Глава 8. Местное самоуправление 2 page

Закон о местном самоуправлении, определяя понятие органов местного самоуправления (ст. 2), устанавливает начала выборности (прямой или косвенной) применительно ко всем муниципальным органам. В этом плане они должны отвечать двум основным требованиям: должны быть избраны непосредственно населением и (или) образованы представительным органом муниципального образования; наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Одновременно указанный Закон отражает тенденцию, направленную на более детальную регламентацию места и роли, порядка формирования (вплоть до численности депутатов), полномочий, организации деятельности представительного органа муниципального образования, гарантий его самостоятельности, в том числе во взаимоотношениях с главой муниципального образования и местной администрацией (ст. 35). При этом федеральный законодатель стремится к укреплению роли представительных органов в системе муниципальной демократии, что обеспечивается, в частности, установлением подконтрольности, подотчетности главы муниципального образования представительному органу и его ответственности перед депутатами, включая возможность удаления главы муниципального образования в отставку (см. Федеральный закон от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>). В то же время данный Закон порождает новые вопросы функциональных взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в частности в связи с устанавливаемым порядком отставки главы муниципального образования, что в будущем может стать предметом конституционно-судебных оценок.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.

Данный подход получил реализацию в рамках жестко унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления и, соответственно, к нормативному правовому наполнению конституционной формулы "другие органы местного самоуправления". Если Закон о местном самоуправлении 1995 г., строго следуя комментируемой конституционной норме, в качестве обязательных для каждого муниципального образования закреплял лишь представительные органы местного самоуправления, то новый Закон о местном самоуправлении (ст. 34) включил в общую структуру органов местного самоуправления наряду с представительными органами также главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Следуя требованиям ч. 2 ст. 130 Конституции, действующий Закон о местном самоуправлении закрепляет открытый перечень органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, имея в виду, что они должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Что касается главы муниципального образования (ст. 36 Закона о местном самоуправлении) и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, которым руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ст. 37), то их наличие является теперь обязательным. Названный Закон определяет два варианта избрания главы муниципального образования: на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления из своего состава. Причем в отличие от Федерального закона 1995 г. теперь глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации.

В этом и других положениях нового Закона проявляется тот факт, что организация и взаимодействие исполнительно-распорядительного органа с представительным органом местного самоуправления в рамках действующей системы правового регулирования строятся во многом на основе сдержек и противовесов, соответствующих принципу разделения властей, хотя формально требования ст. 10 Конституции не распространяются на местное самоуправление (см. комментарий к ст. 10). В данный общий подход, правда, не вписывается предусмотренный Законом о местном самоуправлении порядок формирования представительного органа муниципального района, который может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35). Очевидно, что в данном случае имеет место также отход от предусмотренного ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления порядка избрания членов представительных органов местного самоуправления.

Не поддается конституционному обоснованию и статус избирательной комиссии муниципального образования: в соответствии с Законом о местном самоуправлении (ч. 2 ст. 39) это муниципальный орган, но он "не входит в структуру органов местного самоуправления". Возможная попытка обосновать вытекающую из данного положения нетождественность понятий "муниципальный орган" и "орган местного самоуправления" бесперспективна.

Статья 131

Комментарий к статье 131

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит две относительно самостоятельные нормы об основах территориальной организации местного самоуправления и о порядке определения структуры органов местного самоуправления.

Конституция не устанавливает жестких рамок территориальных пределов осуществления местного самоуправления. Часть 1 ст. 131 говорит лишь о следующем. Во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление. Отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (см. Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П <1>). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие прежде всего в виде городских и сельских поселений. Это означает, что поселенческий принцип является в соответствии с Конституцией основным для территориальной организации местного самоуправления, а сама территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

