Глава 3. Федеративное устройство 19 page

Исполнительный орган власти субъекта РФ несет ответственность за осуществление переданных полномочий, а федеральный исполнительный орган осуществляет за этим контроль. Он вправе давать указания и требовать отчета. В то же время и федеральный исполнительный орган, принявший на себя по соглашению полномочия исполнительного органа власти субъекта РФ, обязан их выполнять. Невыполнение соглашений административно-правового характера можно обжаловать в суд с вытекающими отсюда последствиями в основном материального характера.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что и органы исполнительной власти могут передавать по соглашениям с федеральными органами осуществление части своих полномочий. При этом если при передаче некоторых полномочий федеральными органами процесс идет сверху вниз и в силу единства исполнительной власти можно использовать административные рычаги, а если необходимо - и силу специально принятого федерального закона <1>, то при передаче части полномочий снизу вверх существуют иные условия. Федеральный орган может отказаться принять предлагаемые субъектом РФ полномочия (например, в сфере социальных отношений), и у подчиненного ему исполнительного органа субъекта РФ нет рычагов воздействия на него. Правда, возможна и такая ситуация, когда исполнительный орган власти субъекта РФ не желал бы заключать соглашение о передаче некоторых своих полномочий, но ему настойчиво советуют это сделать (например, в сфере охраны общественного порядка). Другие стороны передачи некоторых полномочий исполнительными органами власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти сходны с процессом передачи отдельных полномочий в обратном направлении.

--------------------------------

<1> Некоторые полномочия федеральных органов можно передать субъектам РФ путем принятия федерального закона, что многократно делалось по некоторым вопросам социальной сферы жизни.

4. Президент РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ, действуя в качестве главы государства. Он создает систему органов исполнительной власти (определяет состав Правительства РФ, виды министерств и ведомств), назначает Председателя Правительства (с согласия ГД ФС РФ), всех федеральных министров, глав некоторых ведомств, как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ он присваивает высшие воинские звания и т.д. Ему непосредственно подчинены силовые и некоторые другие министерства и ведомства (Минобороны, МВД, Минюст России и др.), он руководит их деятельностью. Только Президент может предлагать кандидатуры для назначения некоторых других высших федеральных должностных лиц (членов всех высших судов, Генерального прокурора РФ и т.д., вплоть до аудиторов Счетной палаты РФ), он назначает федеральных судей. Президент - глава государственной службы. Он предлагает также законодательному собранию субъекта РФ единственную кандидатуру для наделения гражданина РФ полномочиями главы субъекта РФ путем голосования в законодательном органе субъекта РФ. Президент вправе отправить Правительство в отставку (на практике увольняется Председатель Правительства, а следовательно, и министры), он может распустить законодательное собрание субъекта РФ, если оно принимает закон, признанный судом противоречащим Конституции и федеральным законам, и после установления срока для отмены или исправления такого закона и после предупреждения Президента не отменяет и не исправляет закон. В аналогичной ситуации Президент вправе отрешить от должности главу субъекта РФ, если тот принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и федеральным законам. Кроме того, Президент может отрешить главу субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия по другим основаниям (такие факты имели место в 2005 - 2007 гг., в 2010 г.).

Президент обладает и другими весьма обширными полномочиями (см. комментарии к ст. ст. 83 - 90). Эти полномочия характеризуют роль Президента в системе государственной власти, активно используются им для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации.

Правительство РФ как орган, которому принадлежит исполнительная власть Российской Федерации, также использует свое положение и роль в системе власти для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации (см. комментарий к ст. 114). Правительство координирует и направляет деятельность федеральных министерств, руководителей федеральных ведомств, не входящих в состав Правительства. Через министров и глав ведомств оно руководит государственной службой, хозяйственным и культурным строительством, охраной общественного порядка, обеспечивает оборону и безопасность страны и т.д. По предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны выполнять постановления и распоряжения Правительства РФ. Обеспечивая осуществление полномочий Российской Федерации, Президент РФ и Правительство РФ действуют не изолированно, а в тесном сотрудничестве между собой, с другими высшими органами государственной власти. Такое сотрудничество не исключает установленную Конституцией ответственность.

Статья 79

Комментарий к статье 79

Норма, содержащаяся в комментируемой статье, изначально являлась своеобразной реакцией на членство России в Союзе ССР и обусловленное таким членством ограничение возможностей самостоятельного участия России в советский период ее истории во внешнеполитической деятельности и многими участниками Конституционного совещания 1993 г. рассматривалась в качестве гарантии суверенного развития России в будущем. С этой точки зрения прослеживается вполне определенная связь между нею и принятой 12 июня 1990 г. Декларацией о государственном суверенитете РСФСР <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

