Лоббирование

Необходимость лоббирования. Совершенно очевидно, что класс предпринимателей России нуждается в непосредственной поддержке государства, так как испытывает многочисленные трудности, преодолевая чиновничьи барьеры и коррупцию. Решая проблемы оптимизации своего бизнеса, они вынуждены находить формы и методы «давления» на госструктуры в целях защиты интересов бизнеса. Сотрудничество доходит до непосредственного участия бизнес-кругов в работе госструктур.

В результате увеличения количества фирм и компаний частного сектора, повышения доли услуг в ВВП, формирования класса предпринимателей естественным образом были созданы мощные группы предпринимательских интересов, группы давления и соответственно механизмы реализации интересов на уровнях исполнительной и законодательной власти.

Необходимость лоббирования обусловлена расхождением мнений и взглядов отдельных групп общественности по вопросам развития экономики, качества жизни. Участники процесса предпринимательского лоббирования в России смогли в сжатые сроки создать новый управленческий аппарат, работа которого генерировалась прежде всего с потребностями отечественного рыночного хозяйства. Именно такая связь государственных управленческих мотиваций и потребностей рынка позволяет говорить о том, что в России с 2000 г. защита профессиональных интересов приобрела регулируемый характер.

Именно в современных условиях особую значимость приобретают PR-службы, которые играют ведущую роль в осуществлении лоббизма. Лоббирование может осуществляться представителями корпораций, различных организаций, профсоюзов, членами правительства и Государственной Думы. Взаимодействие с парламентом — важнейший аспект работы коммерческих структур, общественных организаций, ассоциаций, союзов и самих органов властных структур.

В России интересы нефтяников, металлургов, авиастроителей, аграриев, банкиров на организованной основе защищают Российский союз промышленников и предпринимателей, Международный союз металлургов, Российский топливный союз, Российское общество авиастроителей, Союз сахаропроизводителей России, Ассоциация российских банков, Российская торговая палата, Российская ассоциация по связям с общественностью. Интересы иностранного бизнеса в России лоббируют Американская торговая палата, Консультативный совет по иностранным инвестициям, Европейский деловой клуб, Восточный комитет немецкой экономики.

История становления лоббирования. Лоббирование выражает процесс влияния заинтересованных групп и лиц на принятие решений властными структурами. Этот процесс — одно из серьезных направлений в системе паблик рилейшнз по непосредственному воздействию на аппарат государственной власти, парламент со стороны представителей общественности — деловых кругов, профсоюзов и многих слоев населения. Лоббирование происходит от английского lobby — коридор, так как деловые контакты и давление часто осуществляются в «коридорах» власти.

История становления лоббирования относится к 1869—1877 гг. (годы президентства восемнадцатого президента США — боевого генерала гражданской войны Улисса Симпсона Гранта). У нас в стране лоббирование не носит законодательного характера, что во многом усложняет этот процесс и придает ему оттенок коррупции.

История США отмечает трудный и длительный путь развития института лоббирования. Практика американского лоббирования долгие годы сопровождалась разоблачением отдельных сенаторов и в целом недовольством общественности. Поэтому начиная с 1907 г. была принята серия законодательных актов, регулирующая и регламентирующая лоббирование в американском обществе. Так, в 1907 г. был принят федеральный закон, регламентирующий финансирование избирательных кампаний, в 1925 г. — закон о федеральной практике коррупции.

Требования различных представителей общественности управлять профессиональными интересами привело к принятию в США в 1946 г. закона о федеральном регулировании лоббирования (Federal Regulation of Lobbuing Act). Закон требует регистрации в Конгрессе каждого участника процесса лоббирования, ежеквартально заполнять финансовую отчетность с выделением лоббистских затрат и доходов. В 1987 г. были приняты окончательные поправки к новому федеральному закону о регулировании лоббирования. Но, несмотря на мощную законодательную основу, созданные условия цивилизованного взаимодействия лоббистов, и сегодня в практике работы американского конгресса имеют место элементы коррупции и подкупа лиц из властных структур. Достаточно широкую огласку получила акция по лоббированию экспорта самолетов марки (типа) «F-16» из США в Грецию. Эта акция стоила 45 млн долл. Компания «Филипп Моррис» ежегодно на лоббирование собственных интересов выделяет из бюджета фирмы 10—12 млн долл.

