Правові форми та види використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду

ПРИРОДНО - ЗАПОВІДНИЙ ФОНД УКРАЇНИ ЯК ОБ’ЄКТ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ Крилов Д.В.Південнослов’янський інститут Київського славістичного університету м. Миколаїв

Одним з ефективних заходів охорони довкілля є заповідання. Більш як 100 років минуло з часу започаткування активної форми збереження й відтворення незайманих ландшафтів в Україні. На 1 січня 1928 р. у нас було 6 державних заповідників. Загальна площа шести заповідників становила 68 500 га.

Перші паростки заповідання — природні заповідники - (резервати), досягнувши максимального розквіту в 1951 p. (функціонувало 12 заповідників загальною площею 54 383,4 га), в подальшому стали жертвою політичного вандалізму та екологічного нігілізму — надовго втратили (Асканія-Нова), а окремі і назавжди (Прохорівський заповідник, Український парк природи та ін.) свій природоохоронний статус.

З розбудовою незалежної України загострюється увага до заповідної справи, про що свідчать відповідні документи — Закон України «Про природно-заповідний фонд України», Указ Президента України від 10.03.1994 p. «Про резервування з метою наступного заповідання природних територій», а також «Програма перспективного розвитку заповідної справи в Україні».

За короткий проміжок часу природно-заповідний фонд України зріс на 523 об'єкти площею 767 тис. га. При цьому значно урізноманітнилися і основні функції природоохоронних територій: збереження генофонду біоти, відновлення природних ресурсів, регуляція стану природного середовища, використання з рекреаційною та моніторинговою метою.

Природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

До природно-заповідного фонду належать:

а) природні території та об'єкти — природні та біосферні заповідники, національні природні і регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятники природи, заповідні урочища;

б) штучно створені об'єкти — ботанічні сади, дендрологічні і зоологічні парки, парки-пам'ятники садово-паркового мистецтва.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів та об'єктів визначає Закон України "Про природно-заповідний фонд України" від 16 червня 1992 р., в якому знайшли закріплення форми власності на території та об'єкти природно-заповідного фонду України, цілі його використання, права громадян з означених питань.

Території природних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю народу.України. Регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятники природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні, зоологічні парки та парки-пам'ятники садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України.

Території та об'єкти природно-заповідного фонду можуть використовуватися в природоохоронних, науково-дослідних, освітньо-виховних, оздоровчих та інших рекреаційних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду — це сукупність науково обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об'єктів, характер допустимої діяльності в них,.порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів.

Заслуговує на увагу правовий режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду України. Визначається з урахуванням їх класифікації то цільового призначення.»

Природні заповідники— це природоохоронні, науково-дослідні установи загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних для даної ландшафтної зони природних комплексів з усією сукупністю їх компонентів, вивчення природних процесів і явищ, що відбуваються в них, розробок наукових засад охорони навколишнього природного середовища, ефективного використання природних ресурсів та екологічної безпеки.

Основними завданнями природних заповідників є збереження природних комплексів та об'єктів на їх території, проведення наукових досліджень і спостережень за станом навколишнього природного середовища, розробка на їх основі природоохоронних рекомендацій, поширення екологічних знань, сприяння в підготовці наукових кадрів і спеціалістів у галузі охорони навколишнього природного середовища та заповідної справи.

Біосферні заповідники— це природоохоронні, науково-дослідні установи міжнародного значення, що створюються з метою збереження в природному стані найбільш типових природних комплексів біосфери, здійснення фонового екологічного моніторингу, вивчення навколишнього природного середовища, його змін під дією антропогенних факторів.

Біосферні заповідники створюються на базі природних заповідників, національних природних парків з включенням до їх складу територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій та інших земель і належать до всесвітньої глобальної мережі біосферних заповідників.

Для біосферних заповідників установлюється диференційований режим охорони, відтворення та використання природних комплексів згідно з функціональним зонуванням. Передбачено виділення трьох зон: заповідна, буферна, зона антропогенних ландшафтів. Кожна з них включає в себе території, виділені з конкретною метою їх використання.

