Понятие нецелевого использования бюджетных средств

Отношение к понятию «нецелевое использование бюджетных средств» за новейшую историю российского законодательства, в общем и целом не претерпел каких-либо сущностных изменений, как в законодательной его интерпретации и стилистики самого определения, так и в правоприменительном значении соответствующей нормы на практике. При этом в правоприменительном отношении эта норма права приобретает все большее значение и актуальность. Связанно это, прежде всего со стремлением государства добиться максимальной эффективности в реализации бюджетной политики, где одними из главных принципов обеспечивающих эту эффективность является принцип эффективности использования бюджетных средств (ст.34 БК РФ)[1], принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст.38 БК РФ)[2]. Это те самые принципы, нарушение которых, по мнению законодателя, и подразумеваются нормой права сформулированной как «нецелевое использование бюджетных средств», и соответственно определяют логику ответственности по данному нарушению, воспринимая эту норму как наиболее общественно опасное нарушение бюджетного законодательства РФ.

Нецелевое использование бюджетных средств как понятие много аспектное, получило свое юридическое закрепление в ряде отраслей права, тем самым, подчеркнув свое межотраслевое значение. При этом определилось особое выражение данного понятия в плоскости юридической ответственности (по законодательству РФ), согласно чему, нецелевое использование бюджетных средств, следует рассматривать и как бюджетно-финансовое нарушение, и как уголовное преступление, и как административное правонарушение. Подобное отношение к рассматриваемому понятию возникло в период реформирования бюджетного и уголовного законодательства, тогда и был сформулирован системный подход к понятию юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, с его институализацией в рамках отечественного права.

Как уже было отмечено выше, нецелевое использование бюджетных средств, приобрело системный характер, который, по сути, был выражен ст.289 Бюджетного кодекса РФ, отсылавший в части реализации санкций предусмотренной этой нормой, а отчасти определением нормы, к административным и уголовным источникам права. Данная статья также определяла понятие нецелевого использования бюджетных средств как «выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, либо иным правовым основанием их получения…»[3].

Кодекс об административных правонарушениях РФ ст.15.14.п.1. по смыслу повторял определение, данное Бюджетным Кодексом РФ нецелевому использованию бюджетных средств. Определяя данную норму как «использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств…»[4].

В то же самое время, рассматриваемая нами законодательная норма в Уголовном Кодексе РФ получила свое содержание, отличное не по смыслу, а по направленности, от того определения, которое было сформулировано законодателем в БК РФ и КоАП РФ. Так в ст. 285.1. нецелевое использование бюджетных средств было определено как «расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств»[5].

Таким образом, сложилась объективная ситуация, когда законодателем, по сути, была допущена правовая коллизия. С одной стороны, есть «нецелевое использование бюджетных средств» как норма права, закрепленная в законодательстве, а с другой стороны отсутствие единообразного понимания этой нормы в отраслях права. Так, БК РФ ст.289 использовал в определении нормы формулировку «направление и использование», КоАП РФ в ст.15.14 «использование», а УК РФ в ст.285.1 «расходование». Показательной в этом отношении было и то, что ст.289 БК РФ, предусмотревшая в качестве санкций уголовную ответственность, и делавшая отсылку соответственно к УК РФ, подменяло тем самым понятие «нецелевое использование бюджетных средств», понятием, сформулированным как «нецелевое расходование бюджетных средств». Данная коллизия в праве, на практике создавала дополнительные сложности по эффективной реализации предусмотренных нормой санкций как надлежащей ответственности за данный вид правонарушения.

Последние изменения в законодательстве, на сегодняшний день отразили несколько иной подход в определении рассматриваемой нормы. В 2013 году в БК РФ и КоАП РФ законодателем было сформулировано единообразное понимание нецелевого использования бюджетных средств как «направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств»[6]. При этом в новой редакции БК РФ была исключена, с одной стороны, отсылка к УК РФ в части ответственности, которая была в свое время предусмотрена ст.289 БК РФ, а с другой стороны, сохранилась формулировка нормы в уголовном законодательстве как «нецелевое расходование бюджетных средств». Последнее основание позволяет предполагать, что законодатель сознательно закрепляет совершенно разные нормы, разделяя в законодательстве понятия «нецелевого использования» и «нецелевого расходования». Однако косвенная связь между понятиями «нецелевое использование» и «нецелевое расходование» сохраняется в законодательстве не по форме, но по содержанию в части ответственности. На это указывает, в определенной степени, продолжение выше указанного определения «нецелевого использования», предусмотренного в ст.15.14 КоАП РФ, и расширенного по отношению к ст.306.4 БК РФ, в котором оговаривается условие возможности применения уголовного законодательства за «…направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния – влечет наложение административного штрафа…»[7].