Наиболее эффективно лоббирование в США осуществляется крупными ассоциациями и союзами, представляющими отдельные отрасли, торговое предпринимательство, профессиональные, социальные и другие интересы. Самые авторитетные сообщества США — Национальная ассоциация производителей (National Association Manufacturers), Американская медицинская ассоциация (American Medical Association), Национальная ассоциация риэлторов (National Association of Realtors), Американский институт бензина (American Petroleum Institute).

Цель и задачи лоббирования. Лоббирование долгие годы и сегодня как процесс защиты интересов граждан мало изучен и многими в обществе воспринимается как отрицательное явление.

Лоббирование — это комплекс действенных мер социальных институтов по воздействию на государство и законодательство с использованием гибких инструментов для достижения намеченных целей в области государственных поощрений и поддержки.

Главная цель лоббирования — добиться закрепления в принимаемых нормативных, законодательных актах частных интересов различных групп и организаций по получению государственных дотаций, социальных льгот, международных инвестиций. Данная защита отдельных интересов должна осуществляться в режиме, не противоречащем общественному правопорядку. Процесс лоббирования сдерживает деятельность властных структур в одностороннем командно-административном порядке, ограничивает всесилие директивного аппарата государственной власти.

Сегодня в России правительство и вся кредитно-финансовая система Центрального банка и Министерства финансов находится под сильным давлением различных кругов лоббистов, которые «выбирают» дешевые кредиты, налоговые льготы, завышенные пенсии для специалистов собственных ведомств. В России лоббирование все еще носит «дикий» характер, протекающий нередко в условиях криминала и коррупции. И все же конструктивные и цивилизованные формы приобретает лоббирование через механизм PR, который помогает выявить действительные потребности в поддержке и лоббировании отдельных производств, сфер общественной жизни, социальных групп населения. Активная роль в этом паблик рилейшнз поистине неоценима.

Лоббирование в России предполагает знания законодательной базы, регламентируемой ст. 104—109 Конституции России. Право законодательной инициативы у нас в стране принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Госдумы, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ и законодательным органам в субъектах Федерации. Участники лоббирования могут получать исчерпывающую информацию о работе Государственной Думы, ее пленарных заседаниях, принимать участие в обсуждении проектов законов на сайте: www.duma.ru.

Процесс лоббирования в российской экономике в основном преследует решение следующих задач:

• формирование национального бюджета. В парламенте Государственной Думы при его рассмотрении и принятии наибольшее давление оказывают аграрники, топливно-энергетический и военно-промышленный комплексы, выбивающие для себя максимально возможную долю бюджета;

• перераспределение льготных кредитов, лицензий, квот, акцизов по экспорту и импорту;

• создание системы эффективных налогов и льгот по ним. В парламенте идет жесткое сопротивление со стороны творческих союзов по выбиванию ими налоговых льгот. Противодействие мотивируется тем, что стоит эти льготы ввести, как творческие союзы превратятся в «крышу» для массы сомнительных коммерческих структур. Пример — скандальная ситуация вокруг льгот, подаренных системе спорткомитета;

• справедливое урегулирование вопросов вокруг таких важнейших направлений развития национальной экономики, как приватизация, продажа или выделение земли, регистрация банков и многих других.

На местах в регионах идут бесконечные споры вокруг проблем налогообложения, инвестиций, природных ресурсов региона, инфраструктуры, экологии, занятости населения.

К сожалению, мы и сегодня лидируем в мире по количеству чиновников во властных структурах. Причем для российских чиновников в отличие, скажем, от американских и японских - нет обязательной финансовой отчетности в случаях персональной отставки. В случаях, когда высокий чиновник одновременно является и избранником народа, и представителем лоббистской группировки, практически невозможно провести в его действиях, поступках, мотивах четкую грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией.

Для нас уже давно стали привычными звучащие в прессе, на телевидении, радио, с высокой трибуны парламентских совещаний обвинения в коррупции, связях с мафией и т.п. Конечно же, одна из главных причин наличия элементов «дикого» лоббизма — отсутствие законодательной базы лобби. Данное законодательство необходимо в целях очищения нашего нового постсоветского общества от произвола и криминала и превращения формы лоббизма в чрезвычайно престижную форму поддержки российского предпринимательства. Далеко не столь безобидна с точки зрения этических норм и кодексов лоббистская деятельность, являющаяся одним из направлений рыночной PR-практики в условиях конкурентной борьбы. При появлении черных PR грань между лоббизмом как торговли влиянием и общественными связями все более стирается.

