Реорганизация Государственного Совета в 1906 году

20 февраля 1906г. царь утвердил Манифест «Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы» и Указ «О переустройстве Учреждения Государственного совета», явившиеся плодом деятельности лучших умов имперской бюрократии. Манифест провозглашал равные права Совета и Думы в законодательных делах.¹³

Завершением реформы Государственного совета явилось издание нового «Учреждения Государственного совета», утвержденного царем 23 апреля и опубликованного 24 апреля 1906г. Этот акт имел, главным образом, кодификационное значение. Большинство его статей дословно повторяло соответствующие статьи Манифеста и Указа от 20 февраля, а также сохранившие юридическую силу статьи Учреждения, изданного в 1901 г.¹⁴ Необходимо отметить, что Учреждение не содержало ничего принципиально нового по сравнению с актами 20 февраля 1906г., в которых были изложены все основные положения реформы Государственного совета.

«Учреждение Государственного совета» (далее — Учр.) состоит из введения и трех разделов: «О Государственном совете», «О департаментах и особых присутствиях» и «О Государственной канцелярии».¹⁵

Закон характеризует Государственный совет как «государственное установление», где обсуждаются законодательные предположения (ст. 1 Учр.). В Государственный совет воспрещается являться депутациям, а также представлять словесные и письменные заявления и просьбы (ст. 5 и 6). От Государственного совета необходимо отличать департаменты и особые присутствия, которые не имеют отношения к законодательной деятельности, а ведут дела, предусмотренные законом (ст. 1).

Государственный совет образуется из членов по Высочайшему повелению и членов по выборам (ст. 2). Число назначенных членов равно числу выборных (ст. 9). Срок полномочий выборных членов Совета определяется в 9 лет. Каждые 3 года обновляется 1/3 назначенного и избранного состава. Выбывающие члены могут быть избраны вновь (ст. 18).

В Совет не могут быть выбраны: 1) лица, не достигшие 40-летнего возраста; 2) не окончившие средних учебных заведений; 3) иностранные подданные; 4) лица, не участвующие в выборах в Государственную думу согласно п. 1 ст. 6, 7—8 Положения о выборах в Государственную думу (ст. 20).

Члены Совета избираются: 1) от духовенства православной русской церкви — 6 человек (ст. 12, 13); 2) от губернских земских собраний — по одному от каждого (ст. 12, 14); 3) от дворянских обществ—18 человек (ст. 12, 15); 4) от Академии наук и университетов — 6 человек (ст. 12, 16); 5) от промышленности и торговли — по 6 членов (ст. 12, 17). Всего в Совете должно было быть 98 членов по выборам. Выборы проводились при тайном голосовании (ст. 21). Земельный ценз, в три раза превышавший ценз, установленный для думских гласных, обеспечивал большинство крупным помещикам на выборах от земств. Кроме того, дворяне имели еще и специальное представительство. Таким образом, крупные помещики составляли 74% от общего числа выборных членов Государственного совета.

Как видно, состав Совета подобран достаточно консервативный. Современник событий писал: «Существенный недостаток верховной палаты — ее состав, и перед этим недостатком бледнеют все остальные».¹⁶

Выборные члены Государственного совета пользовались правом депутатской неприкосновенности (ст. 27). Они не были ответственны перед избирателями (ст. 26).

Компетенция Государственного совета определялась ст. 7 и 36 Основных законов (далее — Осн. зак.), согласно которым государь осуществлял законодательную власть вместе с Советом и Думой, и никакой закон не мог быть принят без одобрения Совета и Думы. В этом отношении компетенция Государственного совета распространялась на все области государственной деятельности, юстицию, финансы, благосостояние. Государственному совету принадлежала также инициатива издания закона, которой прежде не было (ст. 43 Учр., ст. 107 Осн. зак.). Вопрос о праве законодательного почина породил много споров.¹⁷ Не вызывало разногласий лишь то, что право законодательной инициативы во всем объеме принадлежало только императору. А права Совета, Думы и министров были ограничены. Порядок осуществления права законодательной инициативы регулировался ст. 43, 54—56 Учреждения Государственного совета, ст. 32, 55—57 Учреждения Государственной думы, ст. 107 Основных законов и состоял в возможности «возбудить предположение» об отмене или изменении действующих или издании новых законодательных актов, за исключением Основных законов. Хотя право законодательной инициативы и было ограниченным, однако сам факт его введения безусловно имел прогрессивное значение.

Положения об отмене или изменении закона члены Совета должны были подавать в форме письменного заявления председателю с приложением проекта основных положений планируемых изменений закона и объяснительной запиской. Если заявление было подписано не менее чем 30 членами Совета, то председатель вносил его на рассмотрение общего собрания Государственного совета (ст. 54 Учр.). В случае одобрения проект готовили министр или комиссия Совета (ст. 56).

Следовательно, осуществление права законодательной инициативы заключалось для членов Государственного совета, как и Государственной думы, только в факте признания желательности той или иной меры.

Председатель Государственного совета назначался государем каждый год из числа членов по Высочайшему повелению (ст. 3 Учр.).

Законопроекты, одобренные и Думой и Советом, поступали на Высочайшее утверждение (ст. 50 Учр.).

В Учреждении 1906г. впервые появилась норма, согласно которой члены по назначению увольнялись только по их просьбам (ст. 9).

Вместо ранее существовавших четырех департаментов Учреждение предусматривало два. Первый рассматривал вопросы о титулах и дворянских имуществах, а также дела о должностных преступлениях высших чинов государства; второй — кассовый отчет министерства финансов, годовые отчеты ряда банков и некоторые другие финансовые вопросы. Перестали существовать департаменты законов, гражданских и духовных дел, военный.

При Совете сохранялась Государственная канцелярия во главе с государственным секретарем. В ее компетенцию входили ведение делопроизводства, хозяйственных дел Государственного совета и осуществление кодификационных работ.

Государственный совет и Дума признавались законом равноправными, однако царь и правительство подчеркивали главенство Совета над Думой. Во всех юридических документах Совет стоял впереди Думы. Независимо от того, кто был инициатором проекта — Совет или Дума, одобренные ими акты представлялись царю председателем Государственного совета (ст. 62 Учр.).