Баланс операцій уряду згідно методології Міжнародного валютного фонду, прийнятої в 2001 році

Тема 11: Державний кредит і державний борг

1. Сутність державного кредиту

2. Сутність, види та джерела фінансування дефіциту бюджету

3. Державний борг

4. Боргова політика держави. Управління державним боргом

5. Центральні органи влади України в управлінні державним боргом

6. Міжнародний досвід формування державного боргу

1. Сутність державного кредиту

При розгляді попередніх тем, ми встановили, що однією із функцій фінансової системи, яка функціонує в національній економіці, є можливість кредитування. Широко, під кредитуванням розуміється форма фінансового забезпечення витрат з боку суб’єктів господарської діяльності, закладів, установ, органів державної влади за рахунок залучених вільних коштів на засадах, по-перше, оплатності за користування цими коштами, по-друге, строковості такого користування і, по-третє, повернення цих коштів після закінчення оговореного терміну користування. Виконання цих умов уже означає, що кредит надається тільки такому його користувачеві, який здатний забезпечити ефективне економічне його використання. Тобто в кінці оговореного терміну, внаслідок використання кредиту, користувачу необхідно отримати фінансовий результат, достатній не тільки для забезпечення умов кредитування а ще й отримання доходу.

Держава для фінансування своїх видатків також може залучати вільні кошти домогосподарств, підприємницьких структур, які стають, у цьому разі, кредиторами. В окремих випадках, зокрема у сфері міжнародних фінансів а також при необхідності підтримки окремих національних приорітетних програм, кредитором може виступати і держава.

Широко під державним кредитом розуміють фінансові інструменти, пов’язані із наданням бюджетних коштів на відповідних умовах для потреб реалізації приорітетних національних програм, гарантуванням поверненості коштів (роль держави як гаранта) при отриманні окремими державними підприємствами, установами кредитів на виконання важливих національних проектів, а також залученням коштів на відповідних умовах на потреби фінансування бюджетного дефіциту.

Переважний зміст сфери державного кредиту визначає залучення державою коштів на потреби фінансування дефіциту державного бюджету. Такі запозичення можуть відбуватись як на внутрішньому так і на зовнішніх фінансових ринках. Особливістю є те, що джерелом повернення запозичених коштів і сплати відповідних відсотків є доходи бюджету. Це означає, що державні запозичення передбачають ефективне використання коштів, причому виключно у державному секторі економіки. Внаслідок їх використання доходи бюджету повинні достатньо зрости для повернення отриманого кредиту та зменшення дефіциту бюджету.

Існування можливості держави в необхідних випадках залучати кошти для забезпечення своїх потреб, неминуче супроводжується формуванням певного обсягу непогашених поточних зобов’язань. Крім цього, як зазначалось, держава може виступати й у ролі гаранта при отриманні окремими державними підприємствами, установами, кредитів на виконання важливих національних проектів (прикладом може бути закупівля для національної економіки газу національною акціонерною компанією «Нафтогаз України»). У випадку, якщо ці підприємства, установи з якихось обставин не в змозі вчасно віддати кредит, держава, як гарант, повинна виплачувати необхідні кошти із доходів бюджету. Все це сукупно призводить до появи державного боргу. Державний борг – це загальна на поточний момент сума зобов’язань з державних позик та наданих державних гарантій.

Окремі дослідники додатково вводять поняття державної заборгованості Вони означують її як загальну величину суми обсягу державного боргу та обсягу всіх інших видів пролонгованих державних виплат та компенсацій. Прикладом останніх можуть бути компенсації, визначені Законом України "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" та Постановою Кабінету Міністрів України «Про виплату у 2008 році громадянам України компенсації втрат від знецінення грошових заощаджень, вкладених до 2 січня 1992 р. в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, та облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 року, сертифікати Ощадного банку СРСР і державні казначейські зобов'язання СРСР, придбані на території Української РСР») тощо.

