Логос, 2005, №1, с. 124-171

Ростислав Туровский

Россия как пространство.

Пространство — это и богатство, и проблема России. На протяжении нескольких веков Россия непрестанно увеличивала размеры своей территории. С политической точки зрения это стимулировало поиск моделей региональной политики, позволяющих удержать данную территорию, которая постоянно менялась в размерах и своем наполнении. Этим обусловлена имманентная неустойчивость российской региональной политики.

Задумаемся, что представляет собой Россия как пространственное явление. Первое, что отличает Россию, это, конечно, сама размерность ее территории. Тот факт, что Россия занимает уникально большую в мировой истории территорию не может не оказывать определяющего влияния на ее региональную политику.

Впрочем, говорить о том, что Россия со своим «бременем пространства»[1] абсолютно уникальна, не следует. России, которая привыкла «жить своим умом», на самом деле полезно исследовать опыт других стран, провести аналогии, найти сходства и различия. В мире шесть явных лидеров по размеру территории (включая Россию). Как известно, площадью территории от 9 до 10 миллионов квадратных километров располагают Китай, Канада и США, к ним приближаются Бразилия и, с некоторым отставанием, Австралия. Все эти страны тоже должны так или иначе сталкиваться с проблемой «бремени пространства», решать ее какими-то способами. Поэтому опыт этих государств для нас крайне интересен[2]. Хотя, конечно, нельзя не учитывать, что Россия со своими 17 с лишним миллионами квадратных километров даже сейчас, после распада СССР, резко выделяется на фоне указанных стран, превышая их размерность в два и более раза. Наше бремя пространства, получается, самое тяжелое.

Беспрецедентные размеры территории сочетаются с ее низкой плотностью заселения и некомпактностью, и это усугубляет проблему. В свое время автор отмечал, что неплотное пространство, характерное для России, резко отличает нас от плотного европейского пространства, где социокультурные процессы развиваются по-иному (Туровский, 1993). Численность россиян сопоставима сейчас с численностью бразильцев, тогда как размер нашей территории более чем в два раза больше. Притом она почти в два раза меньше численности населения США и буквально на порядок меньше численности китайцев. Правда, для Канады и Австралии характерно еще менее плотное пространство: по численности жителей Россия превосходит Канаду почти в пять раз, а пустынную Австралию более чем в семь раз.

Однако, несмотря на последнее замечание, низкая плотность населения является вторым определяющим фактором территориального развития. Достаточно сравнить даже сравнительно густо заселенную Европейскую часть России с соседними государствами, чтобы убедиться в наличии резкого градиента убывания населения по линии «Запад — Восток». В Польше плотность населения превышает 120 человек на квадратный километр, в Белоруссии падает до 50, а в пограничной Смоленской области — до 22! Другой пример: плотность населения на Украине составляет около 86 человек на квадратный километр (что более или менее соответствует восточно-европейским показателям), а в соседней (и совсем не пустынной) Ростовской области в два раза меньше. Север Европы, конечно, заселен гораздо слабее, но и там наблюдается аналогичный градиент. Финляндия имеет плотность населения 15 человек на квадратный километр, а российская Карелия — только 4,4. Одна из самых населенных областей Северо-Запада — Ленинградская имеет плотность населения, соответствующую показателю всей Швеции (с ее довольно пустынными северными и горными районами). Градиент на границе с Китаем еще выше, что является основанием для известного тезиса о демографическом давлении на Россию с юго-востока. Что и говорить, если плотность населения в Сибирском федеральном округе составляет 4 человека на квадратный километр, а в Дальневосточном — вообще жалкие 1,1 человека. Более населенные пограничные юго-восточные регионы все равно не идут ни в какое сравнение с северными китайскими провинциями.

При низкой и очень низкой по меркам всей остальной Евразии плотности заселения российское пространство отличается еще и низкой компактностью — третьим «проблемным» фактором. Его самая уникальная особенность — это предельная протяженность с запада на восток на 11 часовых поясов и 9 тыс. километров (для сравнения протяженность территории с севера на юг составляет от 2,5 до 4 тыс. километров). Думая об этом, поневоле начинаешь воспринимать решение продать Аляску как проявление политической мудрости. В конце концов, это было свидетельство понимания властями того, что есть предел, за которым удержание и полноценное освоение территории становится невозможным.

Одно из российских географических противоречий — между количеством территории и ее качеством. Конечно, у размера есть обязательный плюс — наличие природных богатств, дополнительный «запас прочности». Но в российском случае это сочетается с четвертым «проблемным» фактором — слабой пригодностью для жизни значительной части территории, тяжелыми природными условиями и, прежде всего, экстремально холодными зимами. В свое время Л.Гумилев проводил границу между Россией и Европой по нулевой изотерме января, показывая тем самым, что Россия, в отличие от Европы, — это страна, зимой покрытая снегом (Гумилев, 1992). Яркие характеристики России — это вечная мерзлота, которая покрывает почти 60% ее территории, и само понятие «Крайний Север», который в восточных районах России спускается чуть ли не до южной границы. Символическим событием стало появление недавно в США книги К.Гэдди и Ф.Хилл под характерным названием «Сибирское проклятье». Мы со своей стороны, апеллируя к нашим природно-географическим условиям, доказываем, «почему Россия не Америка» (А.Паршев).

Россия — это часть пустынного ареала Северо-Восточной Евразии, притом не единственная в этом качестве (ей подобны Казахстан и Монголия). Вся территория России в той или иной степени заселена, и говорить о ее непригодности для жизни было бы преувеличением. Все-таки Россия — это не Антарктида. На Крайнем Севере исторически сложились уникальные этнические ареалы, где народы Севера нашли свои способы выживания в суровых условиях. Однако русский этнос сформировался в иных, более щадящих природных условиях, и русская колонизация потребовала создания крайне дорогостоящих систем жизнеобеспечения. Со временем, по мере разрушения традиционного уклада от этих систем стали зависеть и малочисленные народы Севера. В необходимости больших затрат на такие системы и состоит большая проблема.

Далее, для российского пространства характерны контрастность и иерархичность (поляризованность). Оно характеризуется не просто неплотным, но крайне неровным заселением, что связано с природными условиями и вытекающими из них проблемами жизнеобеспечения. И дело не только в том, что в Сибири и на Дальнем Востоке проживает немногим более одной пятой российского населения. И даже не в том, что столица страны концентрирует не так много населения в сравнении с большинством стран мира — менее 6%. В 20 веке резко усилилась тенденция к поляризации российского пространства в связи с резкой урбанизацией, произошедшей в советский период и совпавшей, естественно, с индустриализацией. До революции в городах проживало около 17% россиян, и преимущественно сельское население было более ровным слоем «размазано» по территории. В советский период произошла смена доминирующей экономической модели — от низкоэффективного сельского хозяйства к индустриальному развитию в городах. Как результат, городское население составляет уже 73%.

