Право соціального забезпечення і право соціального захисту населення

1. 1.Співвідношення термінів право соціального забезпечення

і право соціального захисту

Історичні події, які відбулися наприкінці ХХ сторіччя, а саме: розвал колиш­нього СРСР, проголошення незалежності України, прийняття Конституції, яка проголосила Україну суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, в якій людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недотор­ канність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, перехід до рин­кової економіки обумовили особливий науковий інтерес до проблем, які вини­кають у сфері соціального забезпечення.

У колишньому СРСР суспільні відносини у сфері соціального забезпечення у більшості випадків регламентувалися правовими нормами, які приймалися в централізованому порядку. За радянських часів було не дуже багато наукових праць, присвячених соціальному забезпеченню громадян. Цими проблемами, в кращому разі, займалися фахівці з трудового права, і на жаль, у цей історичний період така галузь права, як право соціального забезпечення не сформувалася. Понятійний апарат будь-якої галузі складається з системи термінів та по­нять, кожне з яких має своє місце та значення.

Однакові терміни повинні мати одну правову сутність, відповідати одному правовому поняттю в рамках не тіль­ки конкретного нормативно-правового акта, але й усієї галузі [1, c. 6]. Відносна новизна права соціального забезпечення порівняно з іншими галузями націо­нального права породжує деяку неузгодженість понятійного апарату, який склав­ся в сфері соціального забезпечення. На жаль, до теперішнього часу законодав­чого визначення терміну «соціальне забезпечення» в Україні немає. Ч. 1 ст. 46 Конституції України проголошує, що «громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тим­ часової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом».

Відсутність законодавчого поняття «соціальне забезпечення» та поняття «соціальний захист» в розумінні диспозиції вищезазначеної статті Основного закону, а також інші проблеми понятійного апарату у сфері соціального забез­ печення є предметом наукового дослідження широкого кола вчених соціологів, правознавців, економістів, політологів, юристів. В останній час дослідженням цих питань займалися такі науковці як: В. С. Андрєєв, В. А. Аралов, К. С. Батигін, М. Д. Бойко, Н. Б. Болотіна, М. О. Буянова, В. С. Венедиктов, С. Ю. Головина, К. Н. Гусов, М. Л. Захаров, М. І. Іншин, А. В. Левшин, О. Є. Мачульска, С. М.

Але приймаючи до уваги складність дослідження понятійного апарату у сфері соціального забезпечення, ця проблема залиша­ ється актуальною. Метою цього питаня є аналіз сутності термінів «соціальний захист» та «соці­ альне забезпечення», які використовуються в національному законодавстві в сфері соціального забезпечення, їх співвідношення, а також спроба надати свої визначення зазначеним термінам.

Свого часу, ще за часів існування СРСР, найбільш розгорнуте визначення поняття «соціальне забезпечення» запропонував В. С. Андрєєв. Він розглядав соціальне забезпечення як сукупність певних соціально-економічних заходів, пов’язаних із забезпеченням матері і дитини, громадян у старості та при непраце­ здатності, з медичним лікуванням і обслуговуванням як важливим засобом про­ філактики і відновлення працездатності [3, с. 30-34.]. Як зазначає С. М. Прилипко в своєму дисертаційному дослідженні: «право соціального забезпечення – не­ від’ємна складова системи національного права.

Основним завданням цієї галузі є регулювання суспільних відносин у сфері матеріального забезпечення і соці­ального обслуговування найбільш незахищених верств населення: пенсіонерів, інвалідів, громадян похилого віку, безробітних, хворих, самотніх громадян, сімей з дітьми, малозабезпечених сімей, громадян, постраждалих внаслідок техноген­ної катастрофи або стихійного лиха тощо» [4, с. 43].

У сучасній науці знаходимо спроби дослідників надати визначення поняттю «соціальне забезпечення». Так, одні з них визначають «соціальне забезпечен­ня» як сукупність суспільних відносин між громадянами, з одного боку, й орга­нами держави, місцевого самоврядування, організаціями з приводу надання громадянам за рахунок спеціальних фондів, бюджетних коштів,медичної допо­моги, пенсій, допомог і інших видів забезпечення у випадку настання життєвих обставин, що тягнуть за собою втрату чи зниження доходу, підвищені витрати, малозабезпеченість, бідність – з іншого [5, c. 58]. Б. І. Cташків у свою чергу вва­ жає, що «соціальне забезпечення» – це види і форми матеріального забезпечен­ня, що надаються на умовах, передбачених законом чи договором, зі спеціально створених для цього фондів особам, які через незалежні від них життєві обста­ вини не мають достатніх засобів до існування [6, c. 25].