Наукові дослідження, спостереження за станом навколишнього природного середовища та інша діяльність біосферних заповідників здійснюється з урахуванням міжнародних програм.

Національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення.

Перед ними стоять такі основні завдання:

а) збереження цінних природних та історико-культурних комплексів і об'єктів;

б) створення умов для організованого туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів та об'єктів;

в) проведення наукових досліджень природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання, розробка наукових рекомендацій з питань охорони навколишнього природного середовища то ефективного використання природних ресурсів;

г) проведення екологічної освітньо-виховної роботи.

На території національних парків створюються зони: заповідна, зони регульованої та стаціонарної рекреації, господарська зона. Зонування проводяться згідно з Положенням про національний природний парк та Проектом організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Регіональні ландшафтні парки— це природоохоронні рекреаційні установи місцевого чи регіонального значення, що утворюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних природних комплексів та об'єктів і забезпечення умов для ор-ганізованого відпочинку населення.

Названі парки організовуються, як правило, без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів.

На регіональні ландшафтні парки покладається виконання таких завдань:

а) збереження цінних природних та історико-культурних комплексів та об'єктів;

б) створення умов для ефективного туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів і об'єктів;

в) сприяння екологічній освітньо-виховній роботі. Заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Господарська, наукова та інша діяльність, що не суперечить цілям і завданням заказника, проводиться тут з додержанням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища.

Пам'ятниками природи оголошуються окремі унікальні природні утворення, що мають особливе природоохоронне, наукове, естетичне і пізнавальне значення, з метою збереження їх у природному стані. На території пам'яток природи забороняється будь-яка діяльність, що загрожує їх збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного стану.

Заповідними урочищами оголошуються лісові, степові, болотисті то інші відокремлені цілісні ландшафти, що мають важливе наукове, природоохоронне і естетичне значення, з метою збереження їх у природному стані. Тут забороняється будь-яка діяльність, що порушує природні процеси, які відбуваються в природних комплексах, включених до його складу.

Оголошення заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ проводиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів. Останні беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

Ботанічні сади створюються з метою збереження, вивчення, акліматизації, розмноження в спеціальних умовах рідкісних і типових видів місцевої і світової флори шляхом поповнення та збереження ботанічних колекцій, ведення наукової, навчальної і освітньої роботи.

На території ботанічних садів забороняється будь-яка діяльність, не пов'язана з виконанням покладених на них завдань.

У межах ботанічних садів можуть бути виділені зони: експозиційна — її відвідування дозволяється в порядку, що встановлюється адміністрацією ботанічного саду; наукова — до її складу входять колекції, експериментальні ділянки тощо; заповідна — відвідування її забо-роняється, крім випадків, коли це пов'язано з проведенням наукових спостережень; адміністративно-господарська.

Зонування території ботанічних садів провадиться згідно з Положенням про ботанічний сад та Проектом організації території ботанічного саду.

Дендрологічні парки утворюються з метою збереження і вивчення в спеціально створених умовах різноманітних видів дерев і чагарників та їх композицій для найбільш ефективного наукового, культурного, рекреаційного та іншого використання.

Зоологічні парки відкриваються з метою організації екологічної, освітньо-виховної роботи, створення експозицій рідкісних, екзотичних та місцевих видів тварин, збереження їх генофонду, вивчення дикої фауни та розробки наукових основ її розведення в неволі.

Земельні ділянки з усіма природними ресурсами вилучаються з господарського використання і надаються дендрологічним і зоологічним паркам, на території яких забороняється діяльність, не пов'язана з виконанням покладених на них завдань.

Парками-пам'ятниками садово-паркового мистецтва оголошуються найбільш визначні та цінні зразки паркового будівництва з метою охорони їх та використання в естетичних, виховних, наукових, природоохоронних та оздоровчих цілях.

