Федерализм

В данном курсе мы будем исходить из понятия «федерализм» в категориях мировой политики и международных отношений. В их свете «федерализм» — это способ достижения интеграции между отдельными государствами, это интегративная идеология, которая была противопоставлена таким категориям как «государственный суверенитет» и «национальные интересы».

Таким образом, мы практически не будем говорить о федерализме в понятиях классической политологии, как о форме государственного устройства. На первом плане — соотношения национального государства и наднациональной власти, взаимодействие государств, а также такие важные понятие как национальный суверенитет и национальные интересы.

В качестве основателя интегративного федерализма называют П.-Ж. Прудона. Он указывал на кризис государства-нации в XIX веке и определил федерацию — как соглашение, посредством которого одно или несколько глав государств берут на себя взаимную и равную ответственность для осуществления особых задач, ответственность за которые возложены исключительно на представителей федерации.

Работы Прудона послужили основой для школы «интегрального федерализма», процветавшей во Франции в 1930-е гг. Во главе школы стояли известные философы Александр Марк, Робер Арон, Дени де Ружмон. Спецификой, особенно французской федералистской мысли, было стремление к ограничению национального суверенитета и постепенному отмиранию государства в привычном понимании смысла этого слова.

В конце Второй мировой войны западноевропейское федералистское движение заметно оживилось. В том, что федералистские идеи обрели конкретное выражение, был «повинен» и человеческий фактор. Личности большого размаха сыграли определяющую роль в создании европейского сообщества нового типа. Речь идет о Ж. Монне, Р. Шумане, К. Аденауэре, П. Анри Спааке.

Федералистская идея как важная составная часть европейской интеграции присутствовала в ней с самого начала. Сторонники построения «Европейской федерации» предполагали использовать послевоенный «потенциал перемен» и создать новое европейское сообщество на принципах федерализма. После войны, с точки зрения федералистов, основным моментом европейской интеграционной политики должна была стать попытка преодоления существующих межнациональных трений и конфликтов посредством создания легитимных наднациональных институтов и механизмов.

Отметим, что изначально две теории претендовали на то, чтобы стать краеугольным камнем в фундаменте европейской интеграции — функционализм и федерализм. Однако в силу объективных и субъективных причин верх одержали функционалисты и федералисты надолго отошли в тень. В отличие от функционализма федерализм исходит из наличия прямо выраженной политической воли к единению.

Окончательно федералистские надежды были похоронены в августе 1954 г., когда Национальное Собрание Франции отвергло проекты ЕОС и ЕПС. Это в свою очередь означало ослабление и спад притягательности федеративного подхода — быстрого построения европейской федерации на основе военно-политической интеграции, пренебрежения экономическим сектором. Поэтому в построение европейской интеграции была заложена следующая логика: объединение должно было произойти не одномоментно, а стать результатом постепенного закрепления и развития конкретных практических экономических успехов в сотрудничестве и постепенной передачи все большего числа функций, выполняемых национальными правительствами, общим наднациональным институтам.

Следует заострить внимание на одном моменте. «Немецкий Монне» — Вальтер Хальштейн (будущий председатель КЕС) — в то время произнес одну фразу: «План Шумана имеет в первую очередь политическое значение. С этой точки зрения экономические проблемы, как бы существенны они не были, стоят на втором плане». Что здесь имеется в виду? Функционалисты и федералисты осознавали, что на данном этапе у европейской интеграции в виду отсутствия энтузиазма к созданию ЕОС и ЕПС остался один путь — экономический, но, тем не менее, конечная цель осталась прежней — построение Европейской федерации, т. е. — политической.

Деятельность ЕОУС выявила пределы наднационального начала. «Отцы-основатели» выявили стратегию интеграционного процесса. Они сделали полшага назад и, не меняя наднациональной сущности западноевропейской интеграции, позаботились о том, чтобы не выпячивать ее на первый план, гарантировать права национальным государствам.