Благодаря появлению в СМИ черных PR осуществляется зондирование общественного мнения для получения желаемого результата. Но PR-службы должны инициировать деятельность по переводу прагматических интересов в приемлемую для общества политику, то есть от конкретной бизнес-цел до общественно-значимого корпоративного результата.

Механизм лоббирования проиллюстрирован на рис. 3.3.

В настоящее время можно выделить три основных направления влияния бизнеса на правительственные круги и законодательную власть.

1. Первый путь криминальный, связанный с подкупом, взятками, т.е. коррупцией. Данное направление нелегальное, очень частоприводит к тяжелым последствиям для себя и окружающих.

Легальные пути включают два направления: первое, когда лидеры коммерческих структур сами идут в политику — путь не всегда оправдан, но достаточно популярен. Второй — достаточно эффективный и уже оправданный путь: влияние на политические решения с использованием форм «цивилизованного» лобби. Это достаточно продолжительная и кропотливая работа с властными и законодательными структурами. Данный путь может быть в конечном счете оправдан при решении таких основных вопросов, как оказание влияния на формирование законодательства. Сама работа заключается в донесении до депутатского корпуса интересов соответственных групп и фирм за счет организации посещения «новых» объектов, встреч, презентаций, семинаров, конференций. Многогранна работа по подготовке кампаний в прессе, а также участию в разработке проектов соответствующих законов, указов и распоряжений.

Работа по оказанию влияния на решение органов исполнительной власти также предполагает усилия по созданию связей с властными структурами в целях желательной подготовки нормативных документов.

2. Следующий важный вопрос участия в формировании органов представительной (законодательной) власти — активная работа по выдвижению своих кандидатов, а также финансирование избирательных кампаний в поддержку кандидатов, соответствующих интересам фирмы. Это может быть работа с перспективными молодыми специалистами, подготовка которых на выдвижение требует достаточно продолжительного срока.

3. И наконец, решение такого вопроса, как организация влияния на кадровые назначения в органах исполнительной власти: предложение соответствующих кандидатур, обеспечение поддержки средствами массовой информации, организация их подготовки, комплексные меры по их выдвижению и продвижению.

Со всей очевидностью понятно, что решение данного комплекса проблемных вопросов не может ограничиваться отдельными разовыми приемами. Это, прежде всего систематическая, ежедневная, целенаправленная организационная работа, в которой немалую роль может сослужить и личное обаяние при неформальных личных контактах. Данная работа требует продолжительного времени, знаний деловой среды, конкретных людей.

В связи с вышеизложенным еще раз необходимо выделить неоправданность «вхождения во власть» отдельных предпринимателей и хозяйственников. «Усидеть сразу на двух стульях» могут только отдельные лица, но и им в конечном счете приходится делать выбор между ежедневной собственной текущей работой и политикой. Давно известно, что политики должны делать политику, бизнес делают талантливые, одержимые идеей предприниматели. Соотносить их интересы, осуществлять результативные контакты с властными и общественными структурами должны компетентные профессионалы в области паблик рилейшнз, обеспечивающие эффективное лобби.

Основные направления работы лоббистов. Среди основных направлений в работе лоббистов на первый план выступают:

• поиск достоверной фактической информации. Данная информация сосредоточена в огромном количестве фактов, статистики, экономической информации, экспертных оценок и решений в структурах госаппарата, которые, как правило, предоставляют ее пользователям;

• оценка действий представителей государственной власти. Интерпретация потенциальной значимости грядущих законопроектов — выражение одной из ключевых задач лоббирования. Лоббисты предсказывают законодательные события и рекомендуют соответствующие действия в процессе их рассмотрения;

• анализ состояния и основных результатов коммерческой деятельности компаний и фирм. В результате почти ежедневных контактов с членами конгресса лоббисты доводят до их сведения позицию и мнение ведущих коммерческих компаний по отношению к действиям государства;

• защита позиции своих клиентов. Наряду с предоставлением фактической информации членам парламента есть возможность быть выслушанным. Таким образом, мнение многих деловых кругов доходит до депутатов и влияет на законотворчество;

• поддержка корпоративных продаж. Российское правительство — крупнейший национальный закупщик продуктов. Лоббисты нередко служат проводниками в осуществлении выгодных продаж. Доброжелательные отношения некоторых лоббистов с государственными служащими могут служить ценной связью для ориентации бизнеса компании, формирования ее имиджа.

