией с этим отде­лом.)

По мере того, как молодые выпускники колледжей и университе­тов пополняли ряды бойцов "холодной войны", подразделения ЦРУ, отвечавшие за негласный сбор данных, активно привлекали новые та­ланты. Тем же занималось и ведомство Виснера. Вскоре обе спецслуж­бы активно конкурировали в вербовке молодых сотрудников как в са­мой Америке, так и в зарубежных столицах. К 1952 году в каждой организации было занято по шесть тысяч человек, а Виснер увели­чил количество "полевых" бюро с семи до сорока семи.

В конце концов в дело вмешался "жучок" Смит. Он напомнил о сво­ем праве надзора и Виснеру, и ЦРУ. Его ведущие сотрудники, Ричард Хелмс и Лаймен Киркпатрик, попытались убедить генерала в необхо­димости подчинить обе организации возглавляемому им директорату. Виснер и люди, поддерживающие его лично и тайные операции как та­ковые, энергично (и успешно) протестовали. В итоге Смит избрал зеркальную версию "соломонова решения": он приказал обеим спец­службам объединиться. Создаваемый в рамках ЦРУ новый директорат планирования был призван объединить их с тем условием, что руко­водителем станет кто-то из ведомства Виснера, а его заместителем, рас­полагающим достаточной степенью автономии, будет представитель разведчиков. Первую должность занял сам Виснер, вторую — Хелмс.

Состязание двух подходов продолжалось уже внутри обновленно­го ЦРУ. В ходе обучения рекрутов, осваивающих азы секретной ра­боты, противоположные ориентации разграничивались столь же чет­ко, как это происходит в "смешанной" теологической семинарии. Различные руководители отправляли из штаб-квартиры на места разные по духу инструкции. Вместе со специалистами по политиче­ским акциям, психологической войне, экономическому саботажу и партизанским операциям Виснер энергично проводил в жизнь те или иные "проекты". Между тем Хелмс и зарубежные бюро пытались работать в нормальном режиме, наращивая и развивая созданную агентурную сеть.

Офицеры на местах буквально разрывались на части. "Проекты" привлекали деньги и стимулировали желание добиться хороших ре­зультатов. Но, предоставляя возможность для победных реляций, они неизменно грозили потерей информаторов, разрушением "при­крытия" и прочими осложнениями.

В 1953 году Смита сменил Аллен Даллес. Возглавляя во время второй мировой войны бернское бюро УСС, он прославился тайны­ми операциями в Германии и оккупированной Европе. Будучи спо­собным юристом и имея возможность влиять на принятие политиче­ских решений (ведь его брат был государственным секретарем), он все же не проявлял большого интереса к аналитике или нелегальному сбо­ру данных, в основном интересуясь секретными "проектами". По слухам, тайные операции занимали три четверти его времени; остав­шаяся часть была посвящена проектированию нового здания штаб-квартиры ЦРУ в штате Виргиния.

Когда Виснер из-за душевного расстройства ушел в отставку, Дал­лес назначил на его должность Бисселла. Это вполне соответствова-

ло компромиссному подходу Смита. В то же время такой шаг свиде­тельствовал об особой склонности нового руководства ЦРУ к тайным операциям. Никто в управлении, однако, не сомневался, что Хелмс, Киркпатрик и их сторонники продолжат линию на методичный сбор разведданных. Не вызывало сомнений также и то, что Джеймс Энгл-тон, глава контрразведки, действующий независимо от Бисселла или Хелмса, будет хранить свои секреты от всех.

Таким образом, ЦРУ было (и, как мы подозреваем, по сей день ос­тается) конфедерацией, в некоторых отношениях похожей на Пен­тагон. Тайные операции и нелегальный сбор данных осуществля­лись под крышей единого директората по планированию, люди на местах работали бок о бок, но при этом оставались столь же "несли-янны", как, скажем, подводные лодки и самолеты в ВМС или бом­бардировщики и истребители в ВВС. Бесспорно, различные дирек­тораты управления оказывались так же далеки друг от друга, как армия и флот. Причем здесь даже не было собственного аналога ми­нистра обороны или председателя Объединенного комитета началь­ников штабов. Диспозиция напоминала Пентагон, лишенный ре­ального руководителя и имеющий лишь координатора. Более того, разобщенность внутри ЦРУ освящалась доктриной, согласно кото­рой ни один сотрудник не мог знать больше, нежели ему предписыва­лось. Организационная практика усиливала ее влияние.

Существуют десятки способов, с помощью которых все эти све­дения, а также вытекающие из них прогнозы, могли поступить в рас­поряжение человека, напрямую зависящего от работы управления. Мы имеем в виду президента Кеннеди. Он вполне мог потратить какое-то время на встречи с ветеранами-разведчиками. Избрав более про­стой метод, он мог найти знающего человека, готового просветить его лично или же поделиться информацией с каким-нибудь Артуром Шлезингером, пишущим для президента аналитические материалы. Или, что еще легче, ему достаточно было попросить Макджорджа Бан-ди рассказать о нормативной базе ЦРУ и ее фундаментальных изме­нениях, занося последние на "шкалу времени" (как это делается в от­ношении "событий" и "деталей" для конкретных людей), а потом вдвоем сделать выводы и сформулировать нужные вопросы.