Доля «московского» населения в России действительно не столь велика. Но в 89 региональных столицах сосредоточено около 35% всего населения. Причем в 13 городах, насчитывающих свыше миллиона жителей или приближающихся к тому, сконцентрировано почти 18% всего населения — не так много, но уже существенно. Вообще если рассматривать структуру российского пространства не по горизонтали, а по вертикали, т.е. в соответствии с иерархией населенных пунктов, то в грубом приближении Россию можно поделить на три примерно равные части — столичную (региональные центры), городскую нестоличную и сельскую. Яркий образ России — это архипелаг из сотен больших и малых городов, разбросанных посреди лесной пустыни. Фактор расстояния делает эти города сильно разобщенными, замкнутыми, погруженными в свои проблемы. Это затрудняет формирование общей региональной идентичности, которую такие же города, но расположенные в зоне реальной и легкой доступности, обретают в компактном и плотном европейском пространстве[3].

Иерархическое устройство российского пространства создает проблемы, связанные с централизацией управления и контролем на окраинах. Эта проблема возникает на каждом уровне. Попытка сократить число административных единиц моментально ведет к появлению неуправляемых периферий, находящихся на удалении от административных центров. Проблема коммуникационного разрыва не решена в России до сих пор. При Петре I складывалась ситуация, когда губернатор реально управлял только центром губернии, а далее управление осуществляли воеводы — главы провинций, на которые делилась губерния. Традиционное решение в имперской России — отделение городской и уездной власти, что видно на примере устройства судов и развития в городах собственных структур самоуправления. Таким образом, политический разрыв «центр — периферия» заложен в основу российской территориальной системы.

Наконец, еще одной особенностью России является асимметричная этнотерриториальная конструкция. Среди противоречий России — одновременная этнокультурная гомогенность и гетерогенность. С одной стороны государствообразующая основа выглядит вполне мононациональной. Русские составляют не просто более 80% всего населения страны, но и большинство в 75 субъектах федерации (две трети — в 64)[4]. Только в Дагестане доля русских менее 10%. Порог в две трети жителей, свободно владеющих русским языком, давно преодолен во всех регионах России. Причем в 78 субъектах федерации показатель свободного владения русским языком превышает 90%. Для российского пространства характерна высокая лингвистическая, конфессиональная и расовая однородность. Одни только славяне составляют около 85% населения. К числу народов, исторически относящихся к православной конфессии, относится 89% россиян. Более 90% жителей России — представители большой европеоидной расы.

С другой стороны в составе России даже после распада СССР остались крайне разнородные периферии и даже ядра (в случае народов Севера) различных культурных миров Евразии. Нынешняя Россия зависла между статусом национального русского государства и прежней поликультурной империи. Все наиболее крупные этнические ареалы, за исключением анклавов, были выделены в союзные республики и далее превратились в независимые государства. России как части СССР достались анклавные автономии (Волго-Уральский регион — бывшее Казанское ханство, Север) и небольшие этнические ареалы вдоль границ (Северный Кавказ, Южная Сибирь). Но этого оказалось достаточно, чтобы создать парадоксальный образ моно — и многонационального государства одновременно. При доминировании индоевропейской языковой семьи в России есть коренные земли представителей других языковых семей — алтайской, северо-кавказской, урало-юкагирской, чукотско-камчатской, эскимосско-алеутской. Еще более значим тот факт, что на территории России представлены все крупнейшие мировые религии. Таким образом, линий этнокультурных разломов в России более чем достаточно. Пусть их «физическая» протяженность мала, но зато одно их наличие и связанная с этим напряженность способны создавать огромные проблемы. Равнодействующей двух разнонаправленных тенденций — этнокультурной гомогенности и гетерогенности российского пространства можно считать наличие в составе России территориально небольших, но совершенно особых проблемных участков с конфликтными эпицентрами. Наибольшая этнокультурная поляризация российского пространства отмечается на таких направлениях, как Северный Кавказ, Волго-Уральский регион (в особенности земли татар и башкир), Южная Сибирь (в особенности Тува).

В отличие от других крупных государств в России не была доведена до конца политика культурной ассимиляции. В странах переселенческого капитализма, к которым относятся многие крупные государства, развитие в логике плавильного котла привело к тому, что этнокультурная сегрегация идет не от региона к региону, а от локалитета к локалитету, проявляясь на уровне сегрегированных местных сообществ. Сохранение значительных ареалов коренного населения более характерно для крупных азиатских государств, таких как Китай и Индия. Вообще если говорить об этнотерриториальной асимметрии, то Россия напоминает Китай, где явное преобладание китайцев (91% населения) сочетается с наличием обширных и зачастую слабо заселенных (в связи со сложными природными условиями) этнических периферий. Наличие сложной системы этнических периферий заставляет Россию учитывать национальный фактор в своей региональной политике. Последняя в свою очередь оказывается в прямой и очень сильной зависимости от уровня местного национализма, от исторических противоречий между русскими и другими народами, от амбиций национальных элит и т.п.

В целом, конечно, наиболее близкой аналогией для России является Канада[5]. Дело не только в природных условиях, поскольку Канада является американским аналогом евразийской России. И не только в гигантском размере и низкой плотности заселения (еще более низкой, чем в России). Для Канады характерна и этнотерриториальная асимметрия. Два региона — франко-канадский Квебек и эскимосский Нунавут имеют этнокультурную специфику, отличаясь от остальных, «обычных» провинций. Для Канады характерна пространственная контрастность и неравномерное заселение. Три северных региона — Юкон, Нунавут и Северо-Западные территории занимают около 40% всей площади территории и насчитывают 0,3% канадского населения. Аналогия с нашим Крайним Севером — полная и усиленная наличием эскимосской автономии. В Канаде хорошо выражена и концентрация населения в ведущей «исторической» провинции Онтарио — 38% по переписи 2001 г. Примечательны огромные различия между провинциями по численности жителей (от 27 тыс. в Нунавуте до 11,4 миллиона в Онтарио) и площади территории (от 5,7 тыс. кв. км до 2,1 миллиона).

Однако, в отличие от Канады, в России поляризация пространства развивается не только по самой протяженной оси «Запад — Восток», но и по оси «Север — Юг». Канада проще и, как результат, в ней рельефно выражена, наряду с этнокультурной поляризацией между Квебеком и остальной Канадой, географическая поляризация между атлантическими и тихоокеанскими провинциями. Последние, насчитывая более четверти канадского населения[6], выглядят куда более компактными, чем наши аналоги — Сибирь и Дальний Восток. Как результат, для них более характерно сознание общности интересов, ярким доказательством чего является превращение канадского Запада в зону устойчивой поддержки одной из ведущих общенациональных партий, одновременно выполняющей роль выразительницы «западных» интересов, — Партии реформ. В России сформировались сразу две оси географической поляризации — широтная и меридиональная, что привело к гораздо большему полицентризму, чем канадский.