Під соціальним забезпеченням деякі науковці розуміють одну з правових форм матеріального забезпечення: у старості, при непрацездатності, в разі настання інвалідності, хвороби, втрати годувальника і в інших випадках, вста­новлених законом [7, с. 14].

Інші науковці стверджують, що соціальне забезпе­ чення – це сукупність певних соціально-економічних заходів, пов’язаних із за­ безпеченням громадян у старості і в разі непрацездатності, з турботою про матерів і дітей, з медичним обслуговуванням і лікуванням як важливим засобом оздоровленням, профілактики і відновлення працездатності [8, с. 10].

В.Ш. Шайхатдинов вважає, що сфера соціального забезпечення обмежуєть­ ся виплатою пенсій, допомог і соціальним обслуговуванням [9, с. 5–26].

С. Батигін розглядає соціальне забезпечення як систему матеріального забезпечення чи обслуговування громадян у старості, у випадку захворювання, інвалідності, без­робіття, у разі втрати годувальника, виховання дітей і в інших установлених законодавством випадках [10, c. 7].

На мій погляд, конструкція у вигляді слово­ сполучення «матеріальне обслуговування» є досить некоректною з точки зору юридичної техніки, тому що коли мова йде про соціальне забезпечення грома­дян у випадку настання обумовлених законодавством соціальних ризиків, то дер­жава не обслуговує, а дійсно забезпечує (гарантує) відповідні соціальні виплати.

Під соціальним забезпеченням Л. І. Проніна розуміє систему державних і громадських заходів створення, розподілу, перерозподілу матеріальних благ для непрацездатних громадян [11, с. 5–6]. Не погодимося з автором, тому що не­ працездатні – це лише одна з категорій громадян, яка потребує соціального за­ безпечення на рівні, не нижче від прожиткового мінімуму відповідно до чинного законодавства України. Підтвердження своїх слів знаходимо, наприклад, в Зако­ні України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» № 540/97-ВР від 23 вересня 1997 року, згідно з положеннями якого соціальному захисту підлягають журналісти, яких, за умови виконання своїх професійних обов’язків, важко віднести до категорії непрацездатних [12].

В свою чергу К. Н. Гусов відзначає, що соціальне забезпечення – це форма вираження соціальної політики держави, спрямованої на матеріальне забезпе­ чення певних категорій громадян за рахунок коштів державного бюджету і спеціальних позабюджетних державних фондів, у випадку настання обставин, що визнаються державою на даному етапі розвитку соціально значимими, з ме­тою вирівнювання соціального положення цих громадян у порівнянні з іншими членами суспільства [13, c. 10].

З точки зору Мачульскої О.Е., соціальне забезпечення – це відносини щодо розподілу позабюджетних фондів соціального призначення і перерозподілу частини державного бюджету з метою задоволення потреб громадян у випад­ку втрати джерела до існування, понесення додаткових витрат чи відсутності необхідного прожиткового мінімуму з об’єктивних, соціально значимих при­чин [14, c. 7].

Не можна не погодитися з Н. Б. Болотіною, яка під соціальним забезпечен­ ням розуміє організаційно-правову діяльність держави щодо матеріального забезпечення, соціального утримання, обслуговування, надання медичної допо­моги за рахунок спеціально створених фінансових джерел осіб, які зазнали соціального ризику, внаслідок якого втратили здоров’я або засоби до існу­вання і не можуть матеріально забезпечити себе та своїх утриманців; суттю такої діяльності є намагання держави забезпечити матеріальні втрати особи, які спричинені не будь-якими причинами, а саме такими обставинами, котрі у світовій практиці були згруповані і отримали спеціальній термін – соціальні ризики Саме соціальні ризики є наріжним каменем соціального забезпечення [15, с. 37–39].

Під соціальним забезпеченням М. Д. Бойко розуміє безоплатне (безеквівалентне) або на пільгових умовах матеріальне забезпечення і обслу­ говування громадян, що цього потребують, у випадках, передбачених законо­ давством за рахунок соціального страхування та виплат із державного та міс­цевих бюджетів [16, с. 10 ]. З точки зору Р. І. Іванової, соціальне забезпечення – це форма розподілу матеріальних благ в обмін на витрачену працю з метою задоволення життєво необхідних особистих потреб (фізичних, соціальних, інте­лектуальних) людей похилого віку, хворих, інвалідів, дітей, утриманців, що втратили годувальника, безробітних, усіх членів суспільства з метою охорони здоров’я і нормального відтворення робочої сили за рахунок спеціальних фондів, створюваних у суспільстві, у випадках і на умовах, установлених у соціальних, у тому числі правових, нормах [17, с. 22].