Но кто сумел бы успешно вникнуть в тонкости столь эзотериче­ской сферы, как царство Даллеса и Бисселла? Эта задача была под си­лу лишь политику, для которого подобные упражнения являлись не­отъемлемой составляющей делового стиля (Кеннеди к таковым не относился), или же человеку, в полной мере осознающему свою за-

висимость от тайных организаций (Кеннеди еще не успел прочувст­вовать ее до конца). В течение своего короткого президентства он так и не научился рассматривать организации отдельно от работающих в них личностей. Подобно многим политическим деятелям и букваль­но всем сенаторам, он был склонен отождествлять учреждения и ве­домства с занятыми в них людьми. В определенной степени это, ра­зумеется, верно, но подобный подход преуменьшает зависимость результатов деятельности от профессиональной грамотности, тра­диций, процедур и побудительных стимулов. Набравшись опыта, в особенности после Кубы, Кеннеди мог скорректировать свои воззре­ния. К завершению своего срока, будь он жив, этот президент был бы похож не на Картера, самоуверенно игнорирующего организацион­ную сторону дела, но скорее на Вэнса, опасавшегося "сложных схем" и обилия "движущихся частей". Впрочем, данный вопрос остается спорным, и в силу этого пример Кеннеди имеет ограниченное при­менение. Он годится, конечно, для пояснения того, как не следует по­ступать, но продемонстрировать с его помощью пользу обращения к организационной истории можно только в классе и далеко не столь ярко, как это позволяют делать "шкала времени", события и детали.

Оборона и дипломатия — далеко не единственные сферы, в кото­рых история организаций способна содействовать принятию реше­ний. Аналогичные примеры встречаются и во внутренней политике. Здесь уместно сослаться на Службу общественного здравоохране­ния или Администрацию социального обеспечения. Эти агентства уже были отрекомендованы в предыдущих главах. Теперь мы вновь обра­тимся к ним, уделяя особое внимание тем аспектам организационной истории, которые потенциально полезны или на деле используются людьми, принимающими решения⁶.

В эпизоде со "свиным" гриппом 1976 года, затронувшим прежде всего Службу общественного здравоохранения и одно из ее подраз­делений, Центр по контролю за заболеваниями, почти каждый про­вал имел организационную подоплеку. О многих институциональных моментах, стимулирующих неприятности или даже создающих их, политики знали наперед, что вполне позволяло своевременно за­дать напрашивающиеся вопросы или предостеречь себя. Но этому по­мешала надуманная неотложность проблемы, подкрепленная эксперт­ными оценками специалистов и убеждением чиновников в том, что они сами в состоянии все наладить, встречая организационные и прочие затруднения импровизацией. Данное дело, таким образом, пе-

ренасыщено негативными примерами того, как медицинские влас­ти и их начальники не сумели использовать организационную исто­рию к собственной выгоде. Хотя все необходимое было тогда под рукой.

Возвращаясь к событиям третьей главы, напомним, что програм­ма борьбы со "свиным" гриппом не смогла обеспечить должного со­гласия в научных и медицинских кругах. В отсутствии эпидемии она понесла урон из-за слабой пропагандистской кампании. А если бы эпидемия все же вспыхнула, дела оказались бы еще хуже: с детски­ми прививками была бы сплошная морока, местные власти пута­лись бы в полномочиях, а вакцины так и не хватило бы на всех. Меж­ду тем структурные особенности задействованных медицинских органов, если бы на них обратили внимание, вполне позволяли пред­сказать такой исход.

Для Джеральда Форда, намеревавшегося одобрить программу, консенсус специалистов и практикующих врачей по поводу того, что "свиной" грипп действительно опасен и требует поголовной иммунизации, выступал в качестве sine qua поп. По мнению прези­дента, наличие такого условия подтверждалось единодушием со­бранной им группы ad hoc. Громче всех в этой группе звучали голо­са двух врачей, Йонаса Солка и Альберта Сабина, прославленных изобретателей альтернативных разновидностей вакцины против по­лиомиелита. Несмотря на соперничество друг с другом как в личном, так и в научном плане, оба медика высказались в пользу вакцинации. Тем самым они поддержали двух правительственных специалистов, отстаивающих программу — директора Центра по контролю за забо­леваниями Дэвида Сенсера и помощника министра по вопросам здравоохранения Теодора Купера. Что касается возражений, то их Форд не услышал. Следовательно, то был консенсус. Но беда за­ключалась в том, что прочие эксперты, консультировавшие прези­дента, были приглашены по предложению того же Сенсера и в боль­шинстве своем являлись членами Консультативного комитета по иммунизации, с которым он тесно сотрудничал. Сомневающемуся члену этой команды, доктору Александеру (по большей части мол­чавшему), не было предложено выступить перед Фордом. А все ос­тальные приветствовали план Сенсера. Но их единодушие значило гораздо меньше, нежели казалось президенту. Во-первых, оно отнюдь не сплотило Сабина и Солка (Сабин выступил против программы спустя три месяца); во-вторых, оно не отражало твердого убеждения медицинского сообщества, внутри которого оппозиция и безразли-

чие нарастали по мере того, как время шло, а ожидаемой эпидемии все не было.

