Формирование и управление муниципальной собственностью

Как было показано ранее, муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, это самостоятельная форма собственности. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования. То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Способами формирования муниципальной собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и для других субъектов гражданских прав, кроме тех способов, о которых говорилось выше (п. 3 подраздела «Разграничение собственности») плюс некоторые специфические для данного вида собственности способы. В качестве иллюстрации можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нем закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:

1) путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

2) путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

3) при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;

4) при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

5) при передаче объектов государственной собственности Московской области в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;

6) при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

7) при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

8) путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

9) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством [24, с. 154].

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

Гражданский кодекс РФ закрепляет, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции, ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования. Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью. В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но в субъектах ряде субъектов законы имеют свои особенности.

В качестве примера приведем положения закона Кировской области «О местном самоуправлении в Кировской области», в котором статья 36 называется «Муниципальная собственность». Исполнительный орган в пределах своей компетенции управляет объектами муниципальной собственности (но не распоряжается). Право распоряжения закреплено за представительным органом, который действует от имени всего населения муниципального образования. Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными и исполнительными органами власти по этому вопросу.

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое. Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления [19, с. 85].

Таким образом, муниципальная собственность занимает важное место в составе экономической основы местного самоуправления. Конституция закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью. В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но в субъектах ряде субъектов законы имеют свои особенности.

2 ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ГОРОД ВЯТСКИЕ ПОЛЯНЫ

2.1Организационно-правовая характеристика муниципального образования городской округ город Вятские Поляны

Муниципальное образование городской округ город Вятские Поляны – единая населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборный (представительный) орган местного самоуправления – городская Дума. Муниципальное образование городской округ город Вятские Поляны имеет герб, описание и порядок официального использования которого устанавливается Положением о нем, утверждаемым городской Думой [45].

В ведении муниципального образования находятся следующие вопросы местного значения:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета города и контроль за исполнением данного бюджета;

2) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города;

3) организация о границах города электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

4) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города;

6) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах города;

7) создание условий для обеспечения жителей города услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Органы местного самоуправления города вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами области, только за счет собственных доходов местного бюджета (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета области) [45].

Органы местного самоуправления города вправе в соответствии с Уставом принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для города работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения города. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители города в свободноеот основной работы или учебы время на безвозмездной основе, не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд».

Устав регулирует вопросы организации местного самоуправления в соответствии с Федеральными Законами и Законами Кировской области на территории муниципального образования городской округ город Вятские Поляны. Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории города [45].

На территории города Вятские Поляны, выборным представительным органом местного самоуправления является Дума города, обладающая правом представлять интересы населения города и принимать от его имени решения, действующие на территории района. В исключительной компетенции городской Думы находятся:

1) принятие Устава города, внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных, налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития города, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организацияхмежмуниципальногосотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления города полномочий по решению вопросов местного значения.

Городская Дума избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными и областными законами сроком на 5 лет. Порядок проведения выборов в городскую Думу определяется федеральным и областным законодательством. Городская Дума сможет осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной Уставом численности депутатов.

Городская Дума обладает правами юридического лица, является муниципальным учреждением, имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, рублевые и валютные счета в банковских и кредитных учреждениях. Финансирование деятельности городской Думы отражается отдельной строкой в местном бюджете. Организацию деятельности городской Думы осуществляет глава администрации города.

Глава администрации города:

1) руководит деятельностью администрации города, разрабатывает и утверждает структуру администрации города;

2) принимает по трудовому договору (контракту) и освобождает (увольняет) работников администрации, в том числе своих заместителей, формирует структуру администрации города;

3) принимает решения по вопросам муниципальной службы в соответствии с законодательством;

4) осуществляет разработку проекта местного бюджета и представляет его в городскую Думу на рассмотрение и утверждение;

5) ежегодно отчитывается о своей работе перед населением и городской Думой.

Глава администрации города по вопросам своей деятельности издает правовые акты – постановления или распоряжения. Правовой акт вступает в силу с момента его подписания, если иное не оговорено самим документом. В случае нарушения действующего законодательства правовой акт может быть отменен по инициативе главы администрации города или признан недействительным по решению суда [45].

Для выполнения функций управления и обеспечения жизнедеятельности муниципального образования глава администрации создает функциональные (структурные) подразделения администрации города, статус, задачи и полномочия которых определяется положениями об этих подразделениях, утверждаемыми главой администрации города.

Администрация города является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Кировской области. Администрацией города руководит глава администрации города на принципах единоначалия.

Администрация города обладает правами юридического лица, является муниципальным учреждением, имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с гербом города, рублевые и валютные счета в банковских и иных кредитных учреждениях.

Таким образом, муниципальное образование городской округ город Вятские Поляны – единая населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборный орган местного самоуправления – городская Дума. Профессиональное и творческое развитие кадров муниципальной службы, эффективная реализация их потенциала представляют собой ту основу, на которой только и может быть обеспечена стабильность и достигнуто устойчивое социально-экономическое развитие города.