Лоббирование может осуществляться закрыто — перед комитетами законодателей или на публичном обсуждении, а также представители общественности могут открыто и лично встречаться с лоббистами.

Лоббирование «у корней травы». В зарубежной практике лоббирования широко используется путь широкомасштабной защиты интересов, так называемое лоббирование «у корней травы». Примером данного пути может быть кампания лоббирования в США 1983 г.

Банки и ассоциации аккумулирования денежных средств и займов организовали общественность на активную атаку в форме интенсивного мощного потока писем в адрес сенаторов и конгрессменов, с тем, чтобы они отменили закон, требующий эти учреждения удерживать налог на уплату процентов по вкладам в пользу федерального правительства. Налог был отменен. Другой пример лоббирования «у корней травы» — взаимодействие ответственного за отношения с Конгрессом Федерации американских обществ экспериментальной биологии господина Гари Кагановича, который организовал 13 тысяч массированных сообщений по Интернету в Сенат, добиваясь отмены предполагаемого сокращения бюджетного финансирования медицинских исследований в 1996 г. Основу действенности механизма лоббирования «у корней травы» составляет широкомасштабная массированная и концентрированная система быстрых и точных атак — десятки тысяч людей, фирм, компаний, профессиональных союзов в течение нескольких дней, часов одновременно засыпают парламентариев письмами, факсами, сообщениями через Интернет, телефонными звонками на одну и ту же тему, направленными для решения одной проблемы.

Профессиональный лоббизм. Профессиональный лоббизм — высокодоходная статья в сфере бизнеса через представителей специалистов PR-служб. В Вашингтоне действуют свыше 7 тысяч зарегистрированных в конгрессе лоббистов и почти 800 юридических, консалтинговых, PR-фирм и компаний, официально зарегистрированных в Министерстве юстиции. Практика лоббирования в высшей степени подтвердила целесообразность законодательной легализации ее участников. Эта легализация исключает в большинстве своем образование таинственности и неожиданных сюрпризов. К сожалению, наше российское лоббирование сопровождается бесконечными сговорами, традиционной «борьбой под ковром». Сам факт официального признания лоббирования ставит властные структуры под контроль общества, чем и ограничивает чиновничий произвол.

Так как лоббизм в Соединенных Штатах Америки легален, подлежит контролю, закон защищает его интересы. В связи с этим, помимо официальных структур, контакты любых других посреднических структур, посредников, лиц, защищающих личные интересы, запрещены. Например, чиновники в соответствии с законодательством могут принимать подарки, презенты общей стоимостью, не превышающей 50 долл., депутаты — соответственно 100 долл. Нарушение данного условия приводит к лишению свободы сроком до 20 лет.

В Российском парламенте обсуждается возможность проекта федерального закона о лоббировании. Необходимость лоббирования обусловлена неизбежностью наличия различных мнений по всем проблемам общества, в том числе по профессиональным признакам, территориальным, отраслевым, партийным и многим другим.

Российский парламент состоит из представителей субъектов Федерации, отдельных фракций и групп конкурирующих интересов. Эффект разногласий может быть сбалансирован специальным механизмом лобби. В России интересы банковского, нефтепромышленного, аграрного и оборонного секторов отстаиваются на организованной основе. В парламенте сложились формальные механизмы влияния граждан и организаций на представителей исполнительной и законодательной власти, несмотря на отсутствие закона на лоббирование.

Организации и граждане могут адресовать свои предложения, замечания по законодательству субъектам права законодательной дисциплины, а именно: депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, Совету Федерации, законодательным органам субъектов РФ на местах, Президенту РФ. В России, так же как и в США, большую часть законопроектов пишут не политики, а большинство государственных служащих. Основная законодательная работа осуществляется 28 комитетами Государственной Думы, в том числе по экономической политике, аграрным вопросам, обороне, промышленности, энергетике, строительству, образованию, внешним экономическим связям и др.

