Система общесоюзных и республиканских органов власти в годы НЭПа

Переход к НЭПу поставил на повестку дня вопрос об упорядочивании и улучшении деятельности государственных органов. Однако кардинальных изменений не последовало и во многом потому, что созданная система государственного управления в годы «военного коммунизма» уже начала приобретать свою логику развития. Предпринятые шаги лишь касались вопросов ликвидации чрезвычайщины и децентрализации в аппарате управления, а также подведения под него законодательно-нормативной базы.

Реорганизация деятельности Советов. В годы гражданкой войны зачастую деятельность местных советских органов (съезда Советов в губерниях и уездах) подменялась деятельностью исполнительных и чрезвычайных органов (например, ревкомами). Это, в свою очередь, вело к бюрократизации местных органов и снижению их авторитета в глазах населения. Преодоление нежелательных тенденций вылилось в острую борьбу между сторонниками военно-коммунистической и нэповской моделей управления. Противостояние раскололо элиту партии и отразилось в различных платформах, фракциях и длительной общепартийной дискуссии.

В декабре 1924 г. ЦИК СССР принял постановление о проведении перевыборов Советов в тех местах, где были допущены нарушения закона, или там, где была недостаточная активность избирателей. Классовый состав советских органов оставался неизменным. III съезд Советов в 1925 г. обратил внимание на лишение избирательных прав в деревне, где часто в категорию «лишенцев» попадали крестьяне-середняки. Однако это обращение не имело практического воплощения и процент лишенцев с каждым годом увеличивался. На этом же съезде было принято решение о необходимости привлечения к советской работе категорий населения, которые до этого не проявляли достаточную активность (женщины, беспартийные).

На оживление деятельности Советов было направлено также и создание секций Советов и депутатских групп. Секции создавались из депутатов Советов и актива. В городах они выступали помощниками отделов исполкомов, а в сельской местности, где не было своего исполнительного аппарата, они выполняли работу исполкомов на общественных началах. Депутатские группы создавались на предприятиях и организациях. Основная функция этих групп заключалась в работе по удовлетворению нужд избирателей. В это время нередко заседания местных Советов проводились в рабочих кварталах, на предприятиях. Работники органов власти и управления обязывались регулярно отчитываться перед населением.

В национальных районах изменения в работе советских органов проходили по линии их коренизации. Здесь требовалось решить две взаимосвязанных задачи:

· Нехватку кадров из числа коренных народов. Национальные кадры стали готовиться на местах, где работали всевозможные краткосрочные курсы, или работников посылали для учебы в Москву др. города.

· Введения языка коренной национальности во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. В декрете ВЦИК от 14 апреля 1924 г. «О мерах к переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях и республиках на местные языки» говорилось, что в целях приспособления советского аппарата к быту коренного населения и привлечения его к активному советскому строительству необходимо постепенно переводить делопроизводство всех государственных органов на местные языки. По этому же декрету при приеме на государственную службу при прочих равных условиях преимущество должно было отдаваться лицам, знающим местные языки.

Реорганизация органов хозяйственного управления. Новая экономическая политика требовала совершенствования и четкое распределение функций государственных управленческих структур в области народного хозяйства.

Общее руководство экономической политикой должен был осуществлять реорганизованный СТО. Его главой являлся председатель СНК, а членами – наркомы по военным делам, труда, путей сообщения, земледелия, продовольствия, председатель ВСНХ и ВЦСПС. В качестве местных органов экономического управления с 1921 г. образуются областные, губернские и уездные экономические совещания. Низовыми органами СТО стали экономические совещания на предприятиях и крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства.

В феврале 1921 г. при СТО создается Государственная плановая комиссия, первым председателем которой стал Г. М. Кржижановский. На Госплан возлагалась задача по выработке общехозяйственного плана.