2.2 Система управления администрации МО городской округ город Вятские Поляны

Система органов местного самоуправления, структура администрации определена Уставом городского округа.

В структуру администрации муниципального образования входят:

1) глава администрации города;

2) 1-й заместитель главы администрации;

3) заместители главы администрации;

4) структурные подразделения администрации города;

5) отраслевые и функциональные органы администрации города, наделенные правами юридического лица.

Для выполнения определенных функций по управлению или обеспечению жизнедеятельности муниципального образования администрация города может создавать муниципальные учреждения и предприятия.

К полномочиям администрации города относится:

1) разработка проекта местного бюджета на очередной финансовый год, атакже проектов планов и программ социально-экономического развития города;

2) управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности города, впорядке, установленном городской Думой;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений. Порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений утверждается городской Думой;

4) организация в границах города электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города;

6) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах города.

Структурными подразделениями администрации города являются управления, отделы, комитеты и приравненные к ним другие органы и должностные лица администрации города, которые решают вопросы местного значения, отнесенные к их ведению [46]. Управления, отделы, комитеты осуществляют организационно-распорядительную (исполнительную) деятельность, направленную на исполнение федеральных законов, Указов Президента РФ, актов Правительства Российской Федерации, актов органов государственной власти Кировской области, решений городской Думы, актов главы администрации города.

Структурные подразделения администрации города содержатся за счет средств местного бюджета и могут наделяться правами юридического лица. Управления, отделы, комитеты возглавляются начальниками управлений, заведующими отделами, председателями комитетов, которые в целях осуществления своих полномочий готовят проекты постановлений и распоряжений для главы администрации города, издают индивидуальные правовые акты в форме приказов, в случае наделения их правами юридического лица.

Руководители структурных подразделений принимаются на должность и освобождаются от должности главой администрации города. Сотрудники администрации города Вятские Поляны являются муниципальными служащими. Муниципальная служба – новый вид службы в Российской Федерации. Учреждение муниципальной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Муниципальная служба является одним из инструментов осуществления местного самоуправления.

Реестр муниципальных должностей муниципальной службы города Вятские Поляны. С принятием закона Кировской области "О муниципальной службе в Кировской области" [7] существенно изменился статус служащих органов местного самоуправления, повысились требования к ним. Сегодня уже невозможно эффективное управление на любом уровне власти без достаточной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. В стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях. Включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными и областными законами. Поступление на муниципальную службу осуществляется в порядке назначения или конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы при наличии соответствующего профессионального образования и квалификации с обязательным заключением трудового договора.

Правовое регулирование вопросов муниципальной службы города осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации [1], федеральными законами, законами Кировской области, Уставом Кировской области, Уставом, а также принятыми на их основе иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, требования к должностям муниципальной службы, установление и обеспечение гарантий для муниципального служащего, ограничения для муниципальных служащих, связанные с муниципальной службой, устанавливаются Положением о муниципальной службе города, утвержденным городской Думой, в соответствии с областным законодательством [45].

В таблице 2 показаны муниципальные служащие по образованию, возрасту, полу. В 2014 году проводился анализ количественного и качественного состава муниципальных служащих администрации муниципального образования городской округ город Вятские Поляны.

Таблица 2 – Сведения о численном составе муниципальных служащих

За период с 2011 по 2014 год уровень лиц, замещающих высшие муниципальные должности остался на прежнем уровне.

Согласно данных отдела кадров и муниципальной службы уровень образования муниципальных служащих за период с 2012 по 2014 год, практически не изменился. По прежнему большая доля лиц, имеет среднее и средне-профессиональное образование, хотя за данный период доля лиц, имеющих среднее образование незначительно снизилась с 11% до 9%.

Однако следует отметить, что за истекший период доля лиц, имеющих высшее образование осталась на прежнем уровне, а также снизился уровень обучающихся с 13% до 10% (Рисунок 2).

Рисунок 2 – Образовательная структура муниципальных служащих администрации города Вятские Поляны

Проанализируем возрастную структуру муниципальных служащих администрации города Вятские Поляны (Рисунок 3).

Рисунок 3 – Возрастная структура муниципальных служащих администрации города Вятские Поляны

Из вышеприведенных данных видно, что в администрации муниципального образования «город Вятские Поляны», наибольшая доля лиц приходится на возраст от 41 до 50 лет. Можно сделать вывод, что за истекший период наметилась тенденция к уменьшению доли лиц в молодом возрасте, одновременно с этим доля лиц старше 50-60 лет увеличилась с 18% до 22%. В дальнейшем это может отрицательно сказаться на эффективности работы, так как 30-39 летние рабочие – это люди с высокой степенью квалификации и с продолжительным стажем и опытом работы. За истекший период среди муниципальных служащих администрации возросла доля женщин и соответственно снизилась доля мужчин. В администрации муниципального образования городской округ город Вятские Поляны после принятия на работу у муниципальных служащих начинается процесс адаптации.