Цікавою та доречною, на мій погляд, є позиція П. Рабіновича та О. Панкевича, які вважають, що термін «соціальне забезпечення» є більш точним, ніж «соціальний захист». По-перше, тому що у контексті забезпечення прав і сво­бод (а отже, і потреб людини) поняття «соціальне забезпечення» є ширшим, більш містким і включає три елементи (напрями) державної діяльності щодо створення умов для здійснення прав і свобод людини: 1) сприяння реалізації співвідношення термінів «соціальний захист» та «соціальне забезпечення»... прав і свобод (шляхом позитивного впливу на формування їх загальносоціальних гарантій); 2) охорона прав і свобод людини (шляхом вжиття заходів, зокрема юридичних, для запобігання порушенню прав і свобод, профілактики); 3) захист прав і свобод людини (відновлення порушеного правомірного стану, притяг­ нення порушників до юридичної відповідальності).

Отже, забезпечення прав людини – це створення соціальних умов, необхідних для використання цих прав, а захист є лише одним із його складових елементів. По-друге, термін «забезпе­чення» видається більш прийнятним, оскільки слово «захист» асоціюється з якоюсь тимчасовою дією, яка має закінчитись як тільки мине загроза. Що ж стосується забезпечення – це тривалий процес, який має сталий характер і не залежить від тимчасових життєвих ускладнень [18, с. 61–63]. Однією з насущних проблем, як на законодавчому рівні, так і в науці права соціального забезпечення є невизначеність поняття «соціальний захист» та різні наукові підходи до використання цього терміну. Викладене, в свою чергу, певною мірою впливає й на правозастосовчу діяльність певних державних органів, організацій, установ, підприємств. Відзначимо,що серед науковців відсутня єдина думка та єдиний підхід щодо тлумачення поняття соціальний захист.

Так, наприклад, І. М. Сирота вважає, що термін «соціальний захист» нале­ жить до функції держави, яка піклується про матеріальне забезпечення непра­ цездатних громадян [19, с. 4].

У свою чергу, В. Ш. Шайхатдінов висловлює дум­ ку, що до соціального захисту входить діяльність держави та органів місцевого самоврядування, громадських організацій, підприємств щодо створення сприят­ ливого навколишнього середовища, охорони материнства та дитинства, здій­ снення допомоги сім’ї, охорони здоров’я громадян, професійної підготовки гро­мадян, забезпечення зайнятості населення, охорони праці, регулювання заро­бітної плати та доходів населення, забезпечення громадян житлом, регулювання права власності громадян, матеріального обслуговування та забезпечення не­ працездатних та інших осіб, котрі потребують соціальної підтримки. Соціальний захист є практичною діяльністю щодо реалізації основних напрямів соціальної політики [20, с. 5].

Заслуговує на увагу наукова думка А. Г. Ягодки, яка підкрес­ лює, що соціальний захист є системою законодавчих, економічних, соціальних і соціально-психологічних гарантій, що надає: а) працездатним – рівні умови для поліпшення свого добробуту за рахунок особистого трудового внеску; б) непрацездатним і соціально вразливим категоріям населення, насамперед, дітям, молоді, що навчається, інвалідам, пенсіонерам, молодим, неповним та багатодітним сім’ям – переваги в користуванні суспільними фондами спожи­ вання, у прямій матеріальній підтримці, зниженні податків [21, с. 70–71].

Ще одну спробу надати визначення поняттю «соціальний захист» знаходи­мо в дисертаційному дослідженні К. Ю. Мельник, який відзначає, що «у більш загальному розумінні соціальний захист можна визначити як обов’язок су­ спільства, який реалізує держава, щодо утримання конкретної категорії грома­дян в особливих випадках та особливими засобами за рахунок суспільства» [22, с. 81]. З цією думкою дослідника можна погодитися, якщо враховувати той момент, що громадянське суспільство на певному етапі свого розвитку є перед­ умовою створення демократичної соціальної держави, в якій найвищою со­ ціальною цінністю визнається людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недо­ торканність і безпека. З огляду на вищезазначене, «соціальне забезпечення» – це організаційно- правова діяльність держави, спрямована на матеріальне забезпечення грома­дян у випадку настання, обумовлених законодавством, соціальних ризиків.Рахунок фондів соціального страхування та виплат із державного та місцевих бюджетів та інших обумовлених законодавством коштів.

