Глава 2. Предмет, система и источники административного права

Административное право является составной частью правовой системы Российской Федерации. И, естественно, как и любая другая отрасль правовых отношений имеет присущий ей предмет, регулирует специфические отношения, возникающие и происходящие в нашем обществе и государстве.

При изучении настоящей главы вы познакомитесь с обобщенной характеристикой предмета административного права и многообразием его проявлений.

Материал, изложенный в данной главе, поможет разобраться с таким понятием, как метод административного права, его сутью и характеристикой. Особое место отводится источникам административного права и их классификации, взаимосвязи административного права с другими отраслями российской правовой системы.

Предмет регулирования административным правом. Система административного права

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системыисполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода общественные отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а поэтому и обобщенно называются управленческими.

Но не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права. В частности, таковыми не являются отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры).

В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллективам).

Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности - это функционирование системы исполнительной власти.

Следовательно, административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общественным отношениям характер правоотношений.

Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на его реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, имеются в виду прежде всего те отношения, в которых соответствующий субъект исполнительной власти проявляет себя функционально и компетенционно именно в качестве такового. Его функционирование есть прямое выражение механизма исполнительной ветви единой государственной власти.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами.

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции. Управленческие отношения представляют собой "поле" применения полномочий и осуществления функций субъектов исполнительной власти. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его "обслуживающее", становятся беспредметными.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.

По существу - это те условия, при которых управленческие отношения возникают "в связи" и "по поводу" практической реализации задач и функций исполнительной власти. На этой основе закономерен вывод, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между субъектами исполнительной власти и гражданами;

б) между подчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

в) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными объединениями (корпорации, концерны), предприятиями и учреждениями;

д) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора);

е) между субъектами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

ж) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры);

з) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями.

Во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной субъект исполнительной власти. Без них, что вытекает из ранее изложенных позиций, управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными предприятиями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной либо имущественной деятельностью.

В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства Российской Федерации. Основой в данном случае служит Федеральный договор и его ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 5, 71-79). По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Это, например, отношения между Правительством Российской Федерации и правительствами республик, администрацией краев и областей;

б) между органами исполнительной власти различных одно-порядковых субъектов федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей).

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения, соответственно, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления;

б) внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры).

На основании изложенных позиций, можно получить обобщенную характеристику предмета административного права. Он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

- управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

- управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры;

- управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

- отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.

Административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли права, его регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция - правоохранительная, обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Таким образом, административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти, т.е. в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений?

Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права, но нам необходимо оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Обозначим некоторые особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон, т.к. это превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношений.

В‑третьих, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений.

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренных данной административно-правовой нормой;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности);

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Например, вопрос о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия, либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ее условиях. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные.

Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни. Это предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

Специальная роль административного права в современных условиях определяется также актуальностью проблемы правоохраны как непременного элемента правового государства, поскольку административное право в отличие от других отраслей права имеет свои собственные средства защиты. Так, за невыполнение или недобросовестное выполнение требований административно-правовых норм, виновные привлекаются к административной ответственности. Кроме того, следует обратить внимание на то, что административная ответственность может наступить и при нарушении норм финансового, таможенного, экологического и иных отраслей российского законодательства.

Часто административное право может выступать в роли регулятора определенных общественных отношений. В ныне действующем российском законодательстве нормы административного права используются для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и иных отношений.

Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамки его предмета, общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Являясь ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношения с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст.ст. 10, 11, 71-72, 77, 83, 102-110, 125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст.ст. 85, 103, 111, 117 Конституции РФ). Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования. Аналогично решается вопрос о соотношении административного права с трудовым. Наиболее сложно проведение граней между административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное, природоохранительное, предпринимательское право. Механизм их соотношений таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, реализуется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия уголовного права и административного определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Date: 2015-08-15; view: 409; Нарушение авторских прав