В настоящее время, однако, существенно иметь в виду иное: первоисточником нормы комментируемой статьи выступает суверенитет Российского государства, предполагающий по смыслу ст. ст. 3 - 5, 67 и 79 Конституции верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной властей государства на его территории и независимость в международном общении. Это необходимый качественный признак России как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Из данного определения, сформулированного КС РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П <1> и в силу этого имеющего легальный характер, следует, что комментируемая норма в ее системном единстве с положениями ряда иных указанных в Постановлении статей Конституции, во-первых, закрепляет качественную характеристику Российского государства как суверенного участника международных отношений; во-вторых, предусматривает суверенное право Российской Федерации как единой в государственно-правовом и международно-правовом отношениях личности, которое составляет один из многих элементов ее статуса.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Отсюда следует, что комментируемая норма не только покрывает своим воздействием сферу международных отношений Российской Федерации, как обычно утверждают ее интерпретаторы, но и весьма значима во внутригосударственных отношениях как одно из выражений единства и целостности Российского государства, чем предопределяется также и характер внутрифедеративных отношений. Российская Федерация не объединение разнородных сочленов, а единое федеративное государство, обладающее неделимым и неотчуждаемым суверенитетом, реализующее свои суверенные права по собственному праву, а не по делегации субъектов.

Высокий уровень абстракции, характерный для содержания ст. 79 Конституции, и политическое происхождение содержащихся в ней положений не исключают их конкретизации в процессе интерпретации. В частности, очевидно, что она определяет условия, соблюдение которых является конституционным императивом участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий, которые в конституционно-правовых отношениях выступают в качестве обязанностей действующих от имени Российского государства органов и критерием легитимности их деятельности в соответствующей сфере. Тем самым определяются пределы усмотрения федеральных органов государственной власти - Президента, Правительства, парламента при решении вопроса о возможном членстве России в межгосударственных объединениях, т.е. организациях или межгосударственных союзах, включая конфедеративные объединения: такое членство и передача им части своих полномочий возможны лишь при условии соблюдения установленных Конституцией требований.

При этом, с одной стороны, комментируемая статья говорит об участии России только в межгосударственных (по иной терминологии - межправительственных) объединениях, т.е. организациях государств, учрежденных на основе международного договора для достижения общих целей, имеющих постоянные органы и действующих в интересах государств-членов при уважении их суверенитета (ООН, МОТ и др.).

С другой стороны, используемое в Конституции словосочетание "межгосударственное объединение" может обозначать и более тесный, чем просто межгосударственная организация, союз. В этом случае упоминаемый в тексте комментируемой статьи договор, выступающий в данной ситуации в качестве учредительного акта, может служить международно-правовой основой, легитимирующей образование международно-правового объединения (например, конфедерации), постепенно трансформирующегося в государственное образование в той или иной форме, избранной Россией и другими участниками этого договора.

Иными словами, содержание конституционного понятия "межгосударственное объединение" нуждается в более широкой интерпретации, чем это обычно делается, и включает как собственно международные (межправительственные) организации, так и, к примеру, созданное на основе Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. "О создании Союзного государства" <1> Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь, которое участниками договора рассматривается как "этап в процедуре единения народов двух стран в демократическое правовое государство".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

Комментируемая статья не ограничивает участие России тем либо иным видом межгосударственных объединений. Исходя из этого под международными объединениями в части, касающейся участия России в международных организациях, понимаются как универсальные, открытые для всех государств мира (ООН), так и региональные межгосударственные организации (ЕС, Организация американских государств и др.); межгосударственные организации общей компетенции (ООН, Лига арабских государств и др.) или специальной компетенции (МОТ и др.), деятельность которых ограничена одной специальной областью; открытые, в которые может вступить любое государство, или закрытые, прием в которые производится по приглашению первоначальных учредителей (Североатлантический союз), и т.д.

Из содержания комментируемой статьи также вытекает, что Конституция различает организации, договоры об учреждении которых не требуют передачи им части полномочий Российской Федерации, и организации, которые требуют передачи им части полномочий Российской Федерации и в силу этого приобретают в известном смысле надгосударственный характер. Причем в этом последнем случае договоры об участии России в международных союзах, международных организациях и иных международных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации (п. "д" ст. 15 Закона о международных договорах РФ). Тем самым предусматривается важная гарантия конституционализации внешнеполитической деятельности различных государственных органов и их должностных лиц и ее осуществления в интересах многонационального народа Российской Федерации и его суверенного развития.

Одновременно комментируемая статья, рассматриваемая в системном единстве с положениями гл. 1 и 2 Конституции, выступает также определенной гарантией демократического развития общества и правовой государственности в России, основанной на народовластии и уважении к правам человека, разделении властей и иных принципах конституционного строя. В частности, ею установлены два ограничения для участия России в межгосударственных объединениях, предусматривающих передачу им части полномочий Российской Федерации: передача полномочий недопустима, если она может повлечь ограничения прав и свобод человека и гражданина; передача полномочий недопустима, если такая передача противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (т.е. предусмотрено ограничение для уполномоченных на такую передачу органов государственной власти, поскольку она может поставить под угрозу развитие России как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления в его конкретизации положениями гл. 1 Конституции). Стало быть, Конституция легитимирует участие Российской Федерации только в сообществе правовых государств, руководствующихся идеалами демократии, верховенства права и прав человека.