Советники Форда подвели своего шефа в двух отношениях: они позволили Солку и Сабину символизировать консенсус (несмотря на стремление этих двоих спорить по любому поводу и в любое время) и сформировали группу экспертов из сговорчивых членов Консуль­тативного комитета (вопреки тому, что совпадение взглядов не озна­чало представительности). Первая ошибка была психологического свойства, в то время как вторая объяснялась организационными причинами.

К 1976 году Консультативный комитет по иммунизации, остава­ясь в номинальном подчинении Службы общественного здравоо­хранения — патрона Центра по контролю за заболеваниями, — уже давно обслуживал лично Сенсера. Будучи директором в течение де­сяти лет, последний значительно упрочил свои позиции. Выполняя обязанности председателя комитета, Сенсер вел заседания и подво­дил их итог, контролировал повестку дня и регламентные вопросы, а также принимал решения о привлечении новых членов. Среди при­глашенных им были вирусологи и иммунологи, специализирующи­еся на изучении гриппа, а также иные представители медицинского сообщества, включая структуры общественного здравоохранения. Сенсер советовался с комитетом по предельно конкретным пробле­мам и настаивал на единодушной поддержке в реализации принятых решений. Занимаясь этим десять лет, он чувствовал себя хозяином по­ложения. Такое же ощущение сложилось и у членов Консультатив­ного комитета, который за это время сделался чем-то вроде клуба еди­номышленников. Почтительность экспертов по отношению к Сенсеру поддерживалась благодаря тому, что каждый из них постоянно ожи­дал приглашения на престижные мероприятия, проводимые Служ­бой общественного здравоохранения.

После 1976 года преемник Сенсера отказался от председатель­ского кресла в Консультативном комитете, наделив эту структуру собственным руководителем. Тем самым был применен урок, усво­енный в ходе борьбы со "свиным" гриппом: для того, чтобы получать качественные советы, требуется столкновение различных позиций, а не чинопочитание — как в группе, так и в агентстве в целом. Таким образом более или менее признавался тот факт, что год назад коми­тет сработал крайне слабо. Для человека, знакомого с его внутренней механикой, предсказать подобный исход не составило бы никакого труда; выводы комитета, в особенности интерпретированные его

тогдашним председателем, нельзя было рассматривать в качестве выражения консенсуса ученых и врачей. Само собой понятно, что Сенсер рекомендовал для встречи с президентом только тех членов комитета, которые поддерживали его. К несчастью, полгода спустя, к моменту начала прививок, точка зрения Александера была куда представительнее, чем позиция этих "верных". Но сотрудники Бело­го дома, готовившие совещание у Форда, не догадывались о проце­дурных тонкостях какой-то группы с нижнего этажа администра­тивной иерархии. Не смог оказать помощь и советник президента по вопросам науки: в то время этот пост был упразднен, а восстанови­ли его совсем недавно.

Слабость информационной поддержки, получаемой програм­мой борьбы со "свиным" гриппом, отчасти оказывалась следствием умирающего консенсуса; ее усугубляло также нарастающее противо­речие между исходным замыслом и последующей реализацией. В марте 1976 года программа обещала "привить" большинство аме­риканцев до начала зимнего простудного сезона. В апреле Купер не­осторожно обмолвился о намерении сделать прививки почти всем 200 миллионам жителей страны. Форд также говорил о вакцине "для каждого мужчины, женщины и ребенка". Затем последовала пауза, вызванная недоработками страхового законодательства. Начавшись только в октябре, программа, разумеется, уже не могла выйти на на­меченные рубежи до начала зимы. К тому моменту данное обстоятель­ство выглядело одновременно и очевидным, и возмутительным. Бо­лее того, на него наслаивались прочие неприятности, упоминавшиеся в третьей главе: проблема дозировки в отношении детей, смерть па­циентов в Питтсбурге, серьезные побочные эффекты — и все это при полном отсутствии какого бы то ни было "свиного" гриппа. В со­четании с тающим энтузиазмом медиков подобная совокупность об­стоятельств вылилась в настоящее пропагандистское фиаско.

Некоторые из упомянутых проблем были неизбежны, другие та­ковыми не являлись, но нечто подобное вполне можно было предска­зать — ведь определял федеральную политику Центр по контролю за заболеваниями, а воплощением ее занимались власти штатов и муни­ципалитетов. Профессионалы из сенсеровского Центра в большин­стве своем не привыкли общаться с прессой и публикой каким-либо образом, выходящим за пределы принятого: общественности можно рассказывать только о хорошем, избегая всякого рода сомнений. Столь же традиционно воспринимались и контакты с коллегами по профессии: они осуществлялись только через журналы, статьи и уче-

ные советы. Центр по контролю за заболеваниями был устроен соот­ветствующим образом. Его информационный отдел представлял со­бой небольшое издательство, а не источник экспертизы, распростра­няемой в прессе. Сам Сенсер в прежние годы общался с журналистами только в качестве директора по науке, руководившего лабораторны­ми исследованиями; амплуа государственного мужа, призванного мобилизовать страну во имя Джеральда Форда, было ему чуждо.