На мою думку, соціальний захист – це діяльність соціально орієнтованої держави, яка здійснюється через комплекс організаційно-правових та соціально- економічних заходів, метою яких є: по-перше, створення для працездатних гро­ мадян належних умов для забезпечення своїх соціально-економічних та духов­ них потреб; по-друге, гарантоване забезпечення громадянам, які потребують соціальної допомоги, рівня життя не нижче від прожиткового мінімуму. Без сумніву, Конституція України є Основним Законом, на якому ґрунту­ється національне законодавство, складовою якого є законодавство з соціаль­ного забезпечення. Враховуючи дефініцію, закріплену в ч.1 ст. 46 Конституції України стосовного того, що «громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом», вва­ жаю, що термін «соціальне забезпечення» є складовою поняття «соціальний захист», але не буде помилкою до законодавчого визначення вищезазначених термінів, використовувати ці терміни, як синоніми

1.2 Ознаки самостійності права соціального забезпечення як галузі права (предмет і метод)

Право на соціальне забезпечення — одне з природних прав людини, що обумовлене ходом розвитку людини в суспільстві, визнане світовим співтовариством і закріплене в таких міжнародно-правових актах, як Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, Європейська соціальна хартія.
Конституція України встановила право громадян на соціальний захист, у тому числі й на соціальне забезпечення.
Відповідно до Конституції України соціальний захист базується на соціальному страхуванні і соціальному забезпеченні.
Право на соціальний захист є центральним соціальним конституційним правом. За Конституцією України (ст. 46), це право включає право на забезпечення громадян у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них причин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Поряд з детальним визначенням права на соціальний захист у Конституції закріплена система його гарантій. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, який встановлено законом. Система соціального захисту, відповідно до Конституції, має досить складну структуру, елементами якої є пенсійне забезпечення, соціальне страхування, соціальна допомога. Оскільки системний підхід передбачає, що будь-яка система складається зі структурних одиниць, які перебувають у стійких взаємозв’язках один з одним і не існують самі по собі [13, с. 8], вважаємо за недоцільне включати до права на соціальний захист право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування, яке визначене як окремий вид соціальних прав.
Зрозуміти сутність соціального захисту як одного з конституційних прав можна лише з урахуванням форм задоволення потреб громадян із спеціальних фондів.
Є дві форми задоволення потреб громадян: індивідуальна та сумісна [13, с. 7]. Індивідуальна форма передбачає надання благ безпосередньо в розпорядження особи (пенсії, допомоги). Сумісна — відсутність виплат безпосередньо громадянам (освіта, медичне обслуговування).
Що стосується соціального обслуговування, то його не можна вважати належним до другої форми, оскільки воно надається за рахунок коштів, що призначаються для соціального захисту; обслуговування є додатком до грошового забезпечення. Тому соціальне обслуговування виконує ті самі функції, що і соціальний захист, і входить до системи соціального захисту.
Соціальний захист має ряд ознак. По-перше, це система суспільних відносин, яка призначена для задоволення особистих матеріальних потреб громадян через індивідуальну форму розподілу зі спеціальних фондів. По-друге, соціальний захист здійснюється державою за рахунок коштів суспільства. По-третє, кошти надаються замість заробітної плати або як додаток до неї у випадках, передбачених законодавством, у разі втрати чи зниження заробітку, додаткових витрат або неможливості працевлаштування.
Соціальний захист має на меті дати кожному члену суспільства, незалежно від соціального статусу, національної або расової приналежності, можливість вільного розвитку, реалізації власних здібностей, а також підтримання стабільності в суспільстві, тобто запобігання соціальній напруженості, яка виникає через майнову, расову, культурну, соціальну нерівність та виявляє себе у страйках, актах громадянської непокори, сутичках між певними групами населення.
Заходи соціального захисту мають подвійну спрямованість [10, с. 80]. В одних випадках вони покликані надавати пасивну підтримку тим членам суспільства, які з певних причин опинились у скрутному становищі. Пасивна підтримка надається у вигляді соціальної допомоги — допомоги суспільства особі або сім’ї, яка не має достатніх засобів до існування. Соціальна допомога за своєю суттю є адресною, тому що надається лише тим, хто її потребує. Соціальний захист на засадах адресності є загальноприйнятою практикою в країнах Західної Європи. Через соціальну допомогу соціальний захист виконує свою лікувальну, реабілітаційну функцію, яка полягає в тому, щоб допомогти людям, котрі потрапили в скрутну життєву ситуацію, вберегтися від зубожіння.