37. Поняття та ознаки екологічної безпеки як правової категорії. Вимоги, норми та нормативи екологічної безпеки (за науковими працями проф.. В.І. Андрейцева, проф.. Балюк Г.І. та інших вчених)

Екологічна безпека - це стан, при якому не порушується екологічна комфортність життя, реалізується здатність протистояти загрозам життю, здоров'ю всіх живих істот, людині, включаючи її благополуччя, права на безпечне середовище життя, на джерела життєзабезпечення, природні ресурси. Екологічна безпека окремої людини, нації, цивілізації залежить від дій як окремої людини, так і всього суспільства на природу - біосферу.

Дослідженням проблеми екологічних ризиків займалися такі вчені, як В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, Н.О. Корнякова, Л. Решітник, Т.О. Третяк, М. Фролов, Т.М. Чебан, А.В. Яблоков та ін. Однак предметом їхнього дослідження був ризик у системі екологічної та національної безпеки. Комплексного вивчення питання джерел підвищеної екологічної небезпеки, в тому числі питання ризиків як характерної ознаки таких джерел вітчизняною юридичною наукою не проводилось.

Метою нашого дослідження є аналіз законодавчих положень, які характеризують екологічні ризики при поводженні з різноманітними джерелами підвищеної екологічної небезпеки; встановлення нерозривного зв’язку між поняттям “ризику” як юридичним фактом та важливою ознакою екологічно небезпечної діяльності і джерелом підвищеної екологічної небезпеки як явища природного або антропогенного походження, що може призвести до шкідливого впливу на довкілля та здоров’я людини.

Екологічний ризик є важливою ознакою екологічної небезпеки (екологічно небезпечної діяльності), оскільки відображає її об’єктивну сутність – імовірність настання цього явища Треба зазначити, що у процесі підготовки, проведення експертизи і прийняття Конституції України та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» не були враховані правові ідеї, започатковані іншими актами законодавства, які мають безпосередню генетичну приналежність до права громадян на екологічну безпеку, розширюють їх суб'єктивні юридичні можливості у сфері забезпечення останньої. До таких новацій можна віднести норми ст. 10 Закону України від 7 лютого 1991 р. «Про власність», що закріплюють право кожного громадянина нашої держави особисто та через громадські організації, органи місцевого самоврядування брати участь у розгляді відповідними радами питань, пов'язаних з використанням та охороною природних ресурсів, і вимагати від інших фізичних та юридичних осіб додержання правил екологічної безпеки, а також накладення заборони на діяльність осіб, яка завдає шкоди навколишньому

природному середовищу.

Законодавчі засади забезпечення екологічної безпеки викладено у Конституції України, прийнятій на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., в інших актах чинного екологічного та спеціального законодавства.

Конституція України визнає людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку

найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу за Основним Законом є обов'язком держави (ст. 16).

Цьому обов'язку держави кореспондує право кожного громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному громадянину гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на Ті поширення. Така інформація не може бути ніким засекречена.

Звісно, що можна вести полеміку з приводу запропонованих норм та шляхів забезпечення екологічної безпеки громадян, однак очевидними є суттєві позитивні конституційні декларації, що визначають головну мету державної екологічної політики, яка спрямовується на забезпечення екологічної безпеки як основного конституційного права особи — права на безпечне для життя і здоров'я довкілля як складового компоненту більш широкої категорії права — права на екологічну безпеку.

Змістом правовідносин у сфері екологічно-небезпечної діяльності, пов’язаної із джерелами підвищеної екологічної небезпеки є наявність у суб’єктів вказаних правовідносин певного комплексу прав та обов’язків. Екологічний ризик, впливаючи на формування спеціального статусу володільців джерел підвищеної екологічної небезпеки, одночасно є передумовою покладення на таких суб’єктів специфічних обов’язків, які випливають із загального абсолютного права громадян на безпечне природне середовище, а також зобов’язання забезпечити стан екологічної безпеки. На жаль, в законодавстві України ще відсутній перелік обов’язків володільців джерел підвищеної екологічної небезпеки, що знижує чіткість процесу реалізації правових норм, знижуючи рівень відповідальності володільців небезпечних джерел. В.І. Андрейцевим було запропоновано концепцію Закону України “Про екологічну (природно-техногенну) безпеку” [7], наукова модель якого була розроблена ним у травні 1995 р. Дана Концепція отримала широке визнання та схвалення як міжнародних експертів, так і вітчизняних фахівців-правознавців, екологів, економістів, інших спеціалістів. Зазначений науково-прикладний доробок намітив можливий перелік зобов’язань юридичних і фізичних осіб, котрі експлуатують екологічно небезпечні об’єкти чи здійснюють відповідні види діяльності, спроможні викликати надзвичайні ситуації.