В то же время отсутствие такой "привязки" не может рассматриваться в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления, в том числе в соответствии с административно-территориальным устройством. Конституция допускает возможность использования двух принципов: поселенческого, при котором территорией местного самоуправления является единое городское или сельское поселение; административно-территориального, который действует в рамках существующего административно-территориального деления. Их гармоничное сочетание призвано обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении; решение же вопроса о конкретных способах (формах) соотношения поселенческого и административно-территориального принципов находится в сфере усмотрения законодателя. Такой подход был реализован в Законе о местном самоуправлении, и его разделяет КС РФ, который неоднократно указывал, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, эти территории устанавливаются законодателем с учетом исторических и иных местных традиций (см. Постановление КС РФ от 3 ноября 2003 г. N 15-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

В связи с этим следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Использованное в ст. 131 Конституции в контексте рассмотрения вопросов местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселения". Первое является более широким по содержанию: "другие территории" могут означать не названные Конституцией, иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район и т.д.).

В частности, как указывал в ряде решений КС РФ, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ч. 1 комментируемой статьи имеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (см. абз. 4 п. 5 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П <1>; абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления от 11 ноября 2003 N 16-П <2>). Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районом.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

<2> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. II. Ст. 4509.

Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Примечательна в связи с этим правовая позиция Суда, согласно которой население городского, сельского поселения (независимо от численности) не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований (см. Определение КС РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О <1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 6.

В настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Закон о местном самоуправлении уже во вводных положениях содержит указание на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основной его новеллой стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований. В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам РФ, что привело к формированию на уровне регионального законодательства различных моделей территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальной (районной), поселенческой, смешанной. Названный Закон ввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретные виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория.

При этом установление Законом о местном самоуправлении территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной соподчиненности, иерархической связанности. Как указал КС РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П, по смыслу нормы ч. 1 комментируемой статьи в ее взаимосвязи со ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения. Из этого же следует, что на каждое муниципальное образование в равной мере распространяется действие конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями. В связи с этим понятие "уровень местного самоуправления" не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества, с одной стороны, и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно, - с другой. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано в практике КС РФ (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П). Данный термин используется и в решениях судов общей юрисдикции <1>, а также в законодательстве субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. Т. 2. С. 17.

Вместе с тем установление новой модели территориальной организации местного самоуправления и ее эффективное функционирование предполагают установление критериев определения территорий соответствующих типов муниципальных образований, в основе чего должен быть принцип обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления к населению. В качестве таких критериев Закон о местном самоуправлении (ст. 11) предусматривает: тип поселения; плотность населения соответствующей территории; историю образования и состав земель населенного пункта; пешеходную доступность до административного центра; наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, и т.д.

Принятый в рамках нового федерального правового регулирования унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления должен учитываться и при решении вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами как в данной сфере муниципально-правового регулирования, так и в сфере административно-территориального устройства субъектов РФ. С этим же связано и развитие правовой позиции КС РФ о полномочиях субъектов РФ по определению территориальных основ местного самоуправления, которая была сформулирована, в частности, в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П. Вывод Суда о том, что из федеративной природы государственности России в том виде, в каком она закреплена в Конституции, вытекает, что в ведении Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов РФ - их территориальное устройство, сохраняет принципиальное значение. Однако конкретные вопросы определения уровней, на которых создаются муниципальные образования, их соотношения с административно-территориальным устройством должны решаться с учетом осуществленного в рамках вытекающей из п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 131 Конституции дискреции федерального законодателя нового правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. Важное значение имеет в этом плане правовая позиция КС РФ о недопустимости подмены муниципально-территориальных преобразований изменениями административно-территориального устройства.

Даже в случае совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц (если территориальная организация местного самоуправления базируется на административно-территориальном устройстве) муниципально-территориальное устройство и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-правовое значение, свои юридические цели, задачи, функции и не должны отождествляться, подменяться друг другом. Конституционный Суд РФ указал, что вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов РФ - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение, обладают собственным юридическим содержанием и относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов РФ. Соответственно, КС РФ сделал вывод, что вопросы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предполагают различный порядок урегулирования и недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения; поэтому недопустимо внесение изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований (см. Определения от 15 мая 2007 г. N 406-О-П, от 10 июля 2003 г. N 289-О, от 3 октября 2006 г. N 469-О <1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2007. N 6; 2003. N 6; Архив КС РФ. 2006.