В качестве разработчика и координатора общенациональной про­граммы действий Комитет по контролю за заболеваниями имел весь­ма неподходящую историю. До 70-х годов это учреждение именова­лось Центром заразных болезней. В старом названии запечатлелись традиционные функции общественного здравоохранения. Первая из них заключалась в эпидемиологическом отслеживании старых моряцких напастей, из чего, в сущности, выросла федеральная меди­цинская служба: в этот список, наряду с прочими недугами, входи­ли венерические болезни, оспа, холера, малярия, тиф, туберкулез и чума. Второй (и побочной) функцией стало получившее ныне широ­кую известность лабораторное изучение возбудителей инфекций. Для медицинских органов муниципалитетов и штатов лаборатории Центра объединяли в себе особенности суда последней инстанции и детективного бюро. Третья функция, расширявшаяся с конца 30-х го­дов и особенно окрепшая при Сенсере, состояла в оказании местным медикам технического содействия как деньгами, так и персоналом. В органы здравоохранения муниципалитетов и штатов на контракт­ной основе откомандировывались врачи-эпидемиологи и админис­траторы. По мере того, как Центр все тверже становился на ноги, на финансирование подобного сотрудничества стали передаваться "слив­ки" обязательных фантов, выделяемых Конгрессом отдельным шта­там для борьбы с общенациональными болезнями (так было, в част­ности, с венерическими заболеваниями в годы второй мировой войны).

В 40-е и 50-е годы медицинская грамотность и новые медика­менты позволили взять под контроль или даже уничтожить старые бо­лезни — малярию, оспу и некоторые другие. Цели Конгресса, по-прежнему заинтересованного в поддержке здравоохранения штатов с помощью Центра, теперь сосредоточились на профилактике, что не замедлило сказаться на финансировании. Федеральные программы детских прививок концентрировались вокруг оспы, кори, краснухи и полиомиелита. В значительной мере именно за их счет погашались расходы на персонал. Пытаясь укрепить свое учреждение, Сенсер

искал дополнительные источники денежных поступлений; грипп открывал перед ним хорошие перспективы. Кроме того, ему удалось добиться переименования Центра, не меняя его аббревиатуру — не­малый подвиг. Новое название знаменовало новые надежды⁷.

Расположив штаб-квартиру неподалеку от университета Эмори в Атланте (свидетельство добрых отношений с сенатором от штата Джорджия Ричардом Расселом), Сенсер с выгодой пользовался уда­ленностью от начальства из Службы общественного здравоохранения и министерства. При этом он по-прежнему продолжал от имени упо­мянутых ведомств раздавать деньги и кадры медицинским властям штатов, а через них — муниципальным больницам и поликлиникам, которые напрямую работали с населением. Как говорил один из его подчиненных о программе противодействия "свиному" гриппу, "ее невозможно реализовать без нашей помощи — ведь мы единственная структура, обладающая прочными связями на уровне штатов".

До определенной степени это верно; такие связи зачастую (но не всегда) были весьма тесными. Здесь, правда, отсутствовали суборди­нация и подчинение, контакты порой носили лишь эпизодический характер и от штата к штату выстраивались по особой схеме. (Взаи­моотношения штатов с муниципальными учреждениями также не бы­ли унифицированы.) В одних местах влияние Центра основывалось на деньгах, в других — на кадровой поддержке, в третьих — на лич­ной дружбе. Из всего этого и была составлена "конфедерация" по борьбе со "свиным" гриппом. Насколько хорошо она справится с предстоящей эпидемией, никто не знал.

Переориентировавшись с лечения на профилактику, Центр по контролю за заболеваниями упустил два других, не менее важных, на­правления преобразований. Оба оказались блокированными — прав­да, отнюдь не врагами. Одним из этих направлений была исследова­тельская работа, которой уже занимались национальные институты здоровья, "дочерние" подразделения Службы общественного здра­воохранения. В отношении гриппа, к примеру, Институт аллергиче­ских и инфекционных заболеваний финансировал (и по сей день финансирует) работу по всей стране. Другим направлением явля­лось тестирование новых медикаментов, но эту задачу успешно ре­шала (и сегодня решает) Администрация по контролю за продукта­ми питания и лекарствами вкупе с входящим в ее состав Бюро биологический исследований. Так, противогриппозные вакцины всегда поступали в производство только после тестирования и одо­брения этого бюро.

Даже избегая открытого противоборства, Центр по контролю за заболеваниями не мог не вторгаться в полномочия Института ал­лергических и инфекционных заболеваний и Бюро биологических ис­следований. Справедливости ради стоит отметить, что в ситуациях с наиболее опасными и неизученными вирусами три учреждения пы­тались работать сообща. Когда "свиной" грипп был выявлен у людей, они постоянно консультировались друг с другом на высшем и сред­нем уровнях. Занимались этим специалисты, в большинстве своем сделавшие карьеру в Службе общественного здравоохранения. Центр по контролю за заболеваниями курировал принимаемые штатами планы, распределял государственные деньги и создавал систему сле­жения за развитием эпидемии, привлекая в числе прочих и институт­ских исследователей. Институт производил полевые изыскания. Бю­ро готовило и испытывало препараты против новой разновидности гриппа. Через свои лаборатории каждая структура поддерживала контакты с производителями вакцины — еще один элемент сотруд­ничества. В целом удалось наладить неформальные, стабильные и вза­имовыгодные отношения, в чем-то даже эффективные. Сенсер и его партнеры были вполне удовлетворены ими.