Говорить, что Россия со своими географическими проблемами, совершенно уникальна, не стоит. Аналогии напрашиваются, их достаточно много. Важно только понимать, что в России действуют дополнительные усложняющие факторы, которые затрудняют решение проблемы «бремени пространства». Один из этих факторов — недостаточно развитая экономика, не позволяющая содержать столь огромную территорию на достойном уровне. Отсюда интересная постановка вопроса — какую территорию и какое население Россия с ее наличными ресурсами в состоянии содержать на достойном («европейском») уровне? В той же Канаде гораздо меньше численность населения, а потому поддержание систем жизнеобеспечения в сложных природных условиях не столь затратно. Да и эффективность экономики там существенно выше: ВВП на душу населения в Канаде в 5,5 раз больше, чем в России. В Бразилии и США есть свои большие проблемные территории — Амазония и Аляска. Но в Амазонии все-таки более благоприятный климат, а Аляска не столь велика (по площади территории равна двум Чукоткам). Экономически эти государства благополучнее России (бразильский ВВП на душу населения почти в полтора раза больше российского, а про американский и говорить не приходится). Что касается Китая, то его «бремя» — это прежде всего «бремя перенаселения», т.е. плотности, а не физической размерности пространства. Одно из решений «китайской проблемы», как к этому не относись, симметрично решению «российской проблемы» — китаизация Сибири и Дальнего Востока.

Но значимость поставленной проблемы для России безусловно уникальна, что влечет за собой ее превращение в одну из ключевых политических проблем. Региональная политика есть функция размера и неоднородности пространства. По размеру Россия действительно опережает всех. Ее неоднородность не столь велика, но специфична –инокультурные периферии, иерархически устроенное и неравномерно заселенное пространство. В таких условиях проблема политического контроля над пространством приобретает огромное и даже самодовлеющее значение.

Решение данной проблемы подразумевает создание баланса отношений между центром и регионами. Коренным интересом центра на протяжении веков было расширение и последующее удержание территории. В этом вся историческая логика развития России как пространственного явления, в этом традиционный императив ее политики. В принципе это предполагает повышенный интерес к централизации, к развитию рычагов централизованного контроля.

Однако любая территориально-политическая система должна быть сбалансирована. Она не может развиваться в контексте одних только общенациональных интересов, связанных с централизацией и удержанием пространства. Баланс предполагает учет региональных интересов. Влияние этих интересов на политическую ситуацию напрямую связано с тем, насколько они выражены и артикулированы. Для этого должны сложиться региональные элиты со своими интересами, и должна быть определенная позиция всего населения.

Российская история показывает, что региональный интерес, в отличие от естественного интереса центральной власти, формировался очень медленно и не последовательно. Это позволяло центру действовать увереннее и жестче. Даже региональная элита, являющаяся политически активным носителем этого интереса, неоднократно менялась от этапа к этапу исторического развития. Первая региональная элита — удельные князья была ослаблена Иваном Великим и практически уничтожена Иваном Грозным. Затем сложилась новая элита, дворянство и городское купечество, получившие некоторое самоуправление уже в имперский период. Но и эта элита была ликвидирована в годы революции. Далее на рабоче-крестьянском субстрате сложилась новая региональная элита — партийно-советская номенклатура, которая, «перестроившись», сохранила значительную часть властных позиций в период превращения России в демократическую федерацию.

Причем на всех этапах нашей истории в качестве особого элемента в системе с особым интересом к самоуправлению присутствовали национальные элиты, сначала — аристократические, затем — партийно-советские. Уровень их требований выше, чем у «коллег» в других регионах. Кроме того, значительную активность проявляли простые жители неспокойных национальных окраин, участвовавшие в восстаниях и сепаратистских движениях куда активнее русских[7]. Распад СССР важен тем, что он произошел на фоне и в большой степени в результате второго (после распада империи) мощного выхода на поверхность региональных и особенно национально-региональных интересов. Но в отличие от прежних революционных этапов регионального развития в России не произошло тотальной смены региональной элиты. Партийно-советская бюрократия оказалась к тому времени мощным носителем региональных интересов, которые некоторое время учитывались центром, после чего стала доминировать тенденция к их подавлению.

Для понимания особенностей российского баланса в системе «центр — регионы» важно разобраться в наличии общественно значимых региональных интересов. Казалось бы такие интересы должны существовать в столь крупном государстве и должны иметь определяющее влияние на региональную политику. Не случайно все прочие крупные государства, за исключением экс-имперского Китая, исторически сложились в виде федераций, что подразумевает наличие хорошо артикулированных региональных интересов. Однако в России с ее очень (чрезмерно?) большим пространством всегда был особенно велик интерес центра к ужесточению контроля над территорией, что вело к сознательному подавлению региональных начал. В свою очередь региональные интересы не могли быть в должной мере артикулированы в связи с отсутствием необходимых политических каналов (отсюда «бессмысленный и беспощадный бунт» как способ недовольного региона заявить о себе) и устойчивого территориального формата.

Второй момент заслуживает отдельного внимания. Для нормальной артикуляции региональных интересов необходимо наличие устойчивых административных регионов с устойчивыми границами и идентичностями. В европейских государствах такой формат сложился еще в средние века в виде феодальных образований, которые сейчас, пусть со значительными корректировками, являются субъектами федераций в Германии, Австрии, Швейцарии (Васильев, 1998; Рыкин, 1998). В крупных федерациях — США, Канаде, Бразилии, Австралии устойчивая региональная структура связана с прежними колониями и их частями, которые сохранились в новом качестве — субъектов федерации (см., напр., Тихонов, 1979). На территории России в средние века складывалась подобная основа в виде русских княжеств — «изначальных» административных единиц с хорошо развитой идентичностью и амбициозной княжеской элитой. Прекрасно выраженной была, например, идентичность Новгорода — огромной по тогдашним меркам территории, одного из ведущих центров Древней Руси и, кстати, пространственного прообраза нынешней России (низкая плотность населения, большая по тогдашним меркам территория, северная доминанта, колонизационные устремления).

Однако затем началось размывание древнерусских княжеств за счет бесконечного дробления на части и обособления этих частей. Последующее формирование централизованного Московского государства на этой раздробленной основе сопровождалось новым изменением региональной структуры (хотя и без полного уничтожения прежних регионов), созданием политико-административной чересполосицы, постоянным переделом земель между аристократией, колонизационными и насильственными миграциями. В результате стабильных структур ярко выраженной региональной идентичности в России не возникло. Характерным явлением стала привязка идентичности к единицам административно-территориального деления, которое само по себе оказалось не очень стабильным. И если система центров в европейской части страны может считаться относительно устойчивой, то границы связанных с ними административных единиц довольно часто менялись и не могли превратиться в традиционное и общеизвестное географическое явление. Например, нет четкого ответа на вопрос, где проходит граница между московскими и тверскими (либо рязанскими) землями: границы соответствующих княжеств, потом губерний и, наконец, современных областей близки, но далеко не идентичны, и значительные территории попадают в неустойчивую переходную зону.

Общий региональный интерес очевиден и характерен для любого региона в любой стране мира. Это — самоуправление в целях использования ресурсов местного сообщества в его интересах (социально-экономическая составляющая) и реализации требований, связанных с местной культурной спецификой (этнокультурная составляющая). В России центр всегда понимал необходимость частичного внедрения самоуправления на местах. Оно имело разные формы — автономия местного судопроизводства в средневековье, земская компетенция в империи, советская власть. Говорить о мощном развитии самоуправления не приходилось практически никогда, но и сами интересы местных сообществ были выражены довольно слабо.