2.Сутність, види та джерела фінансування дефіциту бюджету

Як часто показує світова практика, бюджет із видатками, які рівні доходам, виявляється неефективним щодо забезпечення стабільного економічного зростання та уникнення циклічності в розвитку національної економіки. Тому, багатьма державами існуючу недосконалість стараються усунути шляхом управління економічними процесами, зокрема через використання інструмента фінансування частини видатків бюджету за рахунок залучення заощаджень від суб’єктів приватного сектора. Перевищення доходів над видатками бюджету, яке у цьому разі має місце, називається дефіцитом бюджету, протилежна ситуація називається профіцитом бюджету. В науковій літературі термін “дефіцит бюджету” закріпився як характеристика співвідношення між доходами та видатками і часто ототожнюється із терміном “сальдо бюджету”.

Дефіцит бюджету за своєю сутністю має двояку природу: з одного боку це різниця між традиційними доходами та витратами, з іншого – це сума заощаджень суб’єктів внутрішнього приватного сектору, та нерезидентів, що залучаються державою для фінансування незабезпечених доходами видатків. Форма та спосіб залучення капіталу, а також вид інституційного сектора економіки, чий капітал залучається на фінансування дефіциту бюджету, мають при однаковому дефіциті бюджету різні економічні наслідки. Тому джерела фінансування дефіциту поділяють на:

Ø внутрішні (їх надають інші органи державного управління; центральний банк; депозитні та недепозитні фінансові установи; нефінансові установи; домогосподарства);

Ø зовнішні (їх надають органи державного управління; міжнародні організації; фінансові установи, що не є міжнародними організаціями; інші нерезиденти);

Ø інші (у випадку касового виконання бюджету фінансування дефіциту бюджету може здійснюватись за рахунок касових залишків утворених в минулому році; надходжень від приватизації тощо). Особливістю касового методу виконання бюджету є те, що усі операції фіксуються в момент виникнення права на отримання платежу чи зобов’язання щодо його здійснення. У цьому разі можливе утворення “технічних” джерел фінансування дефіциту бюджету, зокрема за рахунок залишку коштів на бюджетних рахунках, покриття дефіциту за рахунок зміни валютних курсів і т.д. Наприклад, фінансування за рахунок коштів, що надійшли роком раніше від запозичень чи приватизації і які не були використані на фінансування дефіциту бюджету, буде відноситись до джерел фінансування за активними операціями.

У міжнародній практиці переважно використовуються два шляхи розмежування внутрішніх та зовнішніх запозичень: за ознакою резидентності інвестора та за валютою здійснення запозичення. Ознака резидентності використовується як методологічна основа Міжнародним валютним фондом, Світовим банком, Базельським комітетом міжнародних розрахунків та більшістю розвинутих країн світу. Натомість валютна ознака при розподілі запозичень на внутрішні і зовнішні використовується досить рідко, зокрема в Австралії, Франції, Бельгії та практично всіма країнами, що не належать до розвинутих.

В окремих випадках, при відсутності інших можливостей, як джерело фінансування дефіциту бюджету уряди використовують емісійне фінансування, яке залучається від центрального банку (сеньйораж). Емісійне джерело формально не є частиною внутрішніх заощаджень приватного сектору, однак воно впливає на їх реальну вартість внаслідок підсилення інфляції і, фактично, здійснюється за рахунок заощаджень приватного сектора внаслідок їх знецінення. На відміну від інших джерел фінансування, емісійне фінансування не має добровільного характеру. У більшості країн світу існують законодавчо встановлені норми, які забороняють центральному банку здійснювати подібне фінансування дефіциту бюджету. Однак на практиці існує достатньо способів, щоб обійти ці заборони. Серед них: збільшення обсягів перевищення доходів над витратами центрального банку, що не пов’язані з цілями грошово-кредитної політики і спрямовуються в дохідну частину бюджету; проведення центральним банком квазіфіскальних операцій; неформальні тристоронні угоди між урядом, центральним банком та визначеним комерційним банком щодо рефінансування центральним банком такого банку під заставу придбаних в уряду державних цінних паперів.

