Глава VIII. Право международных организаций 8 page

Конвенция 1947 г. - документ уникальный. Она вбирает в себя, по сути, не один международный договор, поскольку регулирует предоставление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить правовое регулирование различных по своим уставным целям организаций было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросах привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализированное учреждение самостоятельно определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться конвенционные положения (разд. 18 ст. VI).

Главам (генеральным директорам) международных организаций - специализированных учреждений системы ООН, а также членам их семей, находящимся на иждивении и проживающим с ними совместно, Конвенция предоставляет тот же режим привилегий и иммунитетов, изъятий и льгот, который предусмотрен для дипломатов иностранных государств. Этими иммунитетами и привилегиями пользуются и те должностные лица, которые исполняют обязанности в период отсутствия генерального директора. Из анализа приведенных международно-правовых норм очевидным становится вывод, что правовая природа привилегий и иммунитетов руководящего персонала ММПО сродни привилегиям и иммунитетам дипломатов. Остальные же международные служащие пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами, что сближает их по статусу с консульскими работниками иностранного государства.

Статус экспертов ООН в командировках по делам Организации определяется Конвенцией 1946 г. Так, согласно разд. 22 ст. VI "эксперты... выполняющие поручения Объединенных Наций, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командировками". В командировках эксперты ООН обладают иммунитетом от ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж. Государства - участники Конвенции гарантируют эксперту ООН в командировках неприкосновенность всех бумаг и документов, которые составляют его багаж.

Важной вехой в развитии положений международного права, определяющих статус сотрудников и представителей ООН, и в отстаивании международными организациями соблюдения привилегий и иммунитетов своих сотрудников следует признать консультативное заключение Международного Суда (1999 г.) относительно иммунитета специальных докладчиков ООН против судебного преследования "в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей" (п. "b" разд. 22 ст. 6 Конвенции 1946 г.).

Государства, постепенно придя к осознанию важности предоставления защиты персоналу ММПО, направили усилия на развитие международно-правового конвенционного обеспечения его безопасности. В частности, Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1973 г. была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе и дипломатических агентов. На сегодняшний день в этой Конвенции, вступившей в силу в 1977 г., участвуют более 90 государств, среди них Российская Федерация как продолжатель Союза ССР и большая часть республик бывшего СССР на правах правопреемства.

Резко возросло внимание к проблеме обеспечения безопасности персонала в связи с проведением ООН большого числа операций по поддержанию мира. Ведь Организации приходится развертывать их в ситуациях, как правило, представляющих реальную опасность для задействованного в них персонала. Сотрудники Организации и связанный с ней гуманитарный персонал при выполнении своих функций и задач все чаще становятся жертвами террористических акций, убийств, похищений, захвата в заложники.

Достаточно вспомнить, как развивались события в Косово, Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе. Во всех операциях в этих "горячих точках" были зафиксированы случаи насилия в отношении миротворцев и сотрудников международных организаций, даже, казалось бы, при выполнении ими самых безобидных, чисто гуманитарных задач. Стоит напомнить попытки албанских экстремистов взять штурмом штаб-квартиру Миссии ООН ОНК в Митровице (Косово), поджог офиса ОБСЕ в албанской части этого же города. Подобные факты требовали срочного принятия конкретных шагов по практической защите международного персонала, и государства - члены ООН по инициативе Новой Зеландии и Украины приступили к разработке Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Она была принята 4 декабря 1994 г.

Проблема более четкой координации действий международного персонала, развернутого в зонах конфликтов, особенно важна в свете того, что круг задействованных в полевых операциях лиц весьма широк: он включает не только персонал ООН, но и сотрудников других организаций, в том числе неправительственных. В связи с этим большее внимание стало уделяться вопросам совершенствования планирования и материально-технического обеспечения операций, повышения эффективности кадровой политики на миротворческом направлении деятельности ООН.

В настоящее время подавляющее большинство государств, рассматривая миротворческую деятельность ООН в качестве одного из ключевых средств обеспечения международной безопасности и региональной стабильности, выступает за укрепление центральной роли Организации в этой сфере.