Отношения по вертикали в России никогда не были равносильными, центр и регионы не имели сопоставимого влияния на развитие общества и экономики. К развитию региональных требований могло бы приводить наличие частных, дифференцированных интересов, когда каждый регион со своими основаниями отстаивал бы свое эксклюзивное право на большую самостоятельность. Такие интересы существовали прежде всего у национальных общин, их отчасти реализовали большевики, провозгласив право наций на самоопределение и превратив территорию прежней империи в сложную многоуровневую систему национально-государственных образований (Медведев, 1993). Но вот субэтнической дифференциации русских почти никогда не придавался политический смысл. Поэтому, например, неплохо выраженное в прошлом диалектальное различие между Севером и Югом не приводило к формированию регионов, созданных при учете соответствующих границ. Разве что казачество с его особым укладом и идентичностью имело некоторую автономию.

Консолидации по территориальному признаку в российском обществе мешали не только слабые горизонтальные связи, но и сословные противоречия, которые до 20 века оказывались гораздо сильнее, не давая сформироваться общерегиональному интересу. Для российского общества, сложившегося в условиях монархического строя и централизованного государства, «вертикальная», т.е. сословная (а также и управленческая) стратификация всегда была гораздо более значимой, чем «горизонтальная», от региона к региону. Как будет показано ниже, это привело к провалу ряда попыток ввести в городах самоуправление.

Реально консолидация общества по региональному признаку в России началась только в 20 веке, с ликвидацией прежних социальных барьеров и элитарных сословий. Бурное экономическое развитие усилило различия между регионами, каждый из которых теперь обладал определенным набором значимых экономических ресурсов. Однако новым региональным элитам во времена СССР не давали возможности распоряжаться этими ресурсами. Соответствующие возможности предоставила перестройка, когда на волне демократизации региональные элиты заявили свои претензии на ресурсы, находящиеся на их территориях. Более гомогенное по сравнению с имперскими временами региональное сообщество в условиях демократизации поставило логичный вопрос — о распоряжении богатствами своей территории. Первый мощный импульс исходил, конечно, от этнических элит, эксплуатировавших популярный тезис о праве народа на распоряжение своими недрами и прочими богатствами. При этом этнически окрашенные принципы борьбы за региональные интересы дополнились экономическими. За национальными элитами последовала русская номенклатура, и советская по происхождению модель этнического федерализма уступила место модели «экономического федерализма». В его основе оказался другой получивший популярность лозунг — принятия экономических решений в интересах регионального сообщества. По мере перехода к выборности региональной власти при реализации этого интереса возник определенный баланс интересов элиты и народа.

Таким образом, артикуляция особых региональных интересов в России — явление достаточно новое, в явной форме проявившееся при распаде империи, а затем — при распаде СССР. В то же время такая артикуляция возникает не первый раз в русской истории: просто она была подавлена в эпоху «собирания земель». Предпосылки для такой артикуляции существовали, но они не поощрялись (история с удельными князьями или непокорными этническими ареалами), или государство признавало такие особые интересы, пользуясь тем, что они не противоречили императиву территориальной целостности и не были связаны с агрессивным сепаратизмом. Обособленный региональный интерес, основанный на экономических и этнических требованиях, возникает (восстанавливается?) уже в условиях демократизации общества. По сути это означает завершение истории России как централизованного унитарного государства, прошедшего полный цикл своего развития в 15-19 вв. Унитарная Россия развалилась, превысив в 19 веке некий разумный предел. За этим последовал противоречивый семидесятилетний цикл советского федерализма, объединившего страну на новых основаниях (Лепешкин, 1977). Затем начался (и пока не закончился) цикл демократического федерализма в границах «собственно России», т.е. более (но не вполне) гомогенной части бывшей империи. И остается вопрос, в состоянии ли Россия найти компромисс с оставшимися в ее составе, но плохо ассимилированными инокультурными приобретениями 19 века. Значимая, хоть и точечная этнокультурная неоднородность осталась. Налицо и беспрецедентная размерность, поскольку протяженность страны с Запада на Восток осталась практически прежней.

Заметим, что с течением времени сама размерность стала влиять на дифференциацию региональных интересов и их обособление от общенационального интереса. На самых удаленных территориях, существующих в условиях коммуникационного разрыва, складывается своя идентичность, дополняющая общерусскую и в чем-то входящая с ней в противоречие. Естественно, что такая идентичность возникает на самых удаленных территориях на основной российской оси «Запад — Восток», т.е. в Сибири. К 19 и далее 20 вв., т.е. за 200-300 лет она оформляется в заметное общественное движение, возникает сибирский автономизм. Однако, огромные размеры теперь уже собственно Сибири и слабые внутренние связи сильно сдерживают развитие «сибирской идеи».

В целом для России характерно крайне неравномерное развитие региональной идентичности и связанных с ней частных политических интересов, которые могли бы выражаться в требованиях автономии. В асимметричном пространстве формируется «лестница идентичностей». В наибольшей степени она характерна для компактных национальных регионов с преобладанием неправославного населения, которые по уровню требований закономерно занимают особое место на асимметричной территории. В остальном региональный интерес в условиях централизованного государства с изменчивым административным делением оставался крайне размытым. Он был более характерен для регионов с особым географическим положением — экстремально удаленных от центра (Сибирь) и пограничных (Дон, Кубань).

В плотном европейском пространстве исторические границы оказались более четко выраженными, как и связанная с ними региональная идентичность. Наш пространственный парадокс состоит в том, что в большом неплотном пространстве развивается скорее локальная идентичность. Показательно, что российский регион обычно называется по своему административному центру. Наша региональная структура предельно забюрократизирована, формализована, лишена «теплоты», характерной для регионов с «природно-культурной», «исторической», «земельной» идентичностью. В России есть крупные и потому рыхлые макрорегиональные идентичности типа сибирской. Есть идентичность, привязанная к административным единицам. Наконец, третий уровень региональной идентичности связан с поселениями. И вот в условиях коммуникационного разрыва локальная идентичность оказывается лучше выраженной, чем собственно региональная, т.е. связанная с административными единицами.

Вообще, какой из трех уровней региональной идентичности лучше выражен на той или иной конкретной территории, зависит от ее истории и коммуникационного единства. Но в целом большое и неплотное пространство располагает к развитию локальной идентичности, объединяющей жителей тех территорий, которые отличаются относительным единством, а это, как правило, город с небольшой зоной тяготения, с пригородами. В то же время у россиян существует объективная потребность в том, чтобы объяснять жителям других регионов свое происхождение. Локальная идентичность для этого плохо подходит, если речь не идет о крупных и общеизвестных центрах. Поэтому востребованной оказывается идентичность, связанная с административными единицами первого порядка (губернская, областная и т.п.), а также еще более общая макрорегиональная идентичность (северная, уральская, сибирская и пр.). В то же время политизация региональной идентичности, связанная с артикуляцией частных региональных интересов, происходит далеко не всегда. Как показано выше, региональная идентичность в России устроена по принципу матрешки и отличается асимметрией, т.е. в разной степени выражена на разных территориях.