По Конституции 1924 г. ВСНХ рассматривался как объединенный наркомат, проводящий в жизнь утвержденные СТО планы и общехозяйственные директивы в области промышленности. ВСНХ руководил республиканскими СНХ, которые одновременно подчинялись своим ЦИК и Совнаркомам. Значительная часть предприятий была изъята из управления ВСНХ и передавалась местным органам. Помимо того, часть мелких предприятий была предоставлена в аренду частнику и кооперативному сектору. Таким образом, произошла некоторая децентрализация управления промышленностью, число главков ВСНХ было сокращено с 52 до 16.

С 1921 г., в связи с переходом на хозрасчет, предприятия получили большую самостоятельность не только в хозяйственном, но и в административном отношении. Правда, субъектами права стали не отдельные предприятия, а их отраслевые объединения – тресты. Лишь в 1927 г. этими правами стали обладать фабрики и заводы.

Характерной чертой управления промышленностью стало стремление сочетать функциональный и отраслевой принципы. Такая система началась складываться ещё в 1921 г. Функциональный принцип предполагает управление нижестоящими организациями и предприятиями по отдельным функциям: планирование, снабжение, финансирование, техническое обеспечение. Отраслевой принцип заключается в руководстве целой отраслью хозяйства по всем вопросам.

В связи с внедрением рыночных отношений и образованием смешанной экономики усилилась роль финансово-регулирующих органов: Наркомфина, Госбанка, коммерческих и кооперативных банков. Была проведена денежная реформа, позволившая укрепить финансы страны. Однако государство не выпускало производство и рынок из под своего контроля и регламентации.

Реорганизация органов юстиции. Важнейшим этапом в государственном строительстве становится реорганизация судебных органов. В 1922 г. наркомом юстиции Н. В. Крыленко был подготовлен проект закона об учреждении прокуратуры. В ходе обсуждения во ВЦИК проект был подвергнут резкой критике. Критиковавшие выступали против независимости прокуроров от местной власти и требовали их двойного подчинения – губисполкомам на местах и прокурору республики. Против двойного подчинения выступил председатель СНК В. И. Ленин, который считал, что прокуроры, осуществляющие надзор за законностью, должны быть независимыми от власти на местах. По итогам дискуссии в мае 1922 г. ВЦИК принимает «Положение о прокурорском надзоре», где прокуратура рассматривается как централизованный орган. По положению прокурором республики являлся нарком юстиции. Он назначал и ему полностью подчинялись прокуроры уездов и областей, а также их помощники. Прокуратура автономных областей назначалась ЦИК республик и была подотчетна прокурору РСФСР. В обязанности прокуроров входило: надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем уголовного преследования виновных и опротестование нарушающих закон постановлений; наблюдение за деятельностью следственных органов, а также ГПУ; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Образование СССР не привело к созданию союзной прокуратуры. Только при Верховном Суде СССР состоял прокурор и его заместитель, назначаемые Президиумом ЦИК СССР. В их обязанности входило: дача заключений по всем вопросам, подлежавшим разрешению ВС СССР, поддержание обвинений на заседаниях ВС СССР и в случае несогласия с его решениями опротестовывать их в Президиуме ВЦИК. Таким образом видно что, судебная власть не являлась полностью самостоятельной.

В мая 1922 г. ВЦИК принимает положение об адвокатуре. Защитники объединялись в коллегии, создаваемые при губернских отделах юстиции. Адвокаты не могли занимать должности в государственных учреждениях и предприятиях. В их обязанности входило: обеспечение защиты обвиняемых по уголовным делам; представительство сторон в гражданском процессе; оказание помощи населению в виде консультаций по юридическим вопросам. С утверждением адвокатуры связан интересный факт. При работе над положением возник вопрос могут ли адвокаты коммунисты защищать интересы преступников. Для разрешения возникшей проблемы потребовался специальный документ ЦК РКП/б/, который разъяснял, что коммунисты могут трудиться в качестве адвокатов.

В период НЭПа большие изменения произошли в судебной системе. В конце 1923 г. были упразднены общие суды и военно-транспортные трибуналы. Новая судебная система создавалась постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик». Главная задача суда по принятому положению заключалась «в ограждении завоеваний пролетарской революции, рабоче-крестьянской власти, защиты интересов и прав трудящихся и их объединений». Как видно, здесь четко прослеживается классовый принцип функционирования судебной системы СССР.

