Становление и развитие института опеки и попечительства в российском праве

В истории права нормы об опеке и попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что 4 Нечаева А.М. Указ. соч. С. 89. 14 предопределялось в конечном счете отличием принципов и задач данного института.

Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве в России. Для отечественного права характерно разграничение опеки и попечительства. В отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось "установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены", взамен власти родителя, отца. В то же время по римскому праву различалась tutela (опека) и cura (попечительство). Попечительство длилось от совершеннолетия лица до достижения им 25 лет. Как отмечал В. Хвостов, различия между статусом опекуна и попечителя по римскому праву были невелики - "главное различие между ними формальное", сводилось к разным способам участия в совершении сделок от имени подопечного. На территории Франции в странах "писаного" права опека и попечительство были сходны с римскими аналогами, а в странах обычного права опека над лицом продолжалась до 25 лет, что давало повод для отождествления этих понятий. В то же время в древнегреческом праве лицо признавалось совершеннолетним по достижении 18 лет, в связи с чем всякая забота о нем прекращалась, и о попечительстве в этой правовой системе не упоминается. В России разграничение опеки и попечительства берет свое начало лишь от екатерининского Учреждения о губерниях (1775 г.).

"Опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который может просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничением права продажи и залога недвижимого имущества без согласия попечителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается: В период 14-17 лет несовершеннолетний сам распоряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17-21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме отчуждения недвижимого имущества". 15 Подобные отличия сохранялись довольно длительное время. В начале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие опеки и попечительства состоит в объеме дееспособности подопечных, а В.И. Синайский указывал на то, что "... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки".

На лицо значительное сходство правил об опеке и попечительству над несовершеннолетними по действующему ГК РФ с положениями российского законодательства конца XIX - начала XX в. с одной только разницей - в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет5. В то же время по проекту Гражданского Уложения, опубликованному в 1904 г., попечительство представляло собой совершенно иное явление. Оно выступало в основном как способ охраны интересов не рожденного наследника, охраны непринятого наследства, имущества безвестно отсутствующих лиц. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетним, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей; над неправоспособным совершеннолетним лицом; над совершеннолетним лицом, которое "вследствие душевной или телесной болезни или вследствие физического недостатка (глухоты, немоты или слепоты) лишен возможности заведовать всеми или некоторыми своими делами". В этом последнем случае воля подопечного имеет важное значение - помимо его желания попечительство не возникнет, за исключением тех случаев, когда лицо не сможет устно или письменно заявить соответствующее ходатайство. Интересы такой категории подопечных, как расточители, длительное время не охранялись законодательно. Забота об этой категории лиц встречалась в нормах обычного права - основанием для назначения опеки зачастую была "беспорядочная жизнь". С.В. Пахман приводит пример: волостной старшина доложил суду, что один из крестьян "в году бывает более пьян, чем трезв, и делается несостоятельным к платежу казенных Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование: Учеб.-практ. пособие. -М.: Палеотип. 2002. С.34 16[3] податей и прочих денежных сборов, а также в хозяйстве своем производит ущерб". Суд вынес решение: "..... в пример и страх другим наказать розгами семнадцатью ударами: если и за сим он будет продолжать подобную жизнь, то на имение его будет определен опекун". Вот таким образом, безо всякого закрепления в нормативных актах, исходя непосредственно из жизненной необходимости, возникали правовые формы охраны интересов расточителей. Собственно попечительство над расточителями, как уже отмечалось, было закреплено в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений (изд. 1890 г., ст. 150). В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах. Юридическое качество этого акта было весьма невысоким, поэтому определить, когда должен был назначаться попечитель, невозможно, за исключением специального случая, предусмотренного в ст. 198: "Попечительство над совершеннолетним лицом устанавливается по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие старческой дряхлости, или других недугов, или неопытности не может надлежащим порядком вести свои дела вообще или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае". Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. Опека учреждалась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, признанными в законном порядке слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, безвестно отсутствующих.