Итак, в условиях огромного и достаточно разнородного государства с размытыми внутренними границами в России формируются характерные проблемы регионального развития, которые определяют дискуссию и политические решения на протяжении многих веков.

Ключевое противоречие российской государственности — между потребностью в обеспечении жесткого централизованного контроля и развитии элементов самоуправления на местах. Оба требования имеют практически равные основания. Действительно, императив поддержания территориальной целостности требует большего вмешательства центра в региональные проблемы, но эффективное и устраивающее местных жителей решение этих проблем невозможно без самоуправления.

Второе противоречие связано с оформлением региональной структуры — числом единиц и уровней административно-территориального деления. Удобство централизованного управления требует возможно меньшего числа таких единиц. Однако удобство управления каждой отдельно взятой единицей означает необходимость увеличения их общего числа.

Еще одна важная проблема большого пространства связана с практической невозможностью одномоментного внедрения инноваций, что затрудняет проведение единой государственной политики. В российской истории есть множество случаев, когда те или иные реформы внедрялись постепенно, начиная с одних экспериментальных зон и заканчивая другими, и не всегда «накрывали» всю территорию. Так, при Иване Грозном земское правление и губа вводились с помощью специальных грамот для отдельных территорий. Другим территориальным экспериментом этого царя стало введение опричнины — инкубатора новой политической элиты на определенной части страны, которая постепенно расширялась. В той же логике действовали и российские императоры. Например, земства были введены в 1864 г. в 21 губернии в Европейской части России, а всего за шесть лет они появились в 32 губерниях. Лишь много позднее и с существенными ограничениями земства вводились на менее стабильных окраинах (в 1903 г. — в девяти губерниях). Точно также очень постепенно вводились городовые положения, затем — выборность мировых судей (а потом восстановление этой выборности).

Наконец, следует обратить внимание на две управленческие проблемы:

Во-первых, наряду с той или иной формой административного деления в России традиционно востребовано адресное управление некоторыми территориями из центра.

Во-вторых, характерно противоречие между территориальным и отраслевым принципами управления. В первом случае объектом управления является территориальный комплекс — административная единица, во втором — определенная отрасль на всей территории страны.

Принцип адресного управления территорией из центра был использован еще в 16-17 вв., когда вновь присоединенные территории получали статус четей, и когда создавались специализированные ведомства — приказы. Например, сразу после завоевания Казани создается Казанский приказ. Освоение Сибири влечет за собой выделение из Казанского приказа в 1637 г. Сибирского приказа. Однако этот принцип перестает работать при переносе управления на места, приводя к дублированию функций. Поэтому система приказов не пережила губернизацию России (хотя Сибирский приказ в условиях дублирования функций просуществовал до 1763 г.). В то же время на всех этапах истории центр определял особые территории, для развития которых создавались специальные ведомства. В том же 18 веке это была Малороссийская коллегия. В 19 веке создавались Комитет западных губерний, Кавказский комитет, опять — Сибирский комитет. В советское время был создан Госкомсевер, существовавший некоторое время и после распада СССР.

Довольно характерными оказались колебания между территориальными и отраслевыми принципами управления. Так, при Василии Темном и Иване Великом характерным явлением были пути — совокупности разбросанных по стране поселений, имевших определенную экономическую специализацию. Таким образом, осуществлялось «чересполосное» управление определенными категориями жителей и их поселений (Ключевский, 1994). С 18 века территориальный принцип управления сочетался с отраслевым, причем в 19 веке, с развитием системы министерств, между ними возникли противоречия. Получалось, что губернатор управляет территорией в целом, а различные министерства действуют на той же территории в своих интересах. В новом виде проблема проявилась в советский период в связи с созданием совнархозов, занимавшихся развитием территориальных комплексов. Однако отраслевое управление считалось более эффективным, и система специализированных министерств оказалась более дееспособной, чем система территориальных совнархозов. Очевидно, это обусловлено централизаторскими тенденциями.

Цикличность пространственного развития.

Все противоречия и парадоксы российского «большого пространства» обусловили цикличность его политического развития. Серьезнейшей и так до сих пор и не решенной проблемой России стало нахождение оптимума в отношениях между центром и регионами. Анализируя динамику отношений «центр — регионы», можно обнаружить циклы централизации и децентрализации, связанные как с естественными временными сроками исчерпания ресурса той или иной политической модели, так и просто со сменами правителей и, соответственно, взглядов на региональную политику. Все эти объективные и субъективные факторы обусловили резкость или плавность происходивших изменений.

Многовековой сценарий развития России связан с большими циклами территориальной экспансии и переваривания приобретенной территории, для чего создавалась новая модель региональной политики. Со степенью и характером неоднородности российского пространства, возникшей в результате экспансии, связывалось текущее соотношение институтов централизации (вплоть до силового подавления) и децентрализации (самоуправления). Традиционное направление российской экспансии — это поглощение и диссимиляция нестабильных геополитических зон, таких как Поволжье, затем Кавказ, Центральная Азия и др. (Туровский, 1996). Следуя имперской логике, государство превращало внешнеполитические, пограничные проблемы в проблемы внутренней, региональной политики, как бы загоняло внутрь в расчете на успешное решение. Это обусловило не только напряженный поиск технологий для умиротворения поглощаемых инокультурных ареалов, но и особо трепетное отношение к проблеме территориальной целостности. Возник своеобразный комплекс, когда потеря территории воспринимается как угроза внешнеполитическим позициям страны, восстановление недружественного окружения и т.п. Внутри же единого государства, как принято считать, все проблемы можно решить, в крайнем случае — силовым путем.

В 20 веке доминирующий сценарий регионального развития качественным образом изменился: Россия от экспансии перешла к работе на удержание пространства. С этим связаны новейшие модели региональной политики, основанные на реорганизации имеющегося (и готового распасться) пространства с целью создания нового, более адекватного баланса.

Важным определяющим фактором в условиях централизованного государства была позиция центра, подкрепленная политическим расчетом и идеологией. Центр выбирал между опорой на сложившиеся региональные элиты (или их лояльные группы), их подавлением и учетом их интересов. Он постоянно маневрировал, пытаясь найти индивидуальный подход к каждой особой части общегосударственного пространства.

Результатом стала непрерывная и, как кажется, не останавливаемая волнообразность централизации и децентрализации. В условиях централизованного государства с размытыми или подавленными региональными интересами говорить о децентрализации можно с большой долей условности, но выделить периоды, когда центральная власть учитывала региональные интересы, можно. Точно также можно выделить периоды, когда страна разваливалась после периода радикальной реорганизации или на фоне ослабления центральной власти. «Восстанием регионов» была русская Смута начала 17 в., когда из-под контроля центра вышли Юг, Дон и Поволжье (Платонов, 1995). Нечто подобное повторилось через 300 лет, когда распалась империя, и уже большевики нашли совершенно новый формат территориального устройства, позволяющий консолидировать многочисленные региональные и национальные интересы. Распада СССР избежать не удалось, но РСФСР для самосохранения должна была задействовать модель демократического федерализма с передачей полномочий на места.