Як бачимо, спільною рисою усіх джерел фінансування дефіциту бюджету, окрім емісійного, є те що вони є фінансовими заощадженнями приватного сектору економіки, та нерезидентів, що сформувалися після першого розподілу валової доданої вартості (заробітна плата, дохід від власності та прибуток) та перерозподілу за допомогою фіскального механізму, і акумулюються державою на певних умовах. Ще однією особливістю цих надходжень є їх добровільний характер на відміну від, наприклад, податкових надходжень. При цьому, інші умови залучення цих активів можуть суттєво різнитися: у випадку запозичень у приватного сектору основними умовами є поворотність і платність; у випадку приватизаційних надходжень – умовою є обмін цих фінансових активів на реальні.

Таким чином, дефіцит бюджету – це обсяг бюджетних видатків, здійснених за рахунок внутрішніх і зовнішніх фінансових заощаджень інших секторів економіки в тому числі і міжнародної, акумульованих урядом на добровільних засадах протягом поточного чи минулих періодів та, у виняткових випадках, за рахунок обсягу первинної емісії центрального банку.

Крім традиційного показника дефіциту бюджету для більш повної характеристики фінансової збалансованості державних фінансів використовуються й інші показники. Основними з них є такі.

1. Чистий/валовий поточний баланс – обсяг операцій, в результаті яких змінюється вартість активів уряду (таблиця 11.1).

Таблиця 11.1

Баланс операцій уряду згідно методології Міжнародного валютного фонду, прийнятої в 2001 році

2. Первинне сальдо – різниця між доходами та видатками бюджету за мінусом виплати відсотків за обслуговування існуючого боргу. Визначається з метою виявлення впливу здійснюваного фінансування дефіциту бюджету на економічних агентів, які не є кредиторами держави, тобто на реальний сектор економіки.

3. Валові заощадження – різниця між поточними доходами та видатками бюджету за мінусом чистих капітальних трансфертів, в обсяг яких включаються чисті капітальні гранти і податки на капітал.

4. Скоригований дефіцит бюджету – різниця між доходами та видатками бюджету із якої виключені всі або деякі гранти, крупні і рідкісні, неперіодичні операції, які можуть викривити бюджетний аналіз та реальну фіскальну позицію уряду.

Крім рівня загальнодержавного управління існують й інші рівні, які враховують, по-перше, функціонування місцевих органів влади, позабюджетних фондів, зведеного бюджету, по-друге, функціонування підконтрольних державі інших фінансових та нефінансових установ, що працюють на ринкових засадах. Діяльність інститутів, що перебувають у державній власності, значним чином впливає на кінцевий підсумок діяльності сектора загальнодержавного управління, а тому окремий розгляд дефіциту лише на рівні центрального уряду не дає повної картини економічних досягнень та потенційних загроз і обмежує розуміння впливу урядової політики. Тому повний аналіз загального дефіциту бюджету передбачає визначення порівневого дефіциту (рис. 11.1).

Бюджети інших державних інституцій

Бюджет фінансових установ

Бюджет нефінансових установ

Позабюджетні фонди

Рис. 11.1. Рівні державного сектора, на яких розраховується бюджетний дефіцит

Окремими авторами виділяється активний та пасивний дефіцит бюджету. Активний дефіцит бюджету – та частина дефіциту бюджету, фінансування якої здійснюється для забезпечення інвестиційних потреб національної економіки, пасивний – на покриття поточних видатків (соціальні трансферти, виплата зарплати у бюджетній сфері тощо).

Окремі дослідники вивчали дефіцит бюджету в контексті фаз зростання національної економіки, ними приводиться класифікація дефіциту залежно від чинників, що його зумовлюють. Так дефіцит бюджету, який відображає різницю між поточними державними витратами, скоригованими на зміну обсягу допомоги з безробіття і доходами, які надійшли б до бюджету за умови збереження потенційного обсягу виробництва та незмінної податкової системи, називають структурним дефіцитом. Різниця між фактично спостережуваним дефіцитом і структурним дефіцитом є показником циклічного дефіциту бюджету. Виникнення останнього зумовлене дією автоматичних стабілізаторів законодавчо вмонтованих у бюджетно-податкове законодавство. Чим вища частка еластичних податків у структурі доходів бюджету і більші розміри допомоги з безробіття, тим більшими є коливання циклічної складової сальдо бюджету.

Класифікація дефіциту бюджету за способами його розкриття приведена на рис.11.2.

