Что было необходимо, но не удалось сделать во второй половине 90-х годов ХХ столетия?

Практически сразу после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что применяться в полном объеме он не будет. Основным и, может быть, наиболее принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически "мгновенно" (в течение трех месяцев).

Разработчики и законодатели понимали, что установленные законом сроки введения местного самоуправления нереальны. Однако в качестве аргумента в пользу сокращения сроков введения ссылались на российскую традицию: все делать в последний день, независимо от длительности установленных сроков. Таким образом, федеральный закон должен был сыграть роль "дубины", с помощью которой законодатель погонял бы исполнительную власть.

Ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение региональных элит, которые в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также видя в Законе лишь угрозу своим интересам, не торопились приступать к его реализации. Федеральное правительство действовало тоже только формально, не стремясь на практике решить проблему реализации Закона.

Таким образом, на деле получилось так, что для реализации Закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия Закона даже не была еще осознана.

В частности, не вполне осознавались следующие моменты.

Во-первых, территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление создавалось под другие цели и, вообще говоря, не приспособлено для "размещения" системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых, не осознавалась как проблема необходимость "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, то есть необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством, но это, к сожалению, не осознавалось. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно, без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

Ярким примером, иллюстрирующим такое положение дел, является опережающее по отношению к Налоговому кодексу РФ принятие Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В результате названный федеральный закон практически остался как бы "незамеченным" для применения.

Другой пример. Важным элементом в механизме сопряжения двух подсистем власти является институт минимальных государственных социальных стандартов. Из политических соображений его введение всячески тормозилось. Осознанной необходимости ввести такие стандарты в высших политических кругах до сих пор нет.

В-третьих, не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция федеральной Программы государственной поддержки местного самоуправления отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась, и в результате даже те меры, которые были предусмотрены, не были осуществлены в полном объеме.

На практике государство в период становления местного самоуправления по существу подвергло его "испытанию на прочность". Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредоточивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000-му году коммунальное хозяйство исчерпало свой ресурс.

Недооценка политической элитой важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.