Попечительство устанавливалось над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и над совершеннолетними, если 17 "последние по своему физическому состоянию не могут самостоятельно защищать свои права", и состояло в оказании помощи подопечным, выдаче согласия на совершение сделок. Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г. не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Кроме того, прямо указывалось, что над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечительство.

Таким образом, охрана прав этой категории лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин "патронаж" в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.) С введением в действие ГК РСФСР 1964 г. связаны и перемены в позиции законодателя по отношению к такому социальному явлению, как расточительство. В ст. 16 Кодекса появилась формулировка, которая присутствует и в действующем ГК РФ: "Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности". Таким образом, для такого ограничения, а следовательно, для назначения попечителя наряду с поведением гражданина определяющее значение приобрело материальное положение семьи. Этот пример ярко демонстрирует направленность мер правовой охраны. Если гражданин одинок либо злоупотребление им алкоголем еще не 6 Пелевин А.А. Патронаж над дееспособными гражданами и смежные правоотношения Российский судья, 2008. N 3. С.27 18[4] затронуло семейного бюджета, его поведение остается за рамками общественного интереса. Появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опека и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который традиционно носит название "опека и попечительство".

1.3. Особенности опеки и попечительства как института российского права

Органы опеки и попечительства (далее – ОО и П) непосредственно включены в единый механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан в области гражданских, семейных, жилищных отношений. ОО и П участвуют в установлении форм устройства и воспитания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, осуществляют контроль за исполнением законными представителями несовершеннолетних возложенных на них полномочий. Без разрешения ОО и П не могут быть совершены сделки по отчуждению имущества несовершеннолетних. Участие ОО и П в процессе осуществления сделок несовершеннолетними предопределено неполной дееспособностью детей, уровень которой дифференцирован в зависимости от возраста (ст. 26, 28 ГК РФ). ОО и П выступают дополнительным контрольным звеном в определении законности и допустимости совершения сделок с имуществом ребенка после действий (содействия) родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) (ст. 37 ГК 19 РФ, ст. 60 СК РФ, гл. 4 ФЗ от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"). При этом статус ОО и П является двойственным. ОО и П - орган публичной власти в реализации частных прав несовершеннолетних граждан. Таким образом, регулирование деятельности ОО и П и само функционирование указанных органов отличается частно - публичной природой, когда вмешательство в область частных отношений граждан оправдано необходимостью защиты их прав и законных интересов. ОО и П как элемент указанного механизма является комплексным и по сфере имущественных и неимущественных отношений, в которые он включен: гражданские, семейные, жилищные. В то время как вопросы регулирования указанных отношений отнесены либо к исключительному ведению РФ (гражданское законодательство), либо совместному ведению РФ и субъектов РФ (семейное, жилищное законодательство). Поэтому должна быть выстроена адекватная самому правовому механизму осуществления и защиты прав несовершеннолетних система ОО и П и правила ее функционирования.