Создание каждого проекта Закона и процесс прохождения его через Госдуму ведется соответствующим комитетом. При этом нередко практикуется дополнительное включение в ту или иную депутатскую комиссию представителей заинтересованных организаций. Например, при разработке Закона об альтернативной службе депутаты Госдумы получили обращение ответственных лиц оборонного ведомства с подписями многих командующих округами о том, что в случае принятия этого закона рубежи России охранять будет некому.

Представляет практический интерес опыт парламента Великобритании в области поощрения участия лоббистов в рассматриваемых вопросах. Так, изначальное рассмотрение проблемы заинтересованных групп подразумевает издание парламентом «зеленого» документа, который является первичным, дискуссионным и, как правило, предшествует выпуску законопроекта. По результатам дискуссии издается «белый» документ, содержащий реакцию на «зеленый». Этот белый документ — основа для окончательного принятия законопроекта. Если на стадии «зеленого» документа решение не принято, то для эффективного лоббирования время упущено.

Российские парламентарии придают большое значение получению достоверной информации по наиболее острым проблемам российской экономики: о состоянии национального и мирового рынков, действительного потенциала экономики и научно-технического прогресса в ведущих странах мира, о возможных инвестициях внутри страны и за рубежом — и многим другим проблемам реального состояния дел. Все это необходимо знать, чтобы при обсуждении решающих для страны вопросов не поставить в менее выгодные условия отечественных производителей и в целом не навредить национальным интересам России. В связи с этим целесообразно при парламенте использовать постоянно действующие группы по отношениям парламентариев с исполнительной и другими ветвями власти и, несомненно, по связям с общественностью.

Коммерческие структуры, руководители предприятий и фирм нередко через своих представителей в собственных интересах используют элементы «мягкого» лоббирования, способствуя помогающему депутату связать интересы своего электората с законопроектами, проходящими через парламент. Одним из таких элементов может быть приглашение депутата посетить открытие новой автоматической линии, презентацию юбилейных достижений коммерческой фирмы. В процессе такого знакомства можно неназойливо и по существу обсудить возможную помощь по реализации задуманных проектов, модернизации оборудования и др. Это «мягкое» лоббирование может сослужить и хорошую службу депутату в области получения более объективной информации на местах, получения профессиональных консультаций, оказания благотворительной помощи другим общественным организациям.

Правила лоббирования. При любом лоббировании действуют обязательные правила:

• привлекай к информационному обеспечению специалистов, знающих сам вопрос лоббирования, владеющих компетентными аргументами и данными, обосновывающими важность предлагаемого решения;

• не делай ничего как индивидуальная компания или группа давления, которая может быть представлена в составе крупной ассоциации. Гораздо больший интерес и авторитет к себе можно иметь, действуя как часть большого объединения;

• нацеливайся на членов парламента, которые, возможно, могут быть заинтересованы в твоем бизнесе. Члены парламента могут представлять округа, чьи жители заняты в твоей компании;

• установи хорошие контакты с государственными ведомствами, в соответствующей сфере, которые будут заинтересованы твоими проблемами. Сделай себя и своих старших коллег доступными для них;

• если проблема серьезна и требует подкрепления базового законодательства, подкрепляй лоббирование выпуском необходимых статей или в экстремальных случаях используй рекламу;

• делай материалы для политиков и госслужащих максимально короткими, как только возможно, так как у них всегда нет времени. Соблюдай фактичность и точность по этическим и практическим причинам. Если твои материалы дезориентируют, тебе больше никогда не поверят;

• приглашай политиков и должностных лиц на мероприятия, стоящие внимания: открытие фабрики, презентация нового вида товара или нового вида услуг. Установи контакты за счет простых, легковоспринимаемых коммуникаций;

• регулярное чтение материалов парламента способствует осведомленности о его делах. Существуют специальные агентства, осуществляющие мониторинг парламента для клиентов и обеспечивающих предупреждение клиентов о приближающихся дебатах по интересующим вопросам;

• будь упорен, практичен и честен. Политики ценят практические рекомендации, которые они могут защищать перед своими избирателями. Политики и пресса всегда умеют распознать неправду. Честность — политика, которая работает.

Практика работы парламента в России в области формирования института лоббирования уже имеет все предпосылки для создания цивилизованного лоббизма, несмотря на имеющуюся некомпетентность в этой сфере, остающееся еще недоверие со стороны многих представителей общественности. Можно ожидать, что организованный лоббизм как новая для нас сфера паблик рилейшнз уже в ближайшее время получит интенсивное развитие и законодательную почву.