Рис. 11.2. Класифікація дефіциту бюджету за способами його розкриття

Дефіцит бюджету є багатогранним інструментом, при його фінансуванні використовуються об’єктивні ринкові закони щодо мобілізації фінансових ресурсів. Створюваний дефіцит дозволяє здійснювати пріоритетну державну політику з додаткового стимулювання внутрішнього сукупного попиту у визначених сферах та визначений момент, навіть якщо це не дозволяють наявні доходи бюджету але є обгрунтовані підстави вважати, що майбутні фінансові ресурси будуть достатніми для повернення запозичень.

3. Державний борг

Існування в ринковій економіці державного боргу є об’єктивним фактором. Держава, прагнучи використати свої економічні і фінансові ресурси з найбільшою ефективністю, допускає дефіцит бюджету, а для його фінансування залучає додаткові кошти на внутрішньому або зовнішньому фінансових ринках. Ці кошти залучаються для використання в державному секторі економіки і їх ефективного трансформування у зростання доходної частини бюджету. Іншими словами базовою умовою платоспроможності держави є перевищення продуктивності використання позичених коштів над рівнем відсоткових ставок за користування цими позиками. Останнє дає змогу виплатити відсотки за користування залученими коштами, самі позичені кошти і, більше того, отримати додаткові доходи, які можуть бути використані на суспільні потреби.

Державний борг – це загальна сума, на певний момент, непогашених позик, отриманих державою для фінансування дефіциту бюджету та інші визначені законодавством цілі, невиплачених відсотків за обслуговування цих позик, а також наданих гарантій за зобов’язаннями інших державних структур.

Законодавством деталізовано цілі, на які можна робити запозичення, отже державний зовнішній борг формують:

• позики на фінансування державного бюджету (переважно кошти, що позичені у міжнародних фінансових організацій) та погашення зовнішнього державного боргу;

• позики на підтримку стабільності національної валюти (поповнення валютних резервів);

• позики на фінансування інвестиційних та інституціональних проектів національної ваги;

• гарантії іноземним контрагентам щодо виконання контрактних зобов'язань у зв'язку з некомерційними ризиками;

• державні гарантії, що надаються Кабінетом Міністрів України для кредитування проектів, фінансування яких передбачено державним бюджетом України.

Неефективне використання залучених позик може призвести до зростання обсягу державного боргу. У багатьох країнах в бюджетному законодавстві визначена гранична межа величини державного боргу, досягнення якої сигналізує про небезпеку для всієї сфери державних фінансів. В «Бюджетному кодексі України» подібний параметр визначений і для нашої держави: величина державного боргу не повинна перевищувати критичну межу, яка складає 60% обсягу валового внутрішнього продукту.

Загальні обсяги, структура та динаміка зміни державного та гарантованого боргу України приведена в таблиці 11.2.

Таблиця 11.2

Державний та гарантований державою борг України за 2003-2007 роки (на 31 грудня щорічно) млн.дол.США

Як бачимо з таблиці, державний та гарантований борг України протягом зазначеного періоду номінально зростав: якщо в кінці 2003 року він складав 14548,2 млн.дол.США, то в кінці 2007 року він склав 17573,2 млн.дол.США, а за підсумком третього кварталу 2008 року він дещо зменшився до 17088,7 млн.дол.США. Разом з тим протягом зазначеного періоду державний борг відносно валового внутрішнього продукту не перевищував критичної межі і ця відносна величина мала тенденцію до зниження (рис.11.3.).

Рис.11.3. Динаміка зміни частки державного боргу України відносно валового внутрішнього продукту протягом 1998-2008 років.

За умовами залучення коштів розрізняють внутрішній та зовнішній борг. Внутрішній державний борг - це сукупність зобов'язань держави перед своїми громадянами (резидентами), які придбали за готівку державні ціні папери (внутрішні державні облігації) або надали державі кредити в тій чи іншій формі.

Зовнішній державний борг - сукупність боргових зобов'язань держави, що виникли в результаті запозичень держави на зовнішньому ринку.

За валютою залучення державний борг поділяється на борг у національній та іноземній валюті. Структура державного та гарантованого державою боргу України в розрізі валют погашення станом на 30.09.2008 року приведена в таблиці 9.3.

Таблиця 11.3