Помощник министра по вопросам здравоохранения Купер в си­лу должностного положения пытался координировать деятельность указанных организаций, но на деле, образно выражаясь, пускался в пляс всякий раз, как только они принимались петь в один голос. Ему хотелось, к примеру, зарезервировать центральное место в про-тивоэпидемиологических мероприятиях за группами добровольцев и докторами, практикующими в частном порядке. Разумеется, планы, принимаемые медицинскими властями штатов, отводили послед­ним лишь периферийную роль. Постоянно пользуясь связями Сен-сера, помощник министра вынужден был принимать диктуемые ими правила игры.

По ходу дела возникали неизбежные (и вполне показательные) ошибки. Так, осталась нереализованной идея об издании еженедель­ного информационного бюллетеня для медиков-практиков. Кто-то предлагал в экспериментальном порядке наполовину уменьшить прививаемую детям дозу препарата (вводя ее дважды), но всеобщая уверенность втом, что проблем не возникнет (ведьсдругими вакци­нами ничего подобного не случилось), а также невнимание к прес­се, погубили это начинание. Рекомендовалось также информиро­вать штаты и города о статистической вероятности "случайных" смертей — подобных имевшим место в Питтсбурге, — но замысел от-

клонили на том основании, что цифры попадут к журналистам и до­верие публики к прививкам окажется подорванным. А вот сколько бу­дет стоить доверие, если местные врачи, не предупрежденные зара­нее, все-таки столкнутся с летальными исходами, никто не задумался. Специалисты по статистике предвидели, что беспрецедентная мас­совость прививок может повлечь за собой неизвестные ранее побоч­ные эффекты, в том числе и неврологического свойства, до той по­ры проявившиеся в статистически ничтожных величинах. Никто, однако, не знал, покажется ли обывателям даже минимальное чис­ло подобных случаев столь же незначительным и какую количествен­ную степень риска можно будет считать приемлемой для дальнейше­го продолжения вакцинации. Или же, формулируя проблему иначе, было непонятно, как добиться снижения риска, не закрывая програм­му. Следует отметить, что Центр по контролю за заболеваниями ни­когда не сталкивался с подобными трудностями, не был приспособ­лен к их преодолению, не имел подходящих специалистов и в итоге не справился с ними.

Если бы в конце 1976 года "свиной" грипп все же разразился в США или где-нибудь за границей, некоторые из перечисленных вопросов наверняка удалось бы замять — но тогда вместо них возникли бы дру­гие. Они, по-видимому, тоже не прибавили бы программе авторите­та. В пользу подобного предположения говорит конфедеративное устройство организаций-исполнителей, наличие внутри Службы об­щественного здравоохранения привилегированных групп и ограничен­ность заготовленных к октябрю запасов лекарства. Внизу, на том уровне, где делались сами прививки, все зависело от изобретательно­сти и смекалки в составлении штатами своих планов, мобилизации ме­стных служб, а также согласованности действий врачей, клиник, групп поддержки и работодателей, как частных, так и государствен­ных. Вдобавок к этим непростым условиям необходимо было распо­лагать резервом вакцины, достаточным для однократных прививок взрослым и двукратных—детям: ведь именно взрослые составляли по­давляющее число жертв предыдущих эпидемий гриппа, а дети были первейшими разносчиками вируса. При сохранении описанных ор­ганизационных связей, быстром распространении эпидемии и ее по­вальном характере общенациональная программа, довольно неудач­но начавшаяся в октябре, уже к следующей весне, к завершению "гриппозного сезона", должна была увенчаться полным провалом.

Подобные опасения действительно возникали, в связи с чем вре­мя от времени предлагались иные организационные решения. Вице-

президент, к мнению которого не слишком прислушивались (обыч­ный удел этой должности), советовал привлечь к делу военных. Ми­нистр здравоохранения, образования и социального обеспечения склонялся в пользу создания чрезвычайной организации временно­го характера. Но восторжествовали старые, устоявшиеся структуры. Их истории, безусловно, не были тайной: Сенсер прожил жизнь вме­сте с Центром по контролю за заболеваниями, явно страдая особой разновидностью управленческого (или медицинского) чванства. Его начальники, в большинстве своем не знавшие об этом, ошибочно вос­принимали возглавляемое им учреждение в качестве "командного центра" и развязали этому чиновнику руки без малейших на то осно­ваний. Прояви они большую осведомленность — и можно было бы призвать на помощь армию (что, правда, маловероятно), запустить экстренную программу под прямым руководством Вашингтона (хо­тя это едва ли было бы эффективно) или же принять меры к сниже­нию социальных ожиданий.

Неудачи всегда драматичны и, по нашему мнению, показательны; но успехи тоже способны просвещать. Примерно в то же время (все­го лишь годом позже) и в том же федеральном министерстве только что пришедшая администрация Картера развернула кампанию про­тив чрезмерно широкого ("экспансионистского") подхода к социаль­ному обеспечению, до того дня вдохновлявшего все законодательные инициативы в данной области. Первоначально начинание не сули­ло успеха: в 1977 году ключевые положения новой стратегии были на­прочь отвергнуты Конгрессом (еще один штрих к "медовому ме­сяцу" Картера). Тем не менее, инициативы заложили основу последующих дебатов на тему о том, что "программа социального обеспечения зашла слишком далеко и... пришло время стабилизиро­вать ее'". В 1979 году второй "залп" предложений министерства, по­строенных на той же предпосылке, вновь был отбит на Капитолий­ском холме; и все же намеченная тогда стратегия и даже некоторые детали плана через четыре года нашли поддержку двусторонней ко­миссии (работа которой описывалась во второй главе нашей книги) и отражение в законодательстве. Это произошло вопреки отчаянно­му сопротивлению прежних бюрократических структур, Админист­рации социального обеспечения и традиционных "групп интере­сов". Но одержавшие верх политики не ломали проигравших "через колено": напротив, новый курс вырабатывался совместными уси­лиями в ходе детального обсуждения с карьерными чиновниками

Администрации социального обеспечения и с учетом их пожеланий. Тем самым новой политике были обеспечены долгая жизнь и хоро­шие результаты.