Также областная администрация заключает договор с Волго-Вятской академией государственной службы в Нижнем Новгороде. График проведения курсов, количество слушателей, сроки проведения курсов повышения квалификации определяются на основе предложений от администраций муниципальных образований области. На протяжении последних нескольких лет большинство администраций районов и городов области в нарушение своих календарных заявок отказываются от направления специалистов на курсы повышения квалификации. Из заявленных 125 муниципальных служащих по области прошли курсы повышения квалификации всего 25 человек, в том числе в городе Вятские Поляны курсы проходят примерно 3 человека в год, в основном отправляют специалистов сельских администраций.

На 2015 год программа курсов повышения квалификации составлена с учетом проблем по реформированию местного самоуправления, что дает возможность специалистам органов местного самоуправления более качественно и эффективно решать стоящие перед ними задачи. Прежняя позиция органов местного самоуправления может негативно повлиять на процесс дальнейшего реформирования местного самоуправления.

Таким образом, эффективное управление на любом уровне власти невозможно без достаточной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Профессиональное и творческое развитие кадров муниципальной службы, эффективная реализация их потенциала представляют собой ту основу, на которой может быть достигнуто устойчивое социально-экономическое развитие города.

2.3 Социально-экономическая характеристика г. Вятские Поляны

Осенью 1941 года в Вятские Поляны из Подмосковья прибыл эвакуированный завод, разместившийся в цехах шпульной фабрики. В удивительно короткий срок был произведен монтаж оборудования и ремонт помещений шпульной фабрики. И уже в конце ноября 1941 года была отправлена на фронт первая партия автоматов ППШ, сделанных в Вятских Полянах. Война начала новую главу в истории рабочего поселка над Вяткой.

По своей мощности завод уже в первый год своей деятельности превзошел шпульную фабрику в 12 раз. За годы войны коллектив завода выпустил более 2,5 млн. пулеметов-пистолетов Шпагина. Население поселка по сравнению с довоенным утроилось и составило 30 тысяч человек.

В послевоенные годы ведущее место в промышленности города заняли машиностроение и деревообработка. Изменился облик Вятских Полян. За последние годы появилось несколько жилых микрорайонов: Центральный – наиболее густонаселенный, застроен девяти- и двенадцатиэтажными жилыми домами; Азинский, Ленинский, построен красивый гостиничный комплекс «Вятские зори», а рядом площадь Труда с фонтанами – любимое место отдыха горожан и многое другое. Одним словом, Вятские Поляны из «Городка дикого, медвежьего угла …», как описал его писатель Г. Нагаев в своей книге «Русские оружейники», превратился в современный красивый город.

Рассмотрим экономические показатели г. Вятские Поляны. Структуру экономики города формируют: промышленность − 83,6%; строительство − 4,3%; транспорт и связь − 6,9%; розничная торговля − 1,4%.

Доля города в объеме производства промышленной продукции области за 2013 год составила 2,8%. Промышленными предприятиями города в 2013 году было произведено промышленной продукции в фактических ценах на сумму 1 млрд.646 млн.рублей, что составило 126% к уровню 2012 года. За этот же период значительно выросли объемы производства в машиностроении (129%) и в электроэнергетике (218%). Характеристика состояния и развития промышленности города представлена в таблице 3.

Таблица 3 – Объем производства промышленной продукции

Ведущее место среди отраслей промышленности занимает «Машиностроение и металлообработка», где выпускается около 89,6% промышленной продукции, работает 79 % занятых в промышленности.

Удельный вес пищевой промышленности в 2013 году составил 2,4% в объеме промышленного производства города, объем выпускаемой продукции в этой отрасли снизился на 47,8% к уровню 2012 года. В электроэнергетике, удельный вес которой составляет 5,7%, индекс промышленного производства в 2014 году составил к уровню 2012 года 103,2%. Данной отраслью в течение всего периода обеспечивалось устойчивое функционирование топливно-энергетического комплекса города и потребности населения в электроэнергии.

Улучшение дел в экономике позволило администрации города, предприятиям и организациям направлять средства на развитие производств и решение социальных вопросов. На эти цели в прошлом году было направлено 95 млн. рублей, что на 17% больше уровня 2012 года.Исследуем распределение трудовых ресурсов по городу Вятские Поляны (Таблица 4).

Таблица 4 – Распределение трудовых ресурсов

Таким образом, можно сделать вывод, что население города Вятские Поляны стремится найти работу, улучшить благосостояние семьи.

Продолжается работа по выдаче населению полисов обязательного медицинского страхования не только занятому населению, но и пенсионерам. Продолжается реализация целевых областных и федеральных программ, таких как: «Сахарный диабет», «Анти-СПИД», «Профилактика туберкулёза». Реализуются льготы в соответствии с законами: «О ветеранах» и «Об инвалидах». Важное значение для населения города имеет состояние медицинского обслуживания (Таблица 5).

Таблица 5 – Анализ состояния медицинского обслуживания в здравоохранении

При финансировании отраслей и учреждений города приоритет по-прежнему отдается учреждениям образования. Численность детей дошкольного возраста (1-6 лет) за последние три года постепенно снижается, это связано с нестабильной социально-экономической ситуацией по стране (Таблица 6, 7).

Таблица 6 – Детские дошкольные учреждения