В связи с этим как ООН, так и другие межправительственные организации, задействованные в гуманитарных миссиях, "ограничиваются" несколькими резолюциями и иными актами вторичного права, призванными привлечь особое внимание государств-членов к проблеме обеспечения безопасности персонала. Относительно недавним примером может служить Резолюция 55/174 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2000 г. В ней Генеральная Ассамблея решительно осуждает вооруженные нападения на сотрудников ООН и других гуманитарных организаций, их убийства, призывает "Талибан" выполнять свое провозглашенное обязательство сотрудничать в срочном расследовании этих чудовищных преступлений в целях предания виновных правосудию и настоятельно призывает все афганские стороны продемонстрировать свою приверженность обеспечению безопасности всего персонала ООН и других гуманитарных организаций, с тем чтобы содействовать их дальнейшей работе по оказанию помощи пострадавшему населению.

В силу своего обязательного для адресата характера куда больший интерес представляют резолюции Совета Безопасности ООН. В ракурсе обеспечения безопасности ооновского персонала наиболее показательна Резолюция 1441 от 8 ноября 2002 г. по Ираку. В ней были установлены правовые рамки как статуса наблюдателей - сотрудников ооновских органов, так и условий их деятельности на территории Ирака, а кроме того, возложены вполне определенные обязательства на иракскую сторону. Причем нельзя не отметить оригинальность документа с точки зрения юридической техники. Он состоит из собственно Резолюции Совета (в привычном для нас виде) и письма от 8 октября 2002 г. на имя Генерального секретаря ООН, подготовленного исполнительным председателем Комиссии ООН по наблюдению, контролю и инспекциям (ЮНМОВИК) и Генеральным директором МАГАТЭ и обязательного для Ирака в соответствии с п. 6 Резолюции.

§ 12. Международные неправительственные организации

Международная неправительственная организация (МНПО) - это объединение национальных общественных организаций, союзов, групп и отдельных лиц из различных государств, созданное в целях содействия международному сотрудничеству в политической, экономической, культурной, научно-технической и других сферах деятельности человека; это организация, учрежденная не на основании межправительственного соглашения и не ставящая целью извлечение коммерческой прибыли.

Первые такие организации стали появляться еще в XIX в., но их численность существенно возросла во второй половине XX в. В настоящее время их насчитывается более 4 тыс., и число их продолжает расти. Необычайно возросли и роль МНПО, их влияние на международные отношения, на развитие и совершенствование международного права.

МНПО поддерживают связи с международными межправительственными организациями, получая при них консультативный статус. В системе ООН такой статус предоставляет как сама ООН, так и все ее специализированные организации, за исключением Всемирного почтового союза. Отношения ООН с МНПО регламентируются Резолюцией ЭКОСОС 1296 от 23 мая 1968 г. "Мероприятия по консультациям с неправительственными организациями". Установлены две категории консультативного статуса: I - общий консультативный статус и II - специальный консультативный статус. Ведется также Список (или Ростер) международных неправительственных организаций, которые поддерживают связи с ЭКОСОС. Та или иная категория консультативного статуса предоставляется МНПО в зависимости от ее международного авторитета и заинтересованности ЭКОСОС в сотрудничестве с ней. Категория I предоставляется организациям, сфера деятельности которых в наибольшей степени соприкасается с компетенцией ЭКОСОС. Категория II предоставляется МНПО, связанным лишь с отдельными областями деятельности ЭКОСОС. Наконец, в Список включаются МНПО, не вошедшие в эти две категории, но готовые оказать Совету помощь в его работе.

Наибольший объем прав имеют организации I категории. Только они могут предлагать вопросы для рассмотрения их в качестве пунктов повестки дня ЭКОСОС и делать по ним устные заявления. Все организации, получившие тот или иной статус или включенные в Список, могут вносить пункты в повестку дня вспомогательных органов ЭКОСОС и выступать в них с устными заявлениями, направлять наблюдателей на заседания ЭКОСОС и его органов, представлять письменные заявления, осуществлять специальные исследования и готовить соответствующие документы, когда это входит в их компетенцию. Однако организации, входящие в Список, могут направлять своих наблюдателей не на все заседания, а только на те, где обсуждаются вопросы, имеющие к ним отношение. Письменные заявления они могут делать только по просьбе Генерального секретаря ООН.