Водночас Конституція України запровадила новий термін «довкілля» та словосполучення «безпечне для життя і здоров'я довкілля». Існуюче досі екологічне законодавство термін «довкілля» не вживало, а тому конституційна норма породила певний прецедент, що потребує наукового тлумачення та виявлення його співвідношення з юридичними категоріями «навколишнє природне середовище», «природа», «охорона природи» тощо.

Механізм правового забезпечення екологічної безпеки - сукупність державно-правових засобів,

спрямованих на регулювання діяльності, спроможної посилювати рівень екологічної безпеки, попередження погіршеня екологічної обстановки та виникнення небезпеки для населення та природних систем, локалізацію проявів екологічної небезпеки.

Організаційно-превентивні заходи - комплекс юридично значимих дій, які спрямовані на виявлення екологічно небезпечних об’єктів, зон, територій і видів діяльності, впровадження і застосування важелів щодо попередження виникнення екологічної небезпеки.

Класифікацію екологічної безпеки можна провадити за різними критеріями: за джерелами небезпеки, територіальним принципом, масштабами шкідливого впливу, за способами і заходами забезпечення (які будуть розглянуті в § 4 цього розділу). Деякі з видів екологічної безпеки мають внутрішню диференціацію.

За територіальним принципом розрізняють: глобальну (міжнародну), національну (державну), регіональну, місцеву, об'єктову екологічну безпеку.

За способами забезпечення виокремлюють — техногенно-екологічну, радіоекологічну, соціально- екологічну, природну, економіко-екологічну безпеку та ін.

За об'єктами охорони можна вирізнити: загальну екологічну безпеку довкілля, яка включає: а) глобальну; б)національну; в) локальну; г) особисту екологічну безпеку громадян.

Залежно від причин порушення екологічної безпеки розрізняють таку, що виникла: внаслідок впливу на природний об'єкт людської діяльності (соціально-політичного, військового, техногенного характеру); під впливом самих природних процесів (землетрус, виверження вулкану, повінь тощо).

Екобезпека диференціюється залежно від екологічно небезпечних видів діяльності, об'єктів на: технічну, хімічну, токсичну, біологічну, радіаційну, ядерну, гідротехнічних споруд, транспортних засобів тощо.

У просторовому законодавстві на суб'єктів екологічного права покладений обов'язок при здійсненні діяльності вживати необхідних заходів щодо запобігання та недопущення підвищення встановлених рівнів акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на природне середовище, життя та здоров'я людини в населених пунктах, рекреаційних та заповідних зонах. Наприклад, під час розроблення та встановлення нормативів екологічної безпеки (гранично допустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі, гранично допустимого вмісту забруднюючих речовин у кормах, гранично допустимих рівнів акустичного, електромагнітного, радіаційного та інших шкідливих фізичних і біологічних факторів, гранично допустимих викидів і скидів у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин тощо) повинні враховуватися щодо охорони тваринного

світу та середовища існування тварин (ст. 52 Закону України «Про тваринний світ»).

Радіаційна безпека є дотриманням допустимих меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановленого нормами, правилами та стандартами з безпеки, а ядерна безпека — дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку.

Норми, правила та стандарти щодо ядерної та радіаційної безпеки — це критерії, вимоги та умови

забезпечення безпеки при використанні ядерної енергії. Їх дотримання є обов'язковим при здійсненні будь-якого виду діяльності у сфері використання ядерної енергії.

