Управление государственным долгом

Управление государственным долгом является одним из наиболее важных элементов государственной финансовой политики. Оно пред­ставляет собой комплекс мероприятий правительства но реализации следующих направлений деятельности:

• обслуживание долгов, т.е. погашение основной суммы и выплата
процентов кредиторам; изменение условий выпущенных займов;

• взаимоотношение с кредиторами по поводу урегулирования ста­рых долгов и предоставления новых кредитов;

• реструктуризация долгов;

• рефинансирование долгов и др.

Управление государственным долгом обусловливает деление его на капитальный и текущий. Капитальный государственный долгпред­ставляет всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обяза­тельств государства, включая начисленные проценты, которые долж­ны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий государственный долгсоставляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем дол­говым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговая политика страныпредставляет собой систему мер госу­дарства по поддержанию необходимого и приемлемого для финансов страны размера долга и расходов по его обслуживанию в соот­ветствии с текущими и стратегическими финансовыми целями в рамках общего экономического курса правительства. В ходе реали­зации политики в области управления государственным долгом пра­вительство оперирует такими количественно измеряемыми и каче­ственно оцениваемыми показателями, как объем совокупного госу­дарственного долга, объем внешнего государственного долга, объем внутреннего государственного долга, темп роста государственного долга, объем финансовых ресурсов, отвлекаемых из бюджета.

При управлении государственным долгом важно достижение сба­лансированности между бюджетной и долговой политикой государст­ва, поскольку любые послабления в сторону дефицитного финансиро­вания разрушат равновесие и проблемы с обслуживанием задолжен­ности обострятся.

В соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» различаются государственный и обще­государственный долг.Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ и органов управления субъектов Федерации, но и местных органов власти.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных труднос­тей правительство может прибегнуть и к рефинансированию государ­ственного долга. Рефинансированием государственного долганазывают размещение новых государственных займов для погашения задолжен­ности по уже выпущенным. Вместо погашения долговых обязательств по старому долгу правительство выпускает новый заем и обменивает старые ценные бумаги на новые с целью пролонгации срока пога­шения.

Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране.

Активно рефинансирование применяется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга. Однако не­пременными условиями предоставления новых займов являются хо­рошая репутация страны-должника в кругах международного финан­сового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

Статья 105 Бюджетного кодекса РФ дает понятие реструктуриза­ции долга следующим образом: «Под реструктуризацией долга... по­нимается погашение долговых обязательств с одновременным осу­ществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установ­лением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения». Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма погашения основного долга за счет реструктуризации долга не вклю­чается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Управление государственным долгом предполагает также исполь­зование таких методов, как конверсия, консолидация, обмен облигации по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов. Все названные методы предназначены для ослабления долго­вого бремени на государственный бюджет, повышения эффективнос­ти государственного кредита посредством:

• корректировки первоначальных условий займа в части снижения уровня номинального процента (конверсия);

• изменения, чаще всего в сторону удлинения сроков займа, например превращения краткосрочных облигаций в средне- и долго­
срочные (консолидация);

• сокращения количества выпущенных займов путем объедине­ния нескольких и обмена их на один вновь выпущенный заем (унификация).

Эти методы чаще всего используются для управления внутренним государственным долгом.

Проблема управления государственным долгом в России особенно остро встала в связи с кризисом августа 1998 г.

Отсутствие единой политики управления долгом привело к тому, что спустя несколько лет после первой реструктуризации советских долгов Россия вынуждена была объявить дефолт по внутреннему и частично внешнему долгу. Неравномерное наращивание объема обя­зательств привело к образованию высоких пиковых нагрузок на эко­номику по обслуживанию долгов.

Попытки использовать механизмы управления долговыми обяза­тельствами Россия предприняла незадолго до кризиса 1998 г. Задачей управления государственным долгом является во­прос выбора валютной структуры долга, прежде всего — принципи­ального выбора между евро и долларом. Важной задачей управления временной структурой долга является контроль за графиком долговых платежей, с тем чтобы избежать пиковых нагрузок и обеспечить со­впадение основных выплат по долгам на периоды ожидаемого роста экономики. Ключевым моментом является непрерывность управле­ния для обеспечения корректировки политики заимствований в зави­симости от текущего состояния экономики.

Главным итогом управления государственным долгом должна быть замена дорогих заемных средств более дешевыми.

Для повышения эффективности управления государственным долгом желательно иметь агентство по управлению государствен­ным долгом, как внешним, так и внутренним. Его функциями могут быть:

• изменение структуры долга в пользу долгосрочных государст­венных обязательств;

• формирование валютной структуры долга;

• управление процентными выплатами;

• управление кассовыми потоками;

• регулирование ликвидности рынка долговых инструментов.
Аналогичные государственные структуры функционируют в промышленно развитых странах.

К настоящему времени разработана «Концепция единой системы управления государственным долгом РФ», Основными ее целями яв­ляются сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне, сокращение стоимости его обслуживания, обеспе­чение исполнения обязательств государства в полном объеме по более низкой стоимости.

Существенное влияние на долговую ситуацию оказывает срок долга, валюта обязательств, способ формирования процентного дохо­да. Для России сложность долговой ситуации состоит в том, что в бли­жайшие б лет необходимо погасить около половины внешнего долга и практически весь рыночный внутренний долг.

Способность государства обслуживать свои долги зависит и от эф­фективности налоговой системы.

В части управления внешним долгомсуществуют свои особенности, обусловленные, в частности, традициями и правилами мировой фи­нансовой практики и международного финансового права.

Мировой долговой кризис обусловил необходимость создания системы мер по урегулированию внешней задолженности стран. К ним относятся варианты базовых условий реорганизации офици­ального долга в рамках Парижского клуба для стран с низким средним уровнем дохода, методы сокращения коммерческих долгов в рамках Лондонского клуба кредиторов.

Долговая проблема достаточно остро стоит для большинства стран и поэтому хорошо изучена в теории финансов и мировой финансовой практике.

Острота проблемы внешнего долга возрастает в связи с тем, что страны одновременно обслуживают старые долги и берут новые займы, т.е. создают новые долги. Имеет место рефинансирование дол­гов, когда выплаты по прошлым долгам производятся за счет новых долгов, т.е. выпуска новых займов. Страна не может жить исключи­тельно за счет займов, но жить, используя заемные средства, выгодно, поскольку суверенные займы выполняют весьма важную функцию по обеспечению экономического роста.

Существенная корректировка политики в области государствен­ных заимствований предусмотрена в федеральных бюджетах на 2003 — 2004 гг.: сокращение объемов внешних заимствований, уменьшение привлечения связанных кредитов и нефинансовых кредитов от меж­дународных финансовых организаций, осуществление новых займов лишь для рефинансирования старых долгов и т.д.