Одновременно Суд сформулировал правовую позицию о возможности территориального совмещения муниципальных и государственных форм организации публичной власти. При определении конкретного территориального уровня местного самоуправления необходимо учитывать, что территория субъекта РФ может включать по решению этого субъекта не только муниципальные образования, но и территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть. Такая правовая позиция была выражена в упомянутом Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П, и она сохраняет юридическую силу.

Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления закрепляется в ч. 1 ст. 131 Конституции. Важным является уяснение содержания понятия "структура органов местного самоуправления", а также определение степени самостоятельности населения в ее определении.

В данной норме указанное понятие употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характера взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления и внутреннюю структуру - внутреннее устройство соответствующих органов, с которым порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправления.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. В зависимости от толкования этой нормы самостоятельность населения в смысле ч. 1 ст. 131 можно понимать либо как самостоятельную разработку и определение населением всех параметров (внутренних и внешних) структуры органов местного самоуправления, либо как выбор структуры органов местного самоуправления и их самостоятельное формирование населением в рамках общих принципов организации местного самоуправления, установленных федеральным законом и в определенных случаях получающих конкретизацию в законах субъекта РФ.

В пользу второго варианта толкования говорит следующее. Во-первых, если бы к названным общим принципам относилось государственное установление всех параметров (внешних и внутренних) структуры органов местного самоуправления, то не было бы смысла специально подчеркивать в ч. 1 комментируемой статьи самостоятельность населения. Во-вторых, в п. "н" ч. 1 ст. 72 не говорится о системе органов местного самоуправления, задаваемой государством хотя бы на уровне общих принципов. Это подтверждается и грамматическим толкованием п. "н" ч. 1 ст. 72 (в противном случае говорилось бы о системах органов государственной власти и местного самоуправления). Поэтому ошибочно усматривать в формулировке п. "н" ч. 1 ст. 72 указание на некую систему, следовательно, и структуру органов местного самоуправления, жестко предопределяемую законом. Таким образом, по Конституции, лишь в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации органов местного самоуправления возможно законодательное закрепление определенных параметров структуры органов местного самоуправления, которая в конкретных своих внутренних и внешних характеристиках определяется населением самостоятельно путем ее закрепления в уставе муниципального образования.

Именно такой подход к решению данного вопроса был избран и в Законе о местном самоуправлении. Его ч. 1 ст. 34 определяет структуру органов местного самоуправления лишь на уровне общих принципов организации местного самоуправления, имея в виду следующее. Во-первых, не все перечисленные в названной статье органы и выборные должностные лица должны в обязательном порядке создаваться в муниципальных образованиях: элементами структуры органов местного самоуправления они становятся, как это вытекает из самой нормы ч. 1 ст. 34 Закона, лишь в том случае, если будут предусмотрены уставом муниципального образования. Во-вторых, Закон о местном самоуправлении прямо предусматривает порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования путем проведения местного референдума, а при отсутствии инициативы граждан о его проведении - представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания (ч. 5 ст. 34). Одновременно четко указывается, какие вопросы должны быть решены на референдуме по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 34). В-третьих, решение многих вопросов, в частности внутренней структуры органов местного самоуправления, рассматриваемый Закон напрямую адресует населению муниципального образования (абз. 2 ч. 2, ч. 3 ст. 34, ч. 14 ст. 35, ч. 7 ст. 36, ч. ч. 4, 8 ст. 37, ч. 2 ст. 38 и др.).

В этом же плане - с учетом необходимости сохранения определяющей роли населения в определении структуры органов местного самоуправления - следует оценивать последние изменения, внесенные в ч. 2 ст. 34 Закона о местном самоуправлении Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 315-ФЗ <1>, согласно которым "уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется". Реализация на практике такого подхода потребует внимательного отношения населения к внесению соответствующих изменений в уставы муниципальных образований, что должно гарантировать самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6411.

Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления нашел отражение в решениях КС РФ (см., например, п. 11 мотивировочной части Постановления от 1 февраля 1996 г. N 3-П <1>; п. 7 мотивировочной части Постановления от 15 января 1998 г. N 3-П <2>; п. 6 мотивировочной части Постановления от 30 ноября 2000 г. N 15-П; Определение от 10 апреля 2002 г. N 92-О <3>). При этом отдельные правовые позиции требуют дополнительных пояснений. Так, в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П была выражена позиция, согласно которой создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта РФ. В условиях нового федерального правового регулирования это требование приобретает новые акценты: данный вопрос урегулирован федеральным законодателем в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления, и субъекты РФ обязаны следовать новым соответствующим подходам в системе действующего правового регулирования при сохранении правовой позиции Суда о недопустимости установления законодателем субъекта РФ обязательных требований относительно структуры органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700

<2> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

<3> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2514.

Таким образом, модели структуры (системы) органов местного самоуправления могут быть различными. Предписания же федерального законодателя относительно отдельных ее элементов представляют собой гарантии демократических ценностей в функционировании местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ.

2. В ч. 2 ст. 131 закрепляется принцип изменения границ территорий муниципальных образований исключительно с учетом мнения населения соответствующих территорий. С одной стороны, в этом положении в определенной мере получили отражение территориально-самоуправленческие начала, связанные с признанием прав населения на выражение своего мнения по поводу возможных изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. С другой стороны, из данной формулы следует, что решение соответствующего вопроса (в отличие от определения структуры органов местного самоуправления) осуществляется не самостоятельно местным населением, а органами государственной власти с учетом его мнения. Таким образом, изменение границ территорий муниципальных образований в соответствии с Конституцией не относится к вопросам местного значения. В связи с этим принципиальное значение приобретает вопрос о степени обязательности мнения населения для органов государственной власти, а также о порядке и возможных формах его учета.

Закон о местном самоуправлении, решая соответствующие вопросы, устанавливает, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе одного из следующих субъектов: населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12). Одновременно установлен порядок голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. ч. 4 - 7 ст. 24), конкретизация которого обеспечивается законом субъекта РФ о местном референдуме (ч. 5 ст. 24). Поэтому институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования по своей природе имеет референдарный характер.

При этом Закон о местном самоуправлении, конкретизируя конституционную формулу об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований, использует дифференцированный подход к изменению границ муниципальных районов или поселений:

- изменение, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, что предполагает необходимость получения согласия населения, выраженного путем голосования (ч. ч. 2, 3 ст. 12);

- изменение, не влекущее отнесение таких территорий соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, что предполагает необходимость не согласия населения, а учета мнения населения, выраженного, как прямо указывается в Законе, соответствующими представительными органами (ч. 4 ст. 12).

Более того, в соответствии с Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <1> предусматривается также возможность получения согласия населения поселений и городских округов, выраженного не населением путем голосования, а представительными органами соответствующих поселений и городских округов, в частности при изменении границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (п. 2.1). Очевидно, что если и возможен учет мнения и тем более получение согласия населения в форме решения представительного органа, то это должно быть обеспечено специальной процедурой предварительного выявления мнения населения, например, в форме публичных слушаний, опроса, которые предшествовали бы решению представительного органа.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084.

Если же при изменении границ муниципального образования (ст. 12), преобразовании муниципальных образований (ст. 13) или упразднении городских и сельских поселений (ст. 13.1) затрагивается положение избранных населением органов местного самоуправления, в соответствии с выраженной КС РФ правовой позицией может быть необходим и местный референдум. Так, в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П Суд констатировал, что "наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах (когда решается вопрос о прекращении полномочий избранных населением путем всеобщего прямого голосования органов самоуправления. - Н.Б.) является референдум" (абз. 5 п. 6 мотивировочной части). Тем самым Суд ориентировал на необходимость применения принципа адекватности, примерной равноценности формы учета мнения населения при решении вопросов, вытекающих из ч. 2 ст. 131 Конституции, к ранее примененным формам участия граждан в создании муниципального образования и его органов. Но это не есть требование императивного характера, как это явствует из последующего текста данного Постановления.