Новая судебная система была представлена следующими инстанциями:

· народный суд. Учреждался в уездах и рассматривал основную массу уголовных и гражданских дел;

· губернский суд. Имел двойную компетенцию: являлся первой инстанцией по некоторым важным делам, которые до этого разбирались в трибуналах; являлся кассационной инстанцией для народных судов. К тому же губернский суд выполнял и функции по руководству народными судами (ранее осуществлялось губернским отделом юстиции).

· верховный суд республики. Выступал в качестве первой инстанции по особо важным делам, а так в качестве кассационной инстанции для губернских судов. Помимо этого, верховный суд республики осуществлял судебный контроль над всеми судами республики и давал им разъяснения по всем вопросам судебной практики.

Вся 7 глава Конституции 1924 г. была посвящена Верховному Суду СССР. ВС являлся первой инстанцией по очень узкой категории дел (разрешение судебных споров между союзными республиками, рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности). Кассационной инстанцией он не являлся. На ВС возлагались задачи близкие к задачам Конституционного Суда. Так, по требованию ЦИК СССР он давал заключения о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения соответствия их Конституции. Помимо того, ВС рассматривал и опротестовывал перед ЦИК СССР постановления, решения и приговоры верховных судов союзных республик в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или когда затрагивались интересы других республик. Положение руководящего органа юстиции СССР обязывало ВС давать разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства верховным судам союзных республик. При ВС учреждались должности прокурора и его заместителя, которые мы уже рассмотрели выше.

И последнее, что касается ВС СССР. Его компетенция в1929 г. была значительно расширена. Теперь он получал право законодательной инициативы и мог в порядке надзора рассматривать любое дело, прошедшее через республиканские суды.

В течение всего изучаемого периода неоднократно менялась система органов военной юстиции. В 1921 г. был издан декрет ВЦИК, который объединял три почти самостоятельные системы революционных трибуналов (общий, военный и железнодорожный) в единую. В качестве единого кассационного органа и органа надзора для всех действовавших на территории РСФСР трибуналов, а также судебного учреждения для дел особой важности создавался единый Верховный трибунал при ВЦИК. Важно отметить, что в состав пленума Верховного трибунала входил представитель ВЧК, что являлось грубым нарушением принципа отделения суда от административных органов. Однако с 1 января 1923 г. деятельность военных трибуналов по настойчивому требованию военного командования и политорганов была восстановлена. С этого времени система военной юстиции была представлена трибуналами округа, фронта, корпусов и дивизионными отделами окружных трибуналов.

По Конституции 1924 г. в составе Верховного Суда СССР была создана Военная коллегия, которая являлась единым руководящим органом для всех трибуналов Союза. В тоже время Верховные Суды союзных республик сохранили за собой кассационные функции в отношении трибуналов, действующих на их территории. Этот дуализм был ликвидирован только в 1926 г. Окончательно система военной юстиции была оформлена в Положении о военных трибуналах и военной прокуратуре от 26 августа 1926 г.

В 1922 г. для решения имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями создаются государственные арбитражные комиссии. Они образовывались при областных ЭКОСО. Возглавляла арбитражную систему Высшая арбитражная комиссия при СТО СССР.

Реорганизация органов безопасности, милиции, РККА и рабоче-крестьянской инспекции. Важнейшим направлением в перестройке государственного аппарата в годы НЭПа стала реорганизация чрезвычайных органов. За годы гражданской войны компетенция ВЧК сильно расширилась, на местах было допущено много злоупотреблений властью. Вопрос о реорганизации ВЧК был решен на IX Всероссийском съезде Советов. Во исполнении этого решения ВЦИК в феврале 1922 г. принимает декрет, по которому ВЧК упразднялось. Вместо неё в системе НКВД было создано Главное политическое управление. Полномочия ГПУ по сравнению с ВЧК были резко сужены. На ГПУ Декрет возлагал борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. На местах при исполкомах создавались политические отделы, непосредственно подчиняющиеся ГПУ. В распоряжении управления находились особые войска, количество которых определялось СТО.

