Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Эта статья не случайно помещена в главе, устанавливающей основы конституционного строя. Содержание и место статьи свидетельствуют о провозглашении местного самоуправления в качестве одной из таких основ.

Среди ряда других специфической чертой советского типа власти являлась строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране. Местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти. Именно этим обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Конституционно такая модель оформлялась посредством закрепления принципа «демократического централизма».

Наиболее характерные черты этого принципа: а) отсутствие круга вопросов местного значения, в решение которых не должен вмешиваться ни один орган государственной власти; б) весьма условное понятие компетенции (в значительной мере полномочия местных органов были формальными, дублировались у Советов разных уровней, не имели правовой защиты и пр.). Кстати, показательно, что законодательно «компетенция» местных Советов была установлена лишь в конце 60-х - начале 70-х годов; в) полная материально-финансовая зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих.

Провозглашение местного самоуправления не является в полном смысле новеллой, введенной нынешней Конституцией. О местном самоуправлении говорилось и в последних редакциях российской Конституции 1978 года. Однако существовавший конституционный подход еще носил на себе отпечаток советского понимания организации власти.

Статья 12 действующей Конституции содержит несколько ключевых понятий, которые необходимо прокомментировать.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры.

Гарантирование необходимо воспринимать как обязательство государства в лице его федеральных и региональных (субъектов Федерации) органов власти, должностных лиц не только не препятствовать законной деятельности территориальных самоуправленческих структур, но и правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления.

Собственно говоря, последующее содержание данной статьи и есть раскрытие основных конституционных гарантий местного самоуправления.

Прежде всего, это самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Следует обратить внимание в первую очередь на установление правового характера автономности местного самоуправления - ограничение ее компетенционной сферой.

Коль скоро государство юридически закрепляет определенный круг вопросов местного значения (в общем виде он очерчен в статье 132 Конституции Российской Федерации), предусматривает обязательность решения этих вопросов органами местного самоуправления, предоставляя им необходимые властные рычаги в виде полномочий, резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию, значит, оно (государство) видит в таких органах пусть специфический, но уровень власти. А раз так, то в силу вступают основные принципы, характерные для сущности любой государственной власти: обязательность решений для исполнения, возможность государственного принуждения и др.

В чем же тогда смысл рассматриваемой нормы статьи 12? Главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом «демократического централизма», в соответствии с которым местные Советы были «агентами» сверхцентрализованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти.

Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций «по вертикали».

Система собственно государственной власти выполняет роль института (точнее, мегаинститута), объединяющего государство в единый организм. Именно государственная власть (федеральные и региональные властные структуры) обеспечивает государственный суверенитет, установленный в стране конституционный строй, несет ответственность перед обществом в целом. Понятие «система органов государственной власти», таким образом, имеет отчетливое политическое содержание.

Задачи же местного самоуправления иные. В основном они сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей, так сказать, в их житейском понимании. На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют (во всяком случае должны проявлять) себя в гораздо меньшей степени, нежели на федеральном и региональном. В местном самоуправлении, как оно понимается в российской Конституции, активно дают о себе знать общественные, самодеятельные начала (другой вопрос, что эта модель еще длительное время будет оставаться своего рода идеалом).

Исходя из всего этого, Конституция Российской Федерации проводит грань между системой государственной власти и системой местного самоуправления. Проведено такое размежевание потому, что слишком специфичны задачи и функции этих систем, а следовательно, и характер взаимоотношений с человеком.