Цель построения Европы не изменилась — через экономическое сближение к политическому объединению на основе федеративных принципов и построению Европейской Федерации (СШЕ). Для такого маневра были уже созданы благоприятные условия. Какие? Это институты.

В 60-х —70-х гг., несмотря на расцвет интергавернментализма, федералистские тенденции окончательно не угасли. Их активным проводником выступили наднациональные органы Сообщества и национальные политические лидеры. Так, в 1978 г. Франция и Германия выдвинули проект создания Европейской валютной системы (ЕВС) и Европейского валютного фонда (ЕВФ), которые являлись, по своей сути, наднациональными структурами.

Другой момент, характеризующий оживление федерализма. В 1975 г. премьер-министр Бельгии Лео Тиндеманс подготовил сообщение о понятии «Европейский Союз» и о средствах превращения Европейского Сообщества в Европейский Союз. Доклад Л. Тиндеманса полностью базировался на идеях федерализма. Л. Тиндеманс предложил усилить элемент наднациональности в рамках ЕЭС, в Совете Министров принимать решения большинством голосов, а не единогласно, отменить право национального вето, расширить полномочия КЕС и (ЕП), роль которых, по его мнению, будет определяющей в построении Европейского Союза. Что касается будущей формы ЕЭС, то он выступал за развитие Сообщества на федеративной основе.

Но, учитывая негативную обстановку 1970-х гг., доклад Л. Тиндеманса, был слишком радикален. В атмосфере доминирования национальных интересов федералистские идеи Л. Тиндеманса не нашли общего воодушевленного отклика.

Еще один момент, расширение прав ЕП и выборы в него на основе прямого избирательного права в 1979 году. Новый ЕП выступил за расширение своих прав и представление ему тех же полномочий, как у национальных парламентов.

Теперь рассмотрим некоторые теоретические посылки европейского федерализма.

В теории федерализм преследует цель преодолеть традиционные различия между национальными государствами. Представление о нерушимом и неделимом национальном суверенитете считается устаревшим и уступает место другой точке зрения. Она заключается в следующем: несовершенства внутренней жизни и международного сосуществования, специфические недостатки системы национального государства и угроза доминирования одного государства над другими могут быть преодолены только тогда, когда отдельные государства сольют свои частные суверенитеты в наднациональном сообществе. Результатом станет СШЕ, в которой общая судьба ее народов — при сохранении их индивидуального облика — становится управляемой, а их будущее — гарантируется общими федеральными властями.

Представители теории федерализма являются А. Эцноли, А. Спинелли, К. Фридрих, Дж. Элейзер. Основными положениями данного теоретического осмысления процессов европейской интеграции являются:

— договорный отказ от централизма,

— структурно оформленная дисперсия (разграничения) полномочий между различными центрами,

— полномочия наднациональной власти гарантируются конституцией. Федералисты рассматривали ЕЭС как основу политического союза и полагали, что длительный интеграционный процесс должен привести к образованию «федерального европейского государства».

Главным отличием от предшествующих теорий является то, что федералисты считали политические институты центром своей концепции.

Еще одно важное имя — Альчьедо Спинелли, который в 1984 г. подготовил «Договор о Европейском Союзе». В своем проекте он во главу угла поставил принцип субсидиарности, (применяющимся, на современном этапе «европейского строительства»). Еще одним элементом федералистского союза, по мнению Спинелли, является верховенство конституции. Кроме того, он считал, что в Сообществе нужно изменить институциональный баланс в сторону усиления полномочий ЕП, который в идеале должен был выступать как федеральный парламент, как в ФРГ.

До середины 80-х гг. XX в. федерализм в чистом виде как теория, а тем более как практическая основа построения ЕЭС не использовался, но элементы федерализма, заложенные изначально, сохранялись. Прежде всего, это наднациональные институты (КЕС, ЕП, Суд и т. д.) и первоначально присутствовавшая, но завуалированная цель — создание политического союза.