Екологічна безпека при поводженні з виробничими, побутовими та іншими відходами — додержання встановлених нормативів, лімітів, стандартів, правил та умов використання при додержанні вимог екобезпеки, санітарних норм, які забезпечують можливість подальшого господарського використання цих територій.

Радіаційна безпека під час поводження з радіоактивними відходами — це не перевищення допустимих меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановлених нормами, правилами, стандартами безпеки, а також обмеження міграції радіонуклідів у навколишнє природне середовище.

Екологічна безпека транспортних засобів — додержання правил, лімітів, нормативів викидів і скидів забруднюючих речовин, які забезпечують екобезпеку всіх видів транспорту (автомобільного, повітряного, трубопровідного тощо).

Виходячи з масштабів шкідливого впливу і наслідків аварій і катастроф в конкретній місцевості, можна виокремити зовнішню і внутрішню екологічну безпеку. Під внутрішньою розуміють діяльність працівників підприємств, установ, організацій, які виконують роботи, пов'язані з джерелом підвищеної небезпеки, та завідомо йдуть на екологічний ризик, ставлять себе в залежність від негативного екологічного впливу. Для населення територій, на яких розташовуються об'єкти підвищеної небезпеки, останні є джерелом зовнішньої екологічної небезпеки.

Таким чином, можна констатувати, що право громадян на екологічну безпеку є інтегрованою категорією, яка ґрунтується на загальнолюдському природному праві на безпеку, що дістало юридичне оформлення на конституційному рівні та деталізоване у чинному законодавстві, якому притаманні деякі особливості.

Цей різновид екологічних прав тісно пов'язаний з правом громадян на життя і здоров'я, що свідчить про його чітку гуманістичну спрямованість та обумовлює особливу законодавчу гарантованість. Зазначене право має переважно немайновий характер (хоч це не виключає останнього у разі заподіяння шкоди) і передбачає пріоритет охорони і захисту благ людини як біологічного і соціального організму, а також безпечних соціально- природних умов її життя. Воно відзначається суб'єктивним характером, є невід'ємним елементом еколого- соціального добробуту людей, відображаючи спосіб та характер їх життя у конкретній екологічній обстановці під впливом існуючих екологічних загроз, соціально-економічного розвитку держави, реалізації її зовнішньої та внутрішньої екологічної політики.

Право громадян на екологічну безпеку тісно пов'язане з низкою галузевих екологічних прав, зокрема на сталу безпечну екологічну обстановку; екологічне благополуччя; використання корисних властивостей природи для задоволення життєво необхідних фізіологічних та духовних потреб людей; охорону їх життя і здоров'я від небезпечних природних умов та природно-антропогенних факторів, передбачених нормами чинного екологічного законодавства.

Уявляється, що нині назріла необхідність піднесення правових ідей про право громадян на екологічну безпеку на дещо вищий «щабель» у зв'язку з орієнтацією України на вступ до ЄС. Причому треба зазначити, що це право як окрема ланка правових можливостей фізичних осіб у рамках ЄС не легалізоване і у концептуальному відношенні не є загальновизнаним. Тож першочерговим завданням представників нашої держави у міжнародних організаціях є ініціювання постановки питання про піднесення зазначених правових принципів на рівень європейського, а згодом і міжнародно-правового регулювання.

Я, особисто, згоден з думкою наукової школи працівників-екологів юридичного факультету Київського національного Університету імені Тараса Шевченка, які вважають, що в основу курсу «Екологічне право» покладена цілісна і взаємопов'язана концепція широкого розуміння екологічного права як інтегрованої спільності і комплексної галузі права, яка об'єднує такі складові, як природоресурсове право, природоохоронне (право навколишнього природного середовища, середовищеохоронне) право і комплексний міжгалузевий інститут правової екології людини (правове забезпечення екологічної безпеки людини), норми яких регулюють екологічні суспільні відносини у галузі використання природних ресурсів (природоресурсні), охорони навколишнього природного середовища (середовище-охоронні) і відносини щодо забезпечення життя і здоров'я людини від небезпечного природного та техногенного впливу (антропоохоронні)1.