Около 1600 МНПО, активно работающих в области экономического и социального развития, имеют консультативный статус в ЭКОСОС, а еще около 1500 организаций, представляющих интерес для ООН, входят в Список.

В 1996 г. ЭКОСОС приняла Резолюцию 1996/31 о консультативных отношениях между ООН и неправительственными организациями, обновив тем самым Резолюцию 1296. В ней предусмотрены три новых момента: признание важности национальных, региональных и субрегиональных неправительственных организаций и увеличение их числа; расширение роли Комитета по неправительственным организациям, существующего при ЭКОСОС; принятие стандартных правил участия неправительственных организаций в международных конференциях ООН и в процессе подготовки к ним. В другой своей Резолюции 1996/297 ЭКОСОС рекомендовал, чтобы Генеральная Ассамблея изучила вопрос об участии неправительственных организаций во всех областях деятельности ООН.

Из специализированных учреждений наиболее тесно сотрудничает с МНПО ЮНЕСКО, которая устанавливает три категории консультативного статуса: А - консультативная и сотрудничающая, В - информационная и консультативная и С - категория взаимной информации. Предусмотрена возможность самой ЮНЕСКО создавать МНПО, а также оказывать им финансовую помощь.

Консультативные связи МНПО устанавливают также с региональными межправительственными организациями. Например, при Совете Европы более 350 МНПО имеют консультативный статус.

Влияние МНПО на деятельность межправительственных организаций, их роль в международных отношениях и международном праве проявляются в различных формах. Назовем некоторые из них.

Информационная. МНПО регулярно направляют общую и частную информацию государствам и межправительственным организациям и их органам в сфере своей деятельности. Они также распространяют информацию, полученную от межправительственных организаций. Особо важную роль играют МНПО в распространении знаний о правах человека.

Консультативная. МНПО дают советы и консультации организациям, лицам, группам лиц по их просьбе.

Правотворческая. МНПО традиционно участвуют в правотворческом процессе, влияя на позицию государств, разрабатывая проекты соглашений. Такие проекты зачастую передаются на рассмотрение государств и межправительственных организаций. Некоторые МНПО специально занимаются неофициальной кодификацией международного права, например Гаагский институт международного права. Большую роль в кодификации международного гуманитарного права играет Международный комитет Красного Креста (МККК), при активном участии которого были разработаны Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы к ним.

Контрольная. Все больше возрастает роль МНПО по обеспечению соблюдения норм международного права и соответствующего контроля. В качестве примера можно отметить деятельность МККК, основная задача которого состоит в наблюдении за выполнением норм международного гуманитарного права. Ряд МНПО действуют в области прав человека и демократии, например Международная амнистия. Международная федерация прав человека, Международная комиссия юристов контролируют соблюдение международных стандартов по правам человека. Подобные же контрольные функции выполняют МНПО в области охраны окружающей среды, например Международный Зеленый Крест.

Следственная. МНПО неоднократно создавали специальные следственные комиссии. Так, по инициативе Международной ассоциации юристов-демократов были созданы Международная комиссия по расследованию преступлений США в Индокитае (в 1970 г.), Международная комиссия по расследованию преступлений Израиля на оккупированных арабских территориях. В последние годы ряд МНПО, например Международная амнистия, создавали специальные следственные комиссии для расследования положения с правами человека в Чили, Руанде, Гаити.

МНПО не являются субъектами международного права, но должны осуществлять свою деятельность, сообразуясь с его принципами и нормами. Внутри государств правовой статус МНПО определяется национальным законодательством. За ними и международным персоналом МНПО признаются определенные привилегии и иммунитеты.