С образованием СССР потребовалось объединить органы государственной безопасности во всесоюзном масштабе. 12 статьей «Договора об образовании СССР» предусматривалось в целях объединения усилий республик по борьбе с контрреволюцией создание при СНК СССР Объединенного Государственного политического управления. Его председатель и заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. Важнейшим изменением стало то, что органы ГПУ были выведены из структуры НКВД.

В Конституции 1924 г. ОГПУ была посвящена целая глава (гл. 9). Она почти без изменений определяла задачи ОГПУ, т. е. «борьба с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом». (ст. 61) Новым было лишь положение о надзоре прокурора ВС СССР за законностью деятельности ОГПУ. (ст. 63)

С работой ВЧК и ГПУ была тесно связана работа милиции. По Положению о НКВД 1922 г. на милицию была возложена задача поддержания порядка в стране, обеспечение проведения в жизнь законов, охрана учреждений и предприятий. В годы НЭПа её функции ещё больше расширились. Так, в 1925-26 гг. милицию обязывали оказывать содействие в охране лесов, сборе налогов, исполнении решений судов по гражданским делам и др. Крайне негативно на работе милиции сказывалось её финансирование, которое осуществлялось в основном из местных бюджетов, поэтому власти стремились на ней экономить – сокращали штаты милиции, урезали расходы на её содержание. Даже кое-где милицию пытались поставить на хозрасчет, выплачивая жалование за счет собранных её же штрафов. Всё это приводило к большой текучести и низкой профессиональной подготовленности кадрового состава милиции.

В годы НЭПа для охраны государственных учреждений и предприятий появилась ведомственная милиция. В зависимости от характера охраняемых объектов она делилась на ряд подразделений (горно-приисковая, промысловая, фабрично-заводская и др.) и содержалась за счет обслуживаемых предприятий и учреждений.

В изучаемый период серьезной реорганизацией подверглись и вооруженные силы страны. Прежде всего был резко сокращен численный состав РККА. К 1925 г. он уменьшился в 10 раз и составлял около полумиллиона человек. Вводился новый принцип организации армии. По декрету ВЦИК и СНК «Об организации территориальных войсковых частей и проведения военной подготовки трудящихся» от 8 августа 1923 г. наряду с кадровыми частями создавались территориальные формирования. Их костяк составляли кадровые военнослужащие (16-20%), но большая часть личного состава была представлена лицами призывающимися на кратковременные сборы (1-2 месяца в год). Как правило, они имели трехмесячную допризывную подготовку, а затем периодически отбывали краткосрочные сборы в течение четырех лет в войсках. Такая смешанная система позволяла сократить расходы на армию и в тоже время охватить максимальное число населения военной подготовкой.

В 1924 г. были установлены следующие сроки действительной службы: в армии – два года, во флоте – четыре года. В соответствии с законом об обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г. вооруженные силы СССР подразделялись на сухопутные, морские, воздушные, войска спец. назначения, ОГПУ и конвойная стража. Установленная всеобщая воинская служба делилась на допризывную подготовку с 19 лет, действительную службу с 21 года и состояние в запасе до 40 лет. Также в вооруженных силах СССР могли служить и добровольцы.

В 1925 г. в связи с тем, что подавляющая часть командиров (72%) являлась выходцами из рабоче-крестьянской среды, был осуществлен переход в армии к единоначалию. Однако, при тех командирах, которые не внушали доверия, ещё сохранялись посты комиссаров, осуществляющих политическую подготовку личного состава.

Специфическую роль в государственном управлении страной играл объединенный наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Специальным декретом от 6 сентября 1923 г. функции РКИ были существенно сужены. Теперь наркомат должен был контролировать и проверять все органы государственного и общественного управления в области правильного исполнения законов. Но главное, РКИ должен был заниматься вопросами совершенствования технологии управления.