Отношения «центр — регионы» в России развиваются в классической логике маятника, когда идет постоянный поиск текущего оптимума, но изменение внешне — и внутриполитических условий, также как и субъективные факторы, связанные с личностями властителей, не позволяют маятнику зафиксироваться в какой-то точке.

Рассматривая всю русскую историю, можно выделить первый большой цикл углубляющейся децентрализации:

· Его первый этап — это фрагментация Киевской Руси, продолжавшаяся до начала 13 века.

· Следующие сто лет — децентрализация Ростово-Суздальской земли, как одного из фрагментов Киевской Руси.

· Наконец, следующие сто лет — это переходный период, когда проявилась децентрализация, связанная с дроблением на уделы Московского княжества, и началось наращивание территории Московии за счет других княжеств (со своими удельными системами).

И уже с начала 15 века происходит перелом, когда начинается отчетливо выраженная многовековая централизация[8]. Московия поэтапно уходит от модели аристократической федерации, в основе которой лежали интересы удельных князей и бояр-вотчинников. У централизации тоже оказались три этапа:

· расширение централизованного Московского государства с одновременным подавлением «удельных» элит на протяжении примерно ста лет от Василия Темного до Василия Третьего,

· радикальные действия Ивана Грозного, направленные на уничтожение прежней региональной элиты и создание принципиально новой модели отношений центра с регионами,

· наконец, после кризиса Смуты и ее временной стихийной децентрализации, новая консолидация власти при первых Романовых.

Консолидировав собственное ядро при Василии Темном, Московия на протяжении примерно 50 лет осуществляет мощную экспансию, поглощая другие древнерусские государства (с их правящими элитами). Это — первый крупный цикл «экспансия — переваривание», который можно связать с изъятием у Новгорода северных территорий в 1471 г. и последующими приращениями — Новгорода, Твери, Пскова, Смоленска, а также постепенным присоединением Рязани, принадлежавших Литве верховских княжеств и Северской земли. По оценкам историков, территория Московии при Иване Великом и Василии III увеличилась в четыре раза. По своим размерам она уже не уступала большинству европейских государств. У Московии появилась своя обширная северная периферия вплоть до Белого и Баренцева морей, унаследованная от Новгорода — первого неравномерно заселенного и «неплотного» русского государства с мощной северной составляющей.

Столь мощный территориальный рост делает неизбежным формирование новой модели региональной политики. Она имеет переходный характер, сочетая элементы прежнего удельного федерализма (внутренние уделы московского ядра и присоединенных княжеств) и централизованного управления с помощью наместников. Расширение территории на том этапе все-таки предусматривало полный или частичный учет существующих земельных прав в присоединяемых княжествах. Хотя центр все увереннее и жестче вводил правовые нормы, позволявшие расширять непосредственный домен великого князя за счет конфискованных земель и выморочных владений, заменять одни владения на другие и т.п. Как результат, прежние удельные системы, связанные с ними региональные элиты и идентичности размывались и разрушались.

Следующий кардинальный пересмотр региональной политики связан с именем Ивана Грозного. Русское государство начинает превращаться в полиэтническое. Принимается радикальное политическое решение по поглощению восточного инокультурного соседа — осколков Орды в виде Казанского и Астраханского ханств. Вскоре за ними последовало Сибирское ханство.

Решение принципиально новых геополитических задач становится новым вызовом российской региональной политике. На этом этапе требуется полная консолидация русского территориального ядра, которую и обеспечивает Иван Грозный. С этой целью проводится окончательная силовая диссимиляция прежних удельных систем с уничтожением (зачастую физическим) самостийных региональных элит — местных, особенно немосковских (верховских, тверских, ярославских и пр.) вотчинников. Прежняя система отношений остается на той территории, которая не вошла в опричнину, именовалась земщиной и стала объектом репрессий. Такой известный публичный противник царя Ивана, как Андрей Курбский — типичный представитель мелких княжат, владелец небольшого удела на части бывшего Ярославского княжества. Иван Грозный уничтожает последние рудименты удельной системы — Старицу и Углич (Вернадский, 1997).

Жесткая региональная политика Ивана Грозного вызвала обратную реакцию после его смерти и первую стихийную децентрализацию, первое за полторы сотни лет движение «русского маятника» в обратную сторону. Многочисленные бунты, участие аристократии в выступлениях против центральной власти, переход южных территорий под власть Лжедимитрия, все это свидетельствовало о дисбалансе в системе (который проявился на фоне слабого правления Федора Иоанновича и неудач Бориса Годунова). Сам временный царь Василий Шуйский, как явствует из его фамилии, представлял знатный боярский род с региональными корнями (в отличие от Бориса Годунова, выходца из обрусевшего татарского рода и представителя опричнины).

Урегулирование ситуации после Смуты одновременно стало третьим большим периодом «экспансии — переваривания». Именно в 17 веке и происходит беспрецедентный рост территории Российского государства, когда в результате движения «встречь солнцу» формируется большое и неплотное пространство, освоить которое мы не можем до сих пор. В течение 67 лет идет непрерывное движение на Восток: от Ермака, который еще при Иване Грозном покорил Сибирское ханство и открыл русским путь за Урал, до Семена Дежнева и его спутников, до основания в 1649 г. первых поселений на Тихом океане. На этом экспансия не прекратилась, но вступила в новую фазу — поиска южной границы вплоть до контакта с Китаем. Вторая половина 17 века и начало 18 века уходят на обустройство новых южных рубежей на границах с Китаем и Степью при постепенном поглощении участков этой Степи (в дальнейшем происходила корректировка относительно мелких деталей на стыках с Китаем и Японией).

Консолидация мегапространства требует нового пересмотра системы централизованного контроля в сторону его усиления (Ерошкин, 1968). Тем более важно преодолеть последствия Смуты. Этим объясняется распространение на протяжении нескольких десятков лет военно-административной модели управления через воевод, а также появление специализированных ведомств, занимающихся вопросами развития определенных «проблемных» территорий (Сибирский приказ). На этом этапе возникает новый пространственный парадокс, связанный с появлением невиданных ранее коммуникационных разрывов. В центре идет борьба за власть, движение русских на Восток продолжается своим чередом. Так, в год вторжения Лжедимитрия был основан Томск, затем возник Туруханск и т.д.

Участившиеся колебания маятника характеризуют все региональное развитие имперской России. Для 18-19 вв. типична следующая логика. Сначала власть проводит реформы, предполагающие определенную децентрализацию управления. Это объясняется подспудным развитием региональных интересов и совершенствованием государственного управления под влиянием европеизации, идей Просвещения, а также освоением новых территорий. Далее следует откат назад — частичная централизация, отмена отдельных положений реформы. От изначальной реформы остается «сухой остаток».

