Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления

1. Содержание части первой статьи 130 непосредственно связано со статьей 3 Конституции, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления, и статьей 12, признающей и гарантирующей местное самоуправление как конституционный институт, а также другими статьями, в которых закреплены отдельные функции и полномочия органов местного самоуправления (статьи 8, 9, 15, 18, 24), права и свободы граждан (статьи 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68). Раскрывая и дополняя конституционную характеристику местного самоуправления, часть первая статьи 130 определяет его существенный функциональный признак - решение вопросов местного значения, и предусматривает условия реализации этой функции - обеспечение населению самостоятельности в принятии таких решений.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Поэтому право населения на местное самоуправление, формы и средства его реализации, закрепленные в статье 130 и последующих статьях главы 8 Конституции, находятся в центре внимания законодателя. В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» ставятся вопросы об устранении нарушений конституционных прав населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, прав органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, на необходимость исключения практики назначения глав местного самоуправления (местных администраций), а также нормативного регулирования прав местного самоуправления актами исполнительных органов государственной власти.

Обеспечение конституционных прав населения на местное самоуправление предполагает как определение территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, так и определение понятия «вопросы местного значения».

Вопросы местного (для данной территории) значения- это коренящиеся в местных условиях вопросы жизнеобеспечения населения, решение которых соответствует управленческим и материально-финансовым возможностям органов местного самоуправления. Причем последствия таких решений ограничены, как правило, территорией деятельности соответствующих органов местного самоуправления. Исходя из опыта законодательного регулирования местного самоуправления, можно выделить четыре группы вопросов местного значения:

во-первых, управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими для нее общехозяйственное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, местное энерго-, тепло- и водоснабжение, муниципальный жилой фонд, коммунальное хозяйство, муниципальные предприятия торгового и бытового обслуживания и службы, обеспечивающие пожарную безопасность, благоустройство и санитарное благополучие территорий, и др.);

во-вторых, управление объектами общесоциального назначения (социально-культурные учреждения, в том числе детские учреждения, учреждения по охране материнства и детства, муниципальное здравоохранение, школы и другие муниципальные образовательные учреждения);

в-третьих, местное планирование социально-экономического развития территории (планировка и застройка населенных пунктов,- планирование жилищного строительства, занятости населения, развития социально-культурного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.);

в-четвертых, обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей среды.

Естественно, что «вопросы местного значения» не изолированы от предметов ведения государственных органов. Выделение таких вопросов в самостоятельный объект местного самоуправления есть форма децентрализации государственного управления, имеющая цель передать населению соответствующих территорий те дела, которые могут с успехом решаться им самостоятельно и под свою ответственность. Определение конкретных вопросов местного значения применительно к региональным условиям и особенностям территорий, на которых организуется местное самоуправление, осуществляется законами субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, принимаемым на основе пункта «н» части первой статьи 72 и части второй статьи 76.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения достигается при следующих основных условиях: 1) соразмерности материально-финансовых ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления, закрепленным в законодательстве функциям и полномочиям этих органов; 2) наличии системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения; 3) свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

Самостоятельность означает и принятие на себя ответственности за все принятые и непринятые решения и их последствия. В связи с этим, по меньшей мере должна быть предусмотрена в законодательстве ответственность всех органов местного самоуправления перед населением соответствующих территорий. Отсутствие такой нормы и реальных форм ответственности не только нарушает конституционный принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, но и превращает в юридическую фикцию сам институт местного самоуправления, закрепленный в статьях 3, 12 и 130 Конституции.

Особое конституционно-правовое значение части первой статьи 130 состоит в том, что муниципальная собственность закрепляется в ней в качестве неотъемлемой составной части организации местного самоуправления. При этом конституционная норма четко говорит о населении как субъекте права муниципальной собственности, который осуществляет (естественно, через образуемые им органы или непосредственно) полномочия собственника - владение, пользование и распоряжение. Таким субъектом является население соответствующей территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым часть первая статьи 130 содержит существенные элементы конституционного статуса муниципальной собственности, ее признания и защиты равным образом, как и частной, государственной и иных форм собственности (статья 8).

Специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения соответствующих территорий. Согласно действующему законодательству, в муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных образований находятся имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства) и другие объекты, осуществляющие коммунальное обслуживание. Кроме того, в муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития территории в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

2. Часть вторая статьи 130 определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые гражданами выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.