На примере этого наркомата хорошо прослеживается усиление роли партийного аппарата в сфере деятельности государственных органов. Председатель ЦКК РКП/б/, который избирался съездом партии, теперь совмещал и должность наркома РКИ. Помимо того, члены Президиума ЦКК входили в состав коллегии РКИ.

Становление советской номенклатуры. Важнейшей проблемой в вопросе формирования государственных органов управления в период НЭПа является становление советской номенклатуры. Изучение этой проблемы дает возможность глубже понять природу, общие закономерности и механизмы функционирования советского государства.

Под советской номенклатурой стоит понимать перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами, начиная с райкомов и кончая ЦК РКП/б/.

Номенклатура как назначаемая часть государственных служащих присуща любому государственному режиму. Однако, советская номенклатура по эффекту социального действия и по внешним признакам отлична от государственных институтов демократических стран, т. к. тесно связана с однопартийной системой, при которой одна партия осуществляет роль руководителя и государства и общества.

История советской номенклатуры началась со дня прихода большевиков к власти, но первый серьёзный шаг в её развитии был сделан несколько позже. XII съезд партии (1923) принял резолюцию «По организационному вопросу», где было сказано, что наряду с подбором партийных кадров съезд считает очередной задачей партии подбор «руководителей… советских органов, что должно осуществляться при правильной и всестороннее поставленной системы учета и подбора руководителей, ответственных работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций». Для этого съезд рекомендовал расширить и укрепить учетно-распределительные органы партии в центре и на местах «с целью охвата всей массы коммунистов и сочувствующих коммунизму работников во всех без исключения областях управления и хозяйствования». Эти решения открывали новый период в истории советской номенклатуры.

Назначенство становилось важнейшим способом партийного управления страной и получило нормативное оформление в партийных документах. Согласно им появилось несколько списков наиболее важных должностей, назначения на которые производились только постановлением ЦК или с согласия Орграспредотдела ЦК ВКП/б/. Важно отметить, что в этих списках значились и выборные должности, утверждение которых проходило в специальных комиссиях ЦК ещё до того, как тот или иной человек будет избран депутатом, делегатом, народным заседателем, профсоюзным работником и т. д. В течение всего 1925 г. через ЦК ВКП/б/ прошло 5723 назначения на самые высокие государственные посты в стране.

16 ноября 1925 г. Оргбюро ЦК принимает положение «О порядке подбора и назначения работников». Положение обязывало все губкомы, крайкомы и ЦК национальных компартий «приступить к выработке номенклатуры должностей местных органов, назначения на которые производятся с утверждением данных парторганов…». Таким образом, местные руководители назначались и смещались только «постановлением соответствующих парторганов». Тем самым номенклатура как бы прорастала на всю глубину общества, а на самом верху, в ЦК ВКП/б/, достигалась высочайшая концентрация власти.

Советская номенклатура обладала рядом особенностей. Во-первых, значительная часть (более 40%) всех назначений определялось не ЦК, а рядовыми сотрудниками Орграспредотдела. Так, через них проходили назначения в Госбанк СССР, НКИД СССР, Наркомфин СССР и РСФСР, Наркомзем РСФСР и мн. др.

Во-вторых, по всем номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, кооперативные центры и банки и т. п. Даже студенты-коммунисты, окончившие центральные вузы, получали назначение в ЦК ВКП/б/.

В-третьих, по номенклатурам проходили не только члены партии, но и беспартийные. Их судьбой распоряжался, уже упомянутый не раз, Орграспредотдел ЦК ВКП/б/. Так, он утверждал весь список народных заседателей (ещё не избранных!) Верховного суда СССР. Всего же, через ЦК и его отдел проходило 1590 назначений в выборные органы.

Номенклатурный принцип руководства обществом сложился и окончательно утвердился к концу 30-х гг. и с тех пор в течение 50 лет лишь модернизировался.

Итак, данная практика заложила первые порядки в развитии страны, её государства и права. С введением секретной нормы партийного назначения все слои населения полностью отчуждались от какого бы то ни было влияния на государственный механизм, выборные системы становились фикцией.