Органы прокуратуры

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.92 г. № 2202 – 1[77] прокуратура РФ является системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. В российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путём применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля[78].

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов и т.д.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан и юридических лиц;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 указанного Федерального закона.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, заявлений) позволяют прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресечения фактов нарушения прав, устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений[79].

Характерным для данного направления надзорной деятельности прокуратуры являются полномочия прокуроров, выражающиеся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их нарушенных прав и свобод, если есть такая необходимость[80].

Определённую специфику имеет реагирование прокурора на нарушения прав человека и гражданина, имеющие характер административного правонарушения[81].

Для характеристики работы органов прокуратуры в таможенной сфере важна её деятельность по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц. При этом следует учитывать, что в 2009 – 2010 гг. работа самих таможенных органов строилась в условиях действия нового Таможенного кодекса Таможенного союза, административной реформы, которая напрямую затронула таможенную систему. Изменилась иерархия отношений участников внешнеэкономической деятельности с государственными органами. Были разработаны и внедрены в практику новые правила регулирования внешнеэкономической деятельности, организации таможенного оформления, определения таможенной стоимости, исчисления размеров таможенных платежей, применения таможенных режимов и пр. Идет активная подготовка таможенного законодательства к вступлению России в ВТО. Такая крупномасштабная реформа не могла не пройти без сложностей.

Возрастает число обращений в суды участников внешнеэкономической деятельности, прежде всего, на необоснованное завышение таможенной стоимости товаров[82].

Как показывает практика, активность прокуроров на рассматриваемом участке возросла. Есть основания считать, что прокуроры стали выявлять не мелкие, а существенные нарушения. Если количество выявленных прокурорами в 2010 г. нарушений таможенного законодательства возросло не значительно (на 4%), резко возросло использование прокурором таких средств прокурорского реагирования, как протесты: принесено 232 протеста - на 10,5% больше, возбуждено 79 уголовных дел – на 6,8% больше, наказаны в административном порядке по представлению прокурора 438 лиц – на 55,3% больше. Число представлений осталось примерно на том же уровне - 736 представлений (на 0,9% меньше). Прокурорами выявлено 5496 нарушений в административной деятельности таможенных органов. По данным нарушениям принесено 1293 протестов[83].

Обращение граждан и юридических лиц с жалобами на незаконные действия таможенных органов способствуют осуществлению прокурорами надзора за исполнением законодательства о производстве и рассмотрении дел о таможенных правонарушениях. На наш взгляд, необходимо учитывать, что новый ТС РФ и Федеральный закон "О таможенном регулировании" существенно либерализируют таможенные процедуры, но в то же время создают дополнительные трудности для выявления таможенных правонарушений. В первом полугодии 2010 года, в частности рассмотрено 888 жалоб и заявлений (на 15,7% меньше) из них 168 удовлетворено (на 17,6% меньше аналогичного периода 2009 года)[84].

Исходя из сравнения основных показателей деятельности таможенных органов РФ в части контроля соблюдение законодательства 2007 - 2009 гг., выделим, что всего пересмотрено решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц: в 2007 г. - 5160, в 2009 г. – 2054, в связи с жалобами лиц в 2007 г. - 4619, в 2009 г. - 1973, а в связи с протестами прокуроров в 2007 г. - 374, в 2009 г. - 42[85].

Определённое сокращение числа жалоб, поступающих в прокуратуру, можно объяснить тем фактом, что индивидуальные предприниматели и юридические лица предпочитают обращаться за защитой своих прав и интересов не в вышестоящий таможенный орган или в прокуратуру, а непосредственно в суд.

Таким образом, можно сформулировать ряд выводов.

Помимо общего порядка рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействия) таможенных органов, предусмотренного главой 3 ФЗ «О таможенном регулировании» законодатель выделят специальный, который распространяется на обжалование постановлений таможенных органов по ДоАП и иные решения. Какие иные, законодатель не указывает, можно предположить, что решения должностных лиц, связанные с производством по ДоАП (при возбуждении дела, проведении по нему административного расследования, его рассмотрении и пересмотре вынесенного постановления) при выборе меры обеспечения производства, в результате которых, участник внешнеэкономической деятельности терпит убытки и несет наложенные обременения. В случае постановлений по ДоАП, ч. 1 ст. 37 ФЗ «О таможенном регулировании» – отсылочная на главу 30 КоАП РФ. Ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, в свою очередь «отсылает нас» к главе 25 и специальной норме – параграф 2 АПК РФ, в которой и регламентируется производство по жалобам на постановления таможенных органов по ДоАП. В случае же «иных» решений, с одной стороны, КоАП РФ возможности и специального порядка обжалования таких решений, действий (бездействия) не предусматривает, но ч. 1 ст. 1.1 и ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ указывают на то, что КоАП РФ является единственным законодательным актом, которым могут быть регламентированы порядок и основания отмены решений, действий (бездействия) при производстве по делу об административном правонарушении. Получается, что указанные жалобы должны рассматриваться вышестоящим таможенным органом, по аналогии положения ч. 1 ст. 38 ФЗ «О таможенном регулировании», с применением схожих правовых норм, регламентирующих наиболее схожие вопросы, но с учетом особенностей, вытекающих из предмета обжалования (т.е. в рамках производства главы 30 КоАП РФ). Этот вопрос все чаще встает в производстве дел об административных правонарушениях, представляется весьма важным и требует своего законодательного решения.

Специфика разрешения судами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать и принимать решение по жалобе на действия таможенных органов вытекает из особенностей отношений юридических и физических лиц с государственными органами, определяется публичным характером этих отношений, имеющих экономическое содержание и посягающих на интересы экономической безопасности страны.

Анализ судебной практики рассмотрения споров, возникающих при обжаловании решений, действий (бездействия) таможенных органов и (или) их должностных лиц показывает, что разрешение споров в судебной инстанции по данной категории дел принципиально важно для таможенных органов. Фактически от принятого судом решения зависит практика применения таможенного законодательства и принятия соответствующих решений таможенными органами, она приобретает единообразный характер.

Следует признать, что прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в таможенной сфере имеет ряд особенностей, которые определяются специальным предметом надзора и характеризуются свойственными ему полномочиями прокуроров. Соответственно необходимость прокурорского вмешательства в значительном количестве случаев основана на заявлениях и жалобах о нарушении прав и свобод граждан.