Ответственность за это достижение (или за провал, в зависимос­ти от точки зрения) отчасти ложится на тогдашнего заместителя ми­нистра здравоохранения, образования и социального обеспечения Гей-ла Чемпиона. Картер пришел к власти, намереваясь выступить с новыми инициативами по многим направлениям, часть из которых касалась социальной политики; новый министр Джозеф Калифано поделил эту область со своим заместителем. Растущие затраты и со­кращение налоговых поступлений до предела истощили трастовые фонды, поддерживавшие систему социального обеспечения. По­скольку Чемпион прежде распоряжался финансами на уровне шта­та, эту часть проблемы возложили на него. Сводя воедино два плас­та институциональной истории, известные ему по прежней работе в Вашингтоне и Калифорнии, заместитель министра подготовил поч­ву для реализации новых инициатив.

Первый из них затрагивал Администрацию социального обеспе­чения — высокопрофессиональную карьерную группу со славными традициями, включавшими уверенность в том, что социальные про­граммы необходимо постоянно наращивать. В этом агентстве подго­товка кадров и стимулирование сотрудников прочно увязывались друг с другом. Таково было наследие прозорливого основателя служ­бы Артура Альтмейера и его верного преемника Роберта Болла. Они, а также служивший некогда помощником Альтмейера Вилбур Коэн, предыдущий министр здравоохранения, образования и социально­го обеспечения и ныне активный консультант Конгресса, руководи­ли агентством с 1935 по 1973 годы. Коэн "отметился" почти во всех законодательных актах, принятых на основе первого Акта о социаль­ном обеспечении. Он неуклонно придерживался той позиции, что на­меченную в период "нового курса" линию следует развивать и впредь: побольше разнообразных пособий, пошире охват, посолиднее суммы выплат и при этом никаких сомнений или ограничений — главное, чтобы американские пенсии "побили" пенсии европейцев. Неудиви­тельно, что подобные идеи согревали сердца сотрудников Админи­страции социального обеспечения даже в 1977 году. Исключения встречались среди актуариев, но не в рядах творцов политики.

Другой фрагмент институциональной истории касался Управле­ния планирования и оценки, существовавшего при интересующем нас министерстве. Данное ведомство было основано министром Джоном

Гарднером в 1966 году по примеру созданного Макнамарой в Пента­гоне аналогичного учреждения, пользовавшегося очень хорошей ре­путацией. Гарднера огорчало отсутствие в министерстве свободных аналитических ресурсов, не "прикрепленных" к тому или иному функциональному подразделению. Коэн, сменивший Гарднера, не чувствовал в подобных новшествах особой нужды и потому не при­давал им значения. Но в годы правления Никсона двое из трех ми­нистров — Эллиот Ричардсон и Каспар Вайнбергер — всячески по­ощряли молодое управление, назначая туда сильных директоров, которые умели поставить дело должным образом и заставляли счи­таться со своим ведомством. Вайнбергер в течение целого года про­должал работать с Фордом, а сменивший его Мэтьюз не тронул преж­него директора, к тому времени весьма окрепшего. Хотя Калифано менял директоров, при нем всемерно укреплялась аналитическая и кадровая база новой структуры. Такая политика привлекала в уч­реждение квалифицированных специалистов.

Чемпион понимал, что подобная диспозиция не позволяет ему обыграть карьерных чиновников Администрации социального обес­печения в открытую — ведь действующее агентство с мощной аппа­ратной поддержкой отличалось устойчивостью, которой не имело Управление планирования и оценки. Вместе с тем, улучив нужный мо­мент и столкнув две службы друг с другом, он мог воспользоваться плодами их противостояния. Он организовал подходящие обстоятель­ства, обеспечив Калифано и себе роли арбитров. Конечным продук­том этой интриги стали предложения Картера. Чемпион рассказыва­ет об этом так: "Довольно скоро мои ожидания оправдались: я обнаружил, что специалисты по планированию и аналитики Адми­нистрации социального обеспечения заражены той же философией, что и прочие сотрудники данного ведомства. Предоставленные сами себе, они вполне предсказуемо должны были выдвинуть такую схе­му страхования по старости, которая оставляла льготы в неприкос­новенности и взвинчивала налог на зарплату до такой степени, с ко­торой Картер никогда бы не согласился.... Разумеется, Конгресс позже неминуемо одернул бы их, но то совсем другая история. Исхо­дя из этого, была задумана серия встреч, в которых мне предстояло участвовать постоянно, а Джо [Калифано] — по мере возможности. По одну сторону стола — люди из Администрации социального обес­печения; напротив — Генри Аарон (новый глава Управления плани­рования и оценки) со своими сотрудниками; они последовательно, пункт за пунктом, критикуют выкладки друг друга, избегая скоропа-

лительных обобщений и пытаясь сперва наметить согласованную фактическую базу. Это удается довольно скоро, после чего начинает­ся доскональное обсуждение программных предложений, которые каждая из сторон хотела бы с нашей помощью представить Картеру.... Представителям Администрации социального обеспечения при­шлось убедиться, что разговор идет с такими же специалистами, как и они сами, иногда даже более грамотными, и обе группы имеют право быть услышанными Джо и мной по любому из обсуждаемых во­просов"⁹.

