Каким задумывалось местное самоуправление в России в начале 90-х годов?

Начальный этап (1989-1991 гг.). Предтечей современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии стало реформирование местного партийно-государственного управления. Оно осуществлялось в рамках двух основных процессов: а) децентрализации государственного управления; б) передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным.

Реформирование осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы, то есть от центра к регионам, районам, городам, иным поселениям и административным территориям, с приданием большей самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Задача формирования местного самоуправления как таковая на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо специального государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (оно в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления). Одновременно вводилась форма самоуправления и на предприятиях посредством избрания советов трудовых коллективов (СТК).

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен.

Конституционная реформа 1993 года. В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность (ст.12 Конституции России). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

- выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

- финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;

- широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с правом создания системы управления развитием муниципального образования).

Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с Конституцией до принятия закона об общих принципах организации местного самоуправления было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). Принятие федерального закона не является прямым требованием Конституции РФ. Однако Правительством Российской Федерации в марте 1994 года была создана рабочая группа, которой поручалась разработка названного закона. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа, в которую вошли представители Федерального Собрания, Администрации Президента России, Правительства России, а также представители научных учреждений и общественных организаций.

7 июля 1994 года проект был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации. 22 декабря 1994 года Президент России направил законопроект в Государственную Думу. Практически одновременно в Государственной Думе были разработаны еще два альтернативных варианта. Все три законопроекта рассматривались одновременно.

Проект объединенной рабочей группы (президентский вариант) в большей степени соответствовал Европейской хартии местного самоуправления и даже, по оценке западных экспертов, во многом "опережал" Европейскую хартию.

Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Муравьева) был эклектичен. Он включал как положения из советских законов, так и положения Европейской хартии местного самоуправления.

Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Долгополова) по существу сводил местное самоуправление к специфической форме территориального общественного самоуправления. Этот вариант практически не повлиял на развитие местного самоуправления. Основная борьба развернулась между президентским вариантом и вариантом Муравьева.

В первом чтении был принят вариант Муравьева. Однако в процессе обсуждения он постепенно трансформировался под влиянием президентского варианта. В тексте законопроекта, подготовленного ко второму чтению, было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок, поступивших от 87 субъектов Российской Федерации.

По мнению разработчиков президентского варианта, принятый Федеральный закон по основным своим положениям отвечал Европейской хартии местного самоуправления, хотя и утратил ряд принципиальных норм. В условиях политического противостояния достичь большего было невозможно.

Вступивший в силу Закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий, некоторые из которых вводились впервые. Так, впервые в правовую систему России было введено понятие "государственный минимальный социальный стандарт". Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др. Однако в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли в окончательный текст.

С позиций современной практики применения действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" президентский вариант имел определенные преимущества. Так, в нем предусматривался более длительный переходный период. В системе понятий президентский вариант вводил понятие субъекта местного самоуправления - "местное сообщество".

Закон вступал в силу со дня его опубликования. Со вступлением Закона в силу устанавливался переходный период продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем законотворческой работы:

- принять более десяти федеральных законов;

- большое количество законов должны были принять органы законодательной власти субъектов Российской Федерации;

- около полутора сотен федеральных законов необходимо было проанализировать и привести в соответствие с принятым Федеральным законом.

Опыт применения Закона показал, что установленный срок был нереальным: требования главы VIII "Заключительные и переходные положения" Федерального закона не выполнены до сих пор.

Становление местного самоуправления - длительный процесс, и реализация Закона должна осуществляться на системной (плановой) основе в форме президентской или федеральной целевой программы (других форм осуществления реформ не предусмотрено).

Программа государственной поддержки местного самоуправления была разработана и одобрена Правительством России уже в конце 1995 года. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует реальному статусу формы, которая, по сути, вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. Реформированию должна была подвергнуться вся система власти, что даже теоретически невозможно осуществить в рамках федеральной целевой программы.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был первым законом "о власти". Следующий закон "о власти" был принят лишь спустя несколько лет. Политическая нестабильность второй половины 90-х годов ХХ столетия не позволила сосредоточиться на этом стратегически важном направлении государственного строительства. Поэтому одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, а точнее, обречена на провал, так как организационная поддержка была неадекватной масштабу преобразований.

Ситуация до сих пор существенно не изменилась. В России нет прецедента принятия долгосрочных государственных программ и концепций, развивающих основы конституционного строя.

Date: 2015-07-25; view: 451; Нарушение авторских прав