Контрольные вопросы

1. Перечислите признаки межправительственной и неправительственной организаций.

2. Укажите способы создания международных организаций.

3. Каков объем правосубъектности межправительственных организаций?

4. Расскажите о механизме принятия решений международными организациями.

5. Каковы компетенция и функции главных органов ООН?

6. Дайте определение специализированных учреждений ООН и назовите их.

7. Перечислите признаки правомерности региональных организаций.

8. Дайте характеристику правовой природы СНГ.

9. Является ли ОБСЕ международной организацией?

10. Понятие и роль неправительственных международных организаций.

11. Какие органы являются главными органами ООН?

12. Какова юридическая сила резолюций Генеральной Ассамблеи ООН?

13. В чем смысл принудительных мер Совета Безопасности ООН?

14. Каковы особенности статуса миротворческих сил ООН?

15. Каков вклад Комиссии международного права в прогрессивное развитие международного публичного права?

16. Как определяется правосубъектность и правоспособность межправительственных организаций?

17. Что такое право международной организации?

18. Обладают ли межправительственные организации автономной волей?

19. Перечислите основные военно-политические организации и дайте им краткую характеристику.

20. Являются ли международные неправительственные организации субъектами международного права?

21. Какова роль международных организаций и ООН в деле противодействия новым вызовам и угрозам в XXI в.?

22. Какова роль международных форумов - организаций, конференций, совещаний - в нормотворческом процессе?

23. Каковы признаки межправительственных организаций и в чем их отличие от конференций? От неправительственных организаций?

24. Может ли международная конференция превратиться в международную организацию?

25. В какой степени ООН в ее нынешнем виде (в широком смысле: с точки зрения структуры, порядка принятия решений, ее финансовой и политической состоятельности) способна участвовать в нормотворческом процессе, влиять на него?

26. Охарактеризуйте правовую природу региональных организаций. Является ли НАТО региональной организацией? В чем заключается и как проявляется региональный характер Африканского союза, СНГ, Совета Европы?

Литература

1. Абашидзе А.Х. ООН - 60 лет. 60 лет Организации Объединенных Наций. 50 лет Российской ассоциации содействия ООН. М.: Изд-во РУДН, 2006.

2. Бувье А. Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала: изложение и анализ // МЖКК - Женева. 1995. N 7. С. 778 - 811.

3. Вишняков В.Г. Содружество Независимых Государств: не размывания, а качественное укрепление // Журнал российского права. 2004. N 12. С. 61 - 75.

4. Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. Л.М. Энтина. М., 2000.

5. Зайцева В.Г. Международные межправительственные организации. М., 1983.

6. Капустин А.Я. Право международных организаций. М., 1998.

7. Капустин А.Я. Современные проблемы права международных организаций // Проблемы права: Международный правовой журнал. 2003. N 1.

8. Лукашук И.И. Ответственность международных организаций за международно-противоправные деяния // Международные организации: Сб. ст., посвященных памяти Г.И. Морозова. М., 2004. С. 38 - 49.

9. Маргиев В.И. Внутреннее право международных организаций. Владикавказ, 1995.

10. Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов. М., 2007.

11. Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2005.

12. Международные неправительственные организации: Справочник. М., 1967.

13. Моисеев Б.Г. Правовой статус Содружества Независимых Государств. М., 1995.

14. Моисеев Е.Г. Международно-правовые основы сотрудничества стран СНГ. М., 1997.

15. Моравецкий В. Функции международной организации: Пер. с польск. М., 1976.

16. Нешатаева Т.Н. Международные организации и право: Новые тенденции в международно-правовом регулировании. 2-е изд. М., 1999.

17. ООН, другие международные организации и их роль в XXI веке. М.: МГИМО МИД России; АНО "ИНО-центр (Информация. Наука. Образование)"; Логос, 2005.

18. Шибаева Е.А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986.

19. Шреплер Х.А. Международные экономические организации: Справочник. М., 1998.

20. Энциклопедия международных организаций: В 2 т. / Гл. ред. Л.Н. Галенская. СПб., 2003 - 2006.