Следует обратить внимание на субстантивную связь понятий «использование» и «расходование» применительно к бюджетным средствам. В отсутствии дополнительных разъяснений со стороны законодателя в отношении рассматриваемых понятий, у некоторых специалистов в области правоприменения, сложилось свое отношение к трактовке данных определений. Первое на что, они обращают внимание, то что, несмотря на внешнюю разницу слов «расходование» и «использование», употребляемых в словосочетаниях «нецелевое расходование» (формулировка ст.285.1 УК РФ) и «нецелевое использование» (содержится ст.306.4 БК РФ и в ст.15.14 КоАП РФ), применительно к процедуре исполнения бюджетов по расходам и источникам финансирования они имеют одинаковое смысловое содержание. С другой стороны, в продолжение их позиции: «поскольку диспозиция ст.285.1 УК РФ является бланкетной, постольку содержащийся в ней термин «расходование», который характеризует ее объективную сторону, должен толковаться с учетом норм бюджетного законодательства РФ, а не с позиций объяснения его толковым словарем»[8]. Таким образом, признавая бюджетное происхождение понятия «расходование» в отношении бюджетных средств, специалистами на основе анализа норм Бюджетного кодекса и других нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок исполнения бюджета, под данным термином понимается «…списание денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц…»[9]. Однако подобное разъяснение смысловой трактовки понятия «расходования» бюджетных средств определенное на основе бюджетного законодательства, вступает в правовой диссонанс с определением «нецелевое расходование» бюджетных средств получившим свое закрепление в уголовном законодательстве. Где, как известно из ст.285.1 УК РФ нецелевым расходованием бюджетных средств, признается «расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств»[10].

Таким образом, можно утверждать, что последние изменения в БК РФ и КоАП РФ в отношении единообразного подхода к определению рассматриваемой нормы, с одной стороны сохранили в потенциале условия для коллизии в практике применения нормы, с другой стороны, сохранили ту же двойственность трактовки рассматриваемого понятия в законодательстве. Подобный вывод подтверждает себя и относительно нормы-категории «бюджетные средства». Отсутствие нормативного определения понятия «бюджетные средства» в российском законодательстве, подтолкнуло ученых, практик-юристов к анализу категории.

Сегодня в юридической литературе, понятие «бюджетные средства» рассматриваются в широком и узком значении. Сторонники широкой трактовки, понятие «бюджетные средства», определяют как совокупность денежных ресурсов государства (на всех его уровнях), предназначенных для финансового обеспечения выполняемых ими функций, с целью решения социально-экономических задач[11]. Однако, по мнению Деменковой Н.Г. «бюджетные средства не могут означать совокупность денежных ресурсов всего государства, т.к бюджетные средства принадлежат конкретному бюджету бюджетной системы РФ»[12]. Данный вывод основывается на анализе норм бюджетного права. Так, БК РФ закрепляет понятие «бюджет» и «бюджетная система»[13], бюджетная структура которого определяется ст.10 БК РФ[14], ст.13, 14, 15 БК РФ, раскрывают понятийно федеральный бюджет, бюджет субъектов РФ, местный бюджет[15]. При этом, формирование бюджетов всех уровней осуществляется за счет доходов[16], которые образуются за счет налоговых и неналоговых видов поступлений, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. Такие денежные средства, поступающие в процессе формирования бюджетов в распоряжение органов власти всех уровней, автоматически становятся бюджетными средствами с момента их зачисления на счет (в доход) соответствующего бюджета[17]. Таким образом, в широком значении, бюджетными средствами считаются денежные средства, зачисленные в доход (на счет) соответствующего уровня бюджета и предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства на всех его уровнях.

Однако бюджетная логика позволяет рассматривать бюджетные средства в более узком значении. Основываясь на положениях ст.158 БК РФ, полномочиями распределять бюджетные средства обладают главные распорядители (распорядители) бюджетных средств[18]. Таким образом, в узком значении, бюджетными средствами считаются денежные средства, фактически распределенные главными распорядителями (распорядителями) по подведомственным распорядителям (получателям), в тех формах, которое предусматривает бюджетное законодательство.