Проте не менш важливими є заходи, спрямовані на запобігання ситуаціям, які загрожують добробуту людини, та на стимулювання активності особи. Соціальний захист здійснює свою превентивну функцію шляхом захисту особи та її сім’ї від утрати доходу у разі безробіття, старіння, хвороби або смерті та поліпшення її добробуту через соціальне страхування.
Отже, соціальний захист містить як пасивні, так і активні заходи підтримки доходів. Пасивними заходами є соціальна допомога, активними — соціальне страхування.
Таким чином, соціальний захист — це система суспільних відносин, призначена для задоволення матеріальних потреб громадян із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї у випадках, передбачених законодавством, з урахуванням трудового стажу громадян чи соціального фактора або без урахування цих обставин.
Соціальне забезпечення можна визначити як організаційно-правову діяльність держави, спрямовану на матеріальне забезпечення осіб, які не мають виходу на ринок праці, не застраховані в системі загальнообов’язкового соціального страхування, зазнали соціального ризику, внаслідок чого втратили здоров’я та (або) засоби до існування і не можуть матеріально забезпечити себе та своїх утриманців. Суттю соціального забезпечення є діяльність держави щодо надання особі гарантованого законом мінімуму засобів до існування для забезпечення достатнього рівня життя.
Юридичний механізм забезпечення права на соціальний захист здійснюється за допомогою самостійної галузі права — права соціального забезпечення.
Право соціального забезпечення — це система правових норм, які регулюють відносини стосовно забезпечення громадян у старості, у разі непрацездатності, відносини материнства та дитинства, державної допомоги окремій особі чи сім’ї, а також процедурні та процесуальні відносини.
Право соціального забезпечення як галузь права має відмітні ознаки: особливий предмет регулювання й метод. Варто зазначити, що у сучасній юридичній літературі дається визначення і третьої ознаки — зацікавленість суспільства у становленні й розвитку системи правових норм як галузі права.
Предметом прийнято називати коло однорідних суспільних відносин, які можуть бути врегульовані лише певною системою правових норм [9, с. 5]. Отже, предметом правового регулювання права соціального забезпечення є три основні групи суспільних відносин: майнові, управлінські, охоронні. Але значне місце серед них посідають майнові відносини, пов’язані з наданням фізичним особам різних видів соціального забезпечення.
Основою суспільних відносин, які визначають предмет права соціального забезпечення, є пенсійні відносини та відносини із надання допомоги та соціальних послуг [6, с. 31]. Крім основних відносин соціально-забезпечувального характеру, до предмета права соціального забезпечення входять процедурні відносини, які визначають порядок надання різних видів соціального забезпечення, та процесуальні відносини стосовно вирішення спорів з питань соціального забезпечення (йдеться про відносини, які не входять до предмета процесуального права). Безпосередньо належать до відносин предмета права соціального забезпечення відносини щодо здійснення соціального страхування, формування і використання Пенсійного фонду і фондів соціального страхування, медичне й санаторно-курортне лікування, надання пільг ветеранам війни й праці. Зазначені вище відносини складають предмет права соціального забезпечення.
Метод правового регулювання визнається другим критерієм розмежування галузей права. Кожна група відносин, що визначають предмет галузі права, вимагає специфічних засобів нормативно-правового регулювання, які реалізуються у методі. Методом права соціального забезпечення є поєднання кількох способів регулювання: влади й підпорядкування (один суб’єкт вимагає призначення певного виду соціального забезпечення, а другий — зобов’язаний його надати); юридичної рівності (жоден із суб’єктів не створює нових норм, а діє відповідно до актів, прийнятих уповноваженими органами); дозволу (право вибирати той чи інший вид соціального забезпечення); наказу (щодо платників податків); заборони (забороняється використовувати кошти Пенсійного фонду не за призначенням).
Метод права соціального забезпечення має свої особливості. Фізична особа як один із суб’єктів наділяється не тільки правоздатністю, а й правом вимагати надання конкретного виду забезпечення, а орган соціального захисту населення зобов’язаний надати його на умовах, встановлених законом. Це основна схема поведінки учасників соціально-забезпечувальних відносин. Усі права й обов’язки суб’єктів правовідносин встановлені законом і не можуть бути змінені угодою сторін.
Визнаючи право соціального забезпечення самостійною галуззю права, слід відмежовувати її від суміжних галузей права — трудового, адміністративного, фінансового. Підставою для відмежування є різні суспільні відносини, які складають предмет різних галузей права, та ознаки, що характеризують метод. Основна відмінність відносин, які регулюються трудовим правом, від відносин, що складають предмет права соціального забезпечення, полягає в тому, що перші пов’язані з трудовою діяльністю людини, а другі — із соціальним захистом непрацездатних. У трудових відносинах учасниками є працівник і роботодавець, а в соціальному забезпеченні — непрацездатний громадянин та орган соціального захисту населення.