На этапе 18-19 вв. начинают действовать интересы новых региональных элит — помещиков, дворянства, которые пришли на смену прежней группе — удельным князьям и княжатам, боярам-вотчинникам. Элиты нового типа, укоренившись на земле, имеют естественный интерес к децентрализации, внедрению самоуправления. Возникает новая формула урегулирования отношений между центром и регионами. Центр ищет баланс в отношениях с новой региональной аристократией, при этом из процесса согласования интересов исключаются низы:

Очередная крупная реформа системы связана с именем Петра I, также как и очередной микроцикл. Создаются институты сословного самоуправления для дворянства и городских элит. После смерти Петра I «верховники» усиливают централизацию и упрощают управленческую систему. Далее, при Елизавете Петровне отмечается слабая децентрализация, связанная с возрождением городского самоуправления.

Следствием начавшихся колебаний стала реформа региональной политики при Екатерине II, осуществившей второе издание петровской реформы. За ней опять последовала слабая централизация, автором которой явился император Павел. Пришедший ему на смену Александр I восстановил политические новации Екатерины II (в частности жалованные грамоты дворянству и городам) и вернул систему в исходное положение.

Третий и последний микроцикл «децентрализация — централизация» в имперской России начался при Александре II. За этим последовала централизация Александра III, которую принято считать контрреформой. Колебания в отношениях «центр — регионы» отразились на периоде правления Николая II, который, выступая поборником самодержавия, тем не менее шел на вынужденные уступки регионам (Ольденбург, 1991). В итоге вся имперская система, не выдержав постоянных колебаний и так и не найдя оптимума, устраивающего регионы (политическая активность в которых неуклонно росла, захватывая все более широкие слои общества), развалилась. Случилась новая Смута — новая стихийная децентрализация (она же — гражданская война).

В 20 веке от циклов, связанных с экспансией и «перевариванием» территорий, Россия переходит к циклам, связанным с реорганизацией территории для ее удержания «в целом» (при неизбежных потерях тех или иных периферий). Первой моделью стал советский этнический федерализм, позволивший сохранить основную часть прежней империи (но уже без «самых западных» Польши с Финляндией) на абсолютно новых началах. Радикально изменилась и формула отношений между центром и регионами в связи с новым уничтожением региональной элиты. Прежняя дворянско-купеческая аристократия уступила низам, которые прежде имели минимальное влияние на развитие системы «центр — регионы». Политическую власть на местах получили представители нерусских народов.

Советская модель реорганизации российского пространства оказалась исторически еще менее устойчивой, чем имперская. В ней была своя внутренняя цикличность — от ленинской федерализации на преимущественно этнических основаниях к сталинской централизации при сохранении федеративной атрибутики. При этом постепенно сложилась новая региональная элита в лице партийно-советской бюрократии, укрепившаяся при Л.Брежневе и пользовавшаяся ослаблением централизованного контроля для реализации собственных интересов на местах. Феномен первого секретаря — самовластного регионального лидера возникает и развивается в послевоенный период, при Н.Хрущеве и затем Л.Брежневе. Тем временем сменилась и формула отношений «центр — регионы», поскольку низы были опять исключены из этого процесса, играя роль политической декорации, а система строилась на отношениях между столичной и региональной номенклатурой.

Деградация советской системы, утратившей эффективность, которая была достигнута при И.Сталине за счет силовых методов и не могла воспроизводиться по инерции без потери качества, привела к очередной глобальной реорганизации отношений «центр — регионы». Свою роль в этом процессе сыграли отчуждение недовольных масс от политики, а также усиление националистических настроений в республиках. Результатом стал распад СССР и формирование на территории России еще одной новой модели — демократического федерализма.

Но в отличие от 1917 г. подлинной революции в России не произошло, поскольку прежняя номенклатура в целом сохранила власть. Произошла третья стихийная децентрализация, когда находившиеся под спудом национальные и региональные интересы громче чем когда бы то ни было заявили о себе. Причем значительная часть региональной номенклатуры готова была выражать эти интересы, что соответствовало ее властным амбициям. В результате все союзные республики превратились в независимые государства, а главная из них — Россия попыталась сохранить единство, предложив широкое самоуправление всем своим регионам и получив таким образом поддержку региональной номенклатуры. Логичным в этой связи стал постепенный переход к выборности региональных лидеров.

Модель постсоветского демократического федерализма также не оказалась устойчивой. В ней обозначился свой колебательный процесс, связанный с именами двух российских президентов и измеряющийся даже уже не десятилетиями, а годами. При Б.Ельцине была реализована формула удержания территорий разнородной РСФСР за счет передачи полномочий на места. При В.Путине наметилась известная из российской истории тенденция к частичной рецентрализации для усиления контроля за территорией. Децентрализация в который раз в российской истории стала восприниматься как угроза.

Анализ отечественной истории позволяет характеризовать ее как циклический процесс, связанный с централизацией и децентрализацией. Очевидно, что цикличность этого процесса обусловлена перманентно меняющейся позицией центральной власти, которая буквально на ощупь искала оптимальное соотношение централизованного контроля и самоуправления периферий. Поиск шел на протяжении веков на фоне увеличения территории, ее этнокультурной и физико-географической неоднородности. Россия пережила как минимум семь более или менее радикальных реформ региональной политики — Василия Темного (и далее Ивана Великого), Ивана Грозного, Михаила Романова, Петра I (и затем в новой «редакции» Екатерины II), Александра II, В.Ленина (с коррекцией при И.Сталине) и Б.Ельцина (с коррекцией при В.Путине).

Формы централизации в России.

Аргументы в пользу централизации в России всегда были (или казались) очевидными. Они возникали в виде реакции на рост территории и ее неоднородности, когда главным императивом государственной политики в регионах становилось сохранение территориальной целостности. Сепаратизм и борьба с ним — это, можно сказать, изначальная проблема Российского государства. Вся логика его развития со времен подъема Москвы — это приращение территории и подавление сепаратизма. С самого начала перед центральными властями стояла задача по диссимиляции государственных образований, которые с каждым новым этапом становились все менее похожими по своей культуре на государствообразующее ядро. Накопление внутренних проблем в связи с увеличением гетерогенности и неизбежным в этой связи усилением центробежных сил приводило к восстаниям и ставило задачу по подавлению недовольства на местах.

Такая логика территориального развития сделала неизбежным применение силовых методов в российской региональной политике. Трудно найти исторический этап, когда эти методы были исключены из нашей практики. Еще в 15 веке началась ликвидация нелояльных уделов, начатая Василием Темным, пришедшим к власти в нарушение традиционного «лествичного» принципа. В дальнейшем объекты менялись, но содержание политики оставалось примерно таким же. На каждом этапе происходила ассимиляция ранее приобретенных земель, но появлялись новые, присоединение и удержание которых требовало больших усилий. И когда процесс докатился до западно-христианских и мусульманских территорий с развитой идентичностью, возник принципиальный вопрос, возможна ли в принципе ассимиляция таких территорий. Некоторые из них Россия так и не сумела «переварить», они были безвозвратно потеряны в 20 веке. По поводу других вопрос остается открытым до сих пор, применение силовых методов оказалось востребовано и в постсоветской России в отношении Чечни.