Калифано в своих воспоминаниях о том времени отмечает: "Ча­сами сидя на зеленых стульях, мы выслушивали аргументы двух ко­манд, отстаивающих собственные подходы. Поначалу разногласия бы­ли весьма острыми; документы и таблицы, представляемые одной стороной, беспощадно критиковались другой. Но по мере того, как чиновники общались друг с другом в нашем присутствии, вырисовы­валась некая общая основа"¹".

Таким образом, два чиновника, занимавшие политические долж­ности, постепенно вооружались идеями, предполагающими рефор­му действующей системы социального обеспечения без ее расшире­ния. Многие нелегкие решения, касающиеся льгот, удавалось смягчить благодаря плану, допускавшему — в кризисные периоды — заимст­вование денег из общей массы собираемых налогов. Но Конгресс категорически отверг такую идею (тень Франклина Рузвельта!), вме­сто этого увеличив налог на зарплату — традиционный источник финансирования подобных расходов, — до немыслимого уровня. Когда выяснилось, что даже этих вливаний будет недостаточно для поддержания трастовых фондов в жизнеспособном состоянии, ми­нистерство вновь пересмотрело льготы в той же манере, какая была опробована Чемпионом. К концу 1978 года он и Калифано убедили Картера ввести налогообложение некоторых видов пенсий, постепен­но увеличить пенсионный возраст и сократить имеющиеся на тот мо­мент разнообразные льготы. Потом реформаторский пыл Картера ос­тыл, профильные "группы интересов" подняли большой шум, а Конгресс стал отчаянно упираться. Тремя годами позже, как мы убе­дились во второй главе, администрация Рейгана внезапно перехва­тила некоторые из высказанных тогда предложений, попыталась за­пустить их единым махом, а потом, когда под огнем критики начинание погибло, инициировала подготовку двухпартийного до­клада. В документе обсуждались те же вопросы и рассматривались те же альтернативы, которые уже были подняты в дискуссии между Ад-

министрацией социального обеспечения и Управлением планирова­ния и оценки. Разумеется, конкретные результаты 1983 года отлича­лись от проектов 1979-го, но данное обстоятельство никоим образом не отменяет того факта, что именно Чемпион начал процесс обнов­ления, покончивший с традиционным, продержавшимся в течение сорока лет, пониманием слова "реформа".

Естественно, Чемпион заслужил похвалу (или упрек — опять-та­ки кому как нравится), но не будем слишком переоценивать его зна­чение. Он был не единственным заместителем министра, который, используя свое служебное положение, имел возможность привлечь министерских аналитиков к новаторскому переосмыслению ориен­тиров Администрации социального обеспечения. До него, правда, этим могли заняться только три или четыре человека. Лишь к 1972 го­ду, и никак не ранее, Управление планирования и оценки набрало до­статочно веса и авторитета, чтобы справиться с подобной задачей. А серьезное беспокойство по поводу ближайших перспектив трасто­вых социальных фондов обозначилось лишь к 1974 году, когда в стра­не бушевала инфляция, вызванная предшествующим экономическим спадом. Таким образом, векторы возможности и потребности пере­секлись на фигуре человека, который обладал информацией об ис­тории двух организаций. Он приобрел знания опытным путем, а не с помощью книжной премудрости. Затем он объединил их и заставил работать на конечный результат. Таковы слагаемые успеха в деле об­щественного менеджмента.

Формулируя вышеизложенное иначе, можно сказать, что Чемпи­он пришел в министерство с относительно "обогащенными" сте­реотипами, касающимися упомянутых организаций. С каждой из них он вынужден был работать. В подобном сотрудничестве нельзя доверять мимолетным впечатлениям или предубеждениям; Чемпи­он, кстати, действовал в основном правильно (помня о том, что все относительно). Сравните его стиль с поведением, скажем, министра Мэтьюза годом раньше, во время эпопеи со "свиным" гриппом: по­винуясь априорному убеждению в надежности правовой службы ми­нистерства, последний уверовал в ее непогрешимость. Министерские адвокаты убеждали его, что законодательные поправки не понадобят­ся; он поверил юристам на слово; те, однако, ошиблись. Причина не­дальновидности была проста: они не имели ни малейшего понятия о тонкостях страхования от несчастных случаев.