С 1 января 2008 г. полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам государственной власти субъектов РФ. До этого функции ОО и П выполняли органы местного самоуправления. В настоящее время ОО и П являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако после повышения статуса ОО и П с местного на региональный уровень в действительности ситуация мало изменилась. В большинстве субъектов РФ продолжает реализовываться муниципальная модель ОО и П посредством принятия законов субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются государственным полномочием по осуществлению функций ОО и П. В то время как такой вариант должен носить исключительный характер. Согласно ч. 1 ст. 6 ФЗ N 48-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления 20 поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с ФЗ "Об опеке и попечительстве", законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Такая ситуация носит повсеместный характер, что нельзя признать правильным. Несовершенства системы ОО и П, основанной на модели ее осуществления органами местного самоуправления, проявились наиболее отчетливо в связи с вступлением в силу с 1 января 2013 г. ФЗ от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Указанный Закон предусмотрел реализацию новой жилищной гарантии детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в виде предоставления жилых помещений по договорам специализированного найма сроком на пять лет вместо договора социального найма. Только по окончании срока договора найма специализированного жилого помещения и при отсутствии оснований для оказания нанимателю помощи в преодолении трудной жизненной ситуации в отношении занимаемого жилого помещения заключается договор социального найма. Законом предусмотрено обязательное формирование на уровне субъекта РФ списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, нуждающихся в предоставлении жилых помещений из специализированного жилищного фонда. При этом функции по жилищному обеспечению детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (включая установление оснований для предоставления жилья, формирование списка льготников, предоставление жилого помещения, контроль за сохранностью закрепленного жилья, постинтернатное сопровождение нанимателей с целью выявления проблем с выполнением обязанностей по договору найма или риска появления иных 21 правообладателей жилого помещения), отнесены новым Законом к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, расширен круг льготников за счет уточнения оснований признания невозможным проживания в ранее закрепленном жилом помещении, а также за счет придания положениям Закона обратной силы с закреплением обязанности обеспечить жильем всех граждан льготной категории, включая достигших 23 лет, но не реализовавших до вступления Закона в силу свое право. До вступления в действие ФЗ N 15-ФЗ функции по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма в большинстве субъектов РФ были переданы на местный уровень. В реализации этой функции имелись значительные несовершенства. В частности, они касались недостаточной регламентации правил учета детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей в качестве нуждающихся в жилищном обеспечении. Несмотря на внеочередной порядок предоставления жилья (ст. 57 ЖК РФ в редакции до ФЗ N 15-ФЗ) и ее разъяснения Верховным Судом РФ, правила учета льготников по-разному определялись в законодательстве субъектов РФ и органов местного самоуправления. Не везде формировался предварительный учет, учет по инициативе самих льготников не предусматривался, в результате многие из указанной категории граждан, достигнув 23 лет, не по своей вине, а по упущениям в деятельности ОО и П оказывались не включенными в списки льготников и (или) не состоявшими на учете и утрачивали право на получение жилья. По указанному вопросу сложилась противоречивая судебная практика, некоторые суды восстанавливали право граждан на получение социального жилья, отмечая особый порядок реализации такого права и активную роль в 7 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2007 года (вопрос 3), утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. 22 этом процессе ООиП8. Другие суды, напротив, формировали отрицательную практику, ограничиваясь формальным подходом, исключительно возрастным критерием льготника без оценки роли ООиП, упущений в его работе и недостаточной законодательной регламентацией этого вопроса.

С новым Законом объем жилищной обеспечительной функции значительно увеличился, а также дополнен постинтернатным контролем за нанимателями, на что не рассчитан имеющийся состав ОО и П. Новый вид специализированного жилищного фонда для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, по смыслу ФЗ N 15-ФЗ должен составлять государственный жилищный фонд субъектов РФ и создаваться за счет средств субъектов РФ и дополнительных субсидий из федерального бюджета. Соответственно, изменился и сам уровень органов власти, обязанных формировать жилищный фонд, а также список льготников. Таким образом, полноценная реализация положений ФЗ N 15-ФЗ требует количественной и качественной перестройки системы ОО и П, в то время как многие субъекты РФ вопреки положениям ФЗ N 15-ФЗ пытаются сохранить прежнюю систему, оставив функции ОО и П органам местного самоуправления и передав осуществление государственного полномочия по жилищному обеспечению детей также на местный уровень (как было с социальным наймом). Но даже при сохранении муниципальной модели решения жилищного вопроса требование ФЗ N 15-ФЗ об обязанности формировать региональный список льготников должно выполняться, что приведет к дублированию учета (ведения списка) на региональном и местном уровне. Примеры таких [5]Апелляционное определение Псковского областного суда от 16 октября 2012 г. по делу N 33-1645; Определение Верховного Суда РФ от 5 июня 2012 г. N 87-КГ12-1; [6]Определение Приморского краевого суда от 15 января 2013 г. N 33-11477 Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 17 сентября 2012 г. по делу N 33-10720; Апелляционное определение Омского областного суда от 28 ноября 2012 г. по делу N 33-7235/2012 23 коллизий в реализации прав льготников имеются (гражданин был включен только в один из списков, и органы власти снимали тем самым с себя обязанность по жилищному обеспечению). Сохранение за органами местного самоуправления функций ОО и П не отвечает повышающейся роли государства в защите прав и интересов несовершеннолетних и реализации предоставленных им возможностей.