Наиболее типичной формой продвижения централизации в России являются институты прямого администрирования, т.е. государственные чиновники, назначаемые центром для управления регионами. На всех этапах были востребованы элементы милитократии, когда военные участвовали в региональном управлении. Жесткость моделей прямого администрирования, конечно, различалась, но необходимость их использования признавалась не только в унитарной России (где на них и должна строиться региональная политика), но и в федерации.

Первым примером прямого администрирования следует считать назначение московскими великими князьями своих наместников на вновь присоединенные земли. Само понятие «наместник» прочно вошло в наш лексикон, обозначая полномочного представителя центральной власти.

Проведение завоевательной политики в 16 веке вызвало развитие военно-административного управления. Схема централизации стала более жесткой, чем во времена великокняжеских наместников. На их место приходят царские воеводы, появление которых связывают со временами Ивана Грозного. Институт воеводы развивается в 17 веке и в особенности при первых Романовых, когда на территории России появляется система разрядов, по сути — военных округов, управляемых воеводами. Логично, что первые разряды появляются на территории Сибири[9], а особую государственную важность приобретает старший воевода Тобольска (он же являлся координатором для всех воевод в Сибири). Однако не только Сибирь стала территорией для апробации военно-административного управления. Аналогичный подход был реализован в отношении западных и юго-западных пограничных территорий, а затем и центральных районов страны.

На следующем этапе в России появляется новый институт прямого администрирования — губернатор (Институт губернатора…, 1997). Подход к организации власти в регионах при Петре I интересен значительно возросшей зрелостью: в соответствии с подходом царя деятельность назначаемого центром администратора должна соответствовать региональным интересам (Ерошкин, 1968). Губернатор и воевода в провинции несут ответственность за вопросы регионального развития и одновременно обязаны продвигать на местах реформы, задуманные центром. В этой логике, например, подготовлен известный наказ воеводам 1719 г. Подход Петра I следует признать классическим для организации централизованного управления, учитывающего региональные интересы: оно сочетает централизованный контроль за территорией, внедрение общенациональных реформ на местах и деятельность государственных чиновников на благо местного сообщества. Этот подход был воспроизведен Екатериной II.

Введение института губернатора не решало, однако, задачи военно-административного управления. В условиях империи, расширяющей свою территорию за счет инокультурных регионов, оно не могло не быть востребованным. Результатом стало появление в имперской России института генерал-губернатора. Это — классический институт «ручного управления», реализуемого ограниченным числом людей, осуществляющих надзорные функции в интересах государя. Екатерина II ввела институт генерал-губернаторов и наместников как систему. Интересно, что император Павел, отменив генерал-губернаторов, ввел другую систему военно-административного управления — ордонансгаузы в городах. При Александре I генерал-губернаторы и царские наместники были воссозданы, и этот институт активно использовался для контроля за неспокойными территориями до самой революции.

Таким образом, огромная и разнородная империя в 19 веке самым активным образом задействовала институт непосредственного надзора и военно-административного управления в лице генерал-губернаторов и наместников. В этой связи возникла территориальная асимметрия, поскольку генерал-губернаторства и наместничества создавались прежде всего на неустойчивых окраинах (Кавказ, Польша и т.п.) и в самых отдаленных и слабо интегрированных регионах Сибири и Дальнего Востока. Политико-административная асимметрия воспроизводилась и на базовом уровне: наряду с губерниями в России появились области, для которых было характерно более жесткое военно-административное управление. Области были распространены на южных и восточных окраинах империи.

В советский период схема централизации была видоизменена. На этом этапе функцию централизации стала выполнять партийная власть, которую в регионах представлял первый секретарь обкома КПСС. Решение кадровых вопросов было фактически сосредоточено в центральных органах партии. Иерархически организованные силовые структуры вносили свой вклад в дело централизации.

После распада СССР в России создаются новые институты прямого администрирования. Как известно, главы региональных администраций на первом этапе назначались президентом страны (это правило не распространялось на национальные республики). Одновременно был создан институт надзора за ситуацией в регионах и в т.ч. деятельностью назначенных губернаторов — полномочные представители президента. В дальнейшем, в связи с переходом к выборности губернаторов, институт президентских полпредов стал ключевым институтом прямого администрирования, осуществляемого центральной властью в регионах. В 2000 г. этот институт был реформирован в связи с переносом деятельности полпредов на новый территориальный уровень — крупных региональных объединений, получивших название федеральных округов (возникло распространенное сравнение полпредов с генерал-губернаторами[10], см. Туровский, 2003).

Таким образом, на всем протяжении российской истории в стране действовали более или менее жесткие институты прямого администрирования, которые часто дополнялись институтами военно-административного управления. По мере нарастания внутренних противоречий в государстве пришли к выводу о необходимости институциализации самых жестких форм прямого правления в наиболее конфликтных регионах. Конечно, восстания были всегда, и всегда жестоко подавлялись. Но нормативно-правовое оформление произошло в конце 19 века, когда империя практически достигла своих максимальных границ. Интересен созданный Александром III институт исключительного положения. Смысл его состоит в том, что он может вводиться на определенной территории для подавления беспорядков и означает ограничение прав и свобод местного населения. Возникнув в 1881 г., институт исключительного положения имел два уровня — усиленной и чрезвычайной охраны, а в 1892 г. был дополнен еще более жесткой формой — военного положения. С тех пор в России в тех или иных правовых формах существует режим чрезвычайного, или военного, положения.

Развитие централизованных и самоуправленческих структур объективно требует определенного баланса внутри каждого типа. От губернаторов и воевод периодически требовали, чтобы они не просто выполняли приказы из центра, но и занимались вопросами регионального развития, неся за это ответственность.

Российская централизация выглядит логичным явлением, и всегда отличалась добротной нормативно-правовой проработкой. Однако в ней есть существенные изъяны.

Во-первых, это контроль за институтами прямого администрирования и собственными кадрами. Суть проблемы в размерах страны и коммуникационных разрывах («до царя далеко, до Бога высоко»). Это позволяло представителям центральной власти на местах действовать с известной долей самостоятельности, что вело к усилению коррупции и компрометации этих структур. Из отечественной истории мы выучили стереотипные представления о том, что наместники, воеводы и губернаторы были подвержены коррупции и работали неэффективно. Любопытный факт: после смерти Петра I были проведены контрреформы, направленные на усиление и упрощение централизованного контроля. Однако отсутствие реального контроля привело к обратному эффекту — резкому росту коррупции. На фоне непоследовательной или просто отсутствующей политики центральных властей родилась известная пословица, согласно которой регионы ждали «третьего указа», поскольку первый и второй быстро отменялись и выглядели не обязательными для исполнения. Интересен опыт региональной политики времен «раннего Ельцина», когда, назначая губернаторов, центр одновременно создал контролирующий их институт президентских полпредов. В то же время реально механизм «двойного контроля» не заработал, поскольку сам центр