Что же позволило Чемпиону преуспеть в "обогащении" стереоти­пов? Серия своего рода "моментальных снимков", собираемая им в

течение продолжительного времени. В отличие от юрисконсультов Мэтьюза, он воочию наблюдал или по крайней мере много слышал об организациях, игравших принципиальную роль в его нынешнем деле. В конце 40-х годов, когда система социального обеспечения бы­ла значительно расширена, а обязательное медицинское страхование применялось все чаще, он работал помощником по законодательной деятельности у конгрессмена — сторонника "справедливого курса". Ему приходилось контактировать с Альтмейером и Козном, которые также отстаивали интересы президентской администрации. В годы Кеннеди — Джонсона (вплоть до 1967-го) Чемпион являлся дирек­тором по финансам — фактически, заместителем губернатора — шта­та Калифорния. Потом он трудился в команде, разрабатывавшей по поручению Джонсона план реорганизации федеральных ведомств (с прицелом на третий президентский срок, так и не наступивший). В одной своей ипостаси Чемпион постоянно взаимодействовал с Администрацией социального обеспечения от имени властей штата; в другой — обладал полной информацией об аналитических ресурсах федеральных учреждений, включая министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения.

Не располагая таким опытом, Чемпион, подобно любому на его ме­сте, мог бы попытаться "обогатить" стереотипы, опираясь на иную раз­новидность источников, занесенных нами в разряд институциональ­ной истории: с одной стороны, обратиться к внутренним нормативным документам, деловым портретам руководителей и тому подобным ве­щам; с другой стороны — изучить особенности менеджмента, подго­товки кадров, системы поощрений, стандартных рабочих процедур. Все это вновь отсылает нас к "шкале времени", к событиям и деталям, а также к итоговым выводам. Студенты, даже весьма многоопытные, зачастую оказываются в тупике, столкнувшись с предложением по­размышлять о таких материях. "А нельзя ли получить список литера­туры? Где найти книги?" — интересуются они. Но на деле проблемы почти никогда не даются столь просто. Книги могут оказаться беспо­лезными или недоступными. И тогда единственный выход — спраши­вать, спрашивать и спрашивать.

Почему нужно обращаться к истории? Зачем беспокоиться о "больших" событиях и "маленьких" деталях на "шкале времени", ког­да можно просто поинтересоваться, каким образом та или иная струк­тура управляется в данный момент? На это есть по крайней мере три причины. Первая из них — предубеждение. Кеннеди едва ли получил бы верное представление о работе ЦРУ, если бы осведомился об этом

у Даллеса или Бисселла. А задав тот же вопрос Эмори или Хелмсу, он, вероятно, не поверил бы услышанному. Даже в более открытых ор­ганизациях представляемая кем-либо из сотрудников картина обыч­но приукрашивает ту часть работы, которой он лично занимается. А опрос нескольких фигур требует значительных временных затрат. И здесь мы выходим на вторую причину: это экономия времени. Для новичка самый быстрый способ составления объективного портре­та организации заключается в том, чтобы сравнить ее нынешнюю уп­равленческую систему, ресурсы и кадровый потенциал с аналогичны­ми показателями в прошлом (периодически, разумеется, задавая уточняющие вопросы). Наконец, третья причина такова: желающе­му сориентироваться нужно не только знать, чем занимается органи­зация, но также представлять, на что она способна или чего от нее ожидать не стоит. Конечно, даже непредвзятый портрет Центра по контролю за заболеваниями образца 1976 года отнюдь не обязатель­но раскрыл бы Куперу, Мэтьюзу или Форду глаза на ненормальные отношения этой организации с властями штатов и муниципалитетов. А вот краткое изучение ее истории — прерываемое постоянными "почему?" — наверняка сделало бы это. Не имея понятия о происхож­дении Администрации социального обеспечения и Управления пла­нирования и оценки, Чемпион едва ли выработал бы единственно вер­ную процедуру решения стоявшей перед ним задачи. В отношении организаций, как и в отношении проблем, обращение в прошлое может помочь разобраться с будущим.

Основная сложность в том, что многим людям, оказавшимся на месте Чемпиона, зачастую не хватает терпения для тщательного рас­следования. Или же самомнение дает знать о себе. Или же результа­ты предпринятых изысканий оказываются неполными, неточными, противоречивыми и, следовательно, дезориентирующими. История организаций способна вводить в заблуждение, особенно когда о ней узнают из разговоров, из уст в уста. Как обычно, в этом деле требу­ется осторожность. Хотя, по нашему убеждению, самым дурным подходом будет отказ от всяческих поисков только на том основании, что неудача не исключена.

Если бы в органах власти Соединенных Штатов к институцио­нальной памяти относились более бережно, — или если бы конститу­ционная история и институциональное развитие всерьез изучались американцами в школах, — потребность в описанных выше процеду­рах была бы не столь ощутимой. Новичкам, приступающим к обязан­ностям и старающимся не делать ошибок, не пришлось бы задавать так

много вопросов, по крупицам восстанавливая историю учреждения и своей роли в нем, мучительно выясняя, чего следует ожидать на новом месте (то есть, как выражаются наши бюрократы, "искать свой путь в ванную комнату"), догадываться, почему устоявшиеся порядки меня­ются или, напротив, остаются неизменными. Но при нынешнем состо­янии управленческой практики и высшего образования бремя позна­ния, как это ни прискорбно, ложится в основном на индивидов, которые иногда столь не искушены в размышлениях о политических институтах, что даже не рискуют затрагивать эту тему. Размещение событий и деталей на "шкале времени" может, по нашему мнению, по­служить простым и надежным подспорьем в данном деле.