Часть вторая статьи 130 устанавливает систему форм осуществления гражданами местного самоуправления, придавая референдуму первостепенное значение и тем самым подчеркивая, что юридическая сила решений, принимаемых гражданами с помощью местного референдума, выше юридической силы актов органов местного самоуправления на данной территории.

Местный референдум может использоваться в двух формах.

Во-первых, он может быть использован как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае референдум проводится по мере необходимости, и этот способ принятия решений используется наряду с постоянным принятием решений через выборные органы местного самоуправления.

Во-вторых, местный референдум может быть использован как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с небольшой численностью населения при достаточно высоком его образовательном уровне. В таком случае референдум должен проводиться весьма регулярно.

Для правильного, понимания и использования местного референдума в качестве института самоуправления существенна проблема, какие именно вопросы местного значения требуют решения непосредственно населением данной территориальной единицы.

Исходя из смысла главы 8 Конституции, во всяком случае, два вопроса требуют обязательного волеизъявления населения. Во-первых, в соответствии с частью второй статьи 131 изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается лишь при условии учета мнения населения соответствующих территорий. Вынесение на местный референдум вопроса об изменении границ территорий местного самоуправления самый эффективный способ учета мнения населения по данному вопросу. Именно такая степень репрезентативности учета общественного мнения и требуется для решения по данному вопросу. Во-вторых, население территориальной единицы (городов, сельских поселений, других территорий) само должно решить вопрос о структуре органов своего местного самоуправления, что предусмотрено частью первой статьи 131. Это тоже предполагает выявление мнения населения путем референдума.

Опыт стран с продолжительной историей самоуправления свидетельствует, что мнение населения следует учитывать и при решении ряда других вопросов. Так, распоряжение имуществом, которое принадлежит территориальной единице на праве собственности и имеет существенное значение для экономического развития данной территории, осуществляется с учетом мнения населения.

В части второй статьи 130 упоминаются и другие формы прямого волеизъявления граждан. К ним следует отнести общие собрания (сходы) граждан, конференции. В условиях реформы представительных органов власти и органов местного самоуправления общие собрания (сходы), конференции граждан приобретают особое значение. Во-первых, это та форма волеизъявления, с помощью которой население будет реализовывать предоставленную ему возможность (часть первая статьи 131 Конституции) самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления. Во-вторых, они в соответствии с их статусом являются самостоятельными субъектами правоотношений, и это открывает перед ними возможность, используя предоставленное статьей 133 Конституции право судебной защиты, отстаивать публичный интерес населения территориальной единицы, как перед органами местного самоуправления, так и перед государственными органами.

Другой непосредственной формой участия граждан в создании местного самоуправления являются выборы. Основное назначение выборов - организация системы органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом «н» части первой статьи 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия федеральных органов в этой сфере исчерпываются установлением общих принципов организации местного самоуправления, а на субъектов Федерации ложатся полномочия по установлению на своей территории системы местного самоуправления. С этой целью субъекты Федерации принимают законодательные акты о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме и ряд других. Такое распределение полномочий федеральных органов и органов субъектов Федерации обеспечивает принцип самостоятельности местного самоуправления (статья 12 Конституции), гарантируемый запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133). Часть вторая статьи 130 Конституции фиксирует возможность граждан осуществлять местное самоуправление через выборные органы. Это традиционная форма демократического самоуправления. Выборными могут быть как представительные органы, так и органы, непосредственно осуществляющие исполнительно-распорядительные функции. При этом исполнительные органы могут быть как коллегиальными, так и единоличными (глава администрации, староста). Выборные органы могут избираться непосредственно населением или сформированными им органами. Конституция России дает возможность субъектам Федерации выбрать такую модель взаимоотношений представительных и исполнительных органов на местах, которая в наибольшей мере отвечает историческим, национальным и другим традициям населения, проживающего на подведомственной территории. В части второй статьи 130 Конституции говорится о «других органах местного самоуправления». Ими могут быть советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов, т.е. органы территориального общественного самоуправления населения. Правовой статус этих органов определяется законодательными актами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также Положениями (Уставами) о самоуправлении, которые принимают органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях.