Формирование муниципальной собственности

Идея о принадлежности объектов местного хозяйства территориям, где осуществляется муниципальная власть, была закреплена в Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» еще в 1991 г. Закон 1995г. установил, что муниципальная собственность - обязательный признак муниципального образования и что она предназначена для решения вопросов местного значения, использовав формулировку «в собственности муниципальных образований может находиться». Права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют местные органы власти, а в случаях, предусмотренных законом и уставом муниципального образования, - население непосредственно.

Состав муниципальной собственности все время ее существования нормативно корректировался. В первой половине 90-х годов ХХ века к объектам муниципального имущества были отнесены: средства местного бюджета, внебюджетные фонды и валютные средства; имущество органов местного самоуправления; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, предназначенные для коммунального обслуживания населения; муниципальные предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания; муниципальные учреждения здравоохранения, народного образования, культуры, физической культуры и спорта; земельные участки.

Закон 1995г. отнес к муниципальному имуществу: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли; другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество.

Назовем основные способы образования муниципальной собственности.

Разграничение государственной собственности на федеральную, региональную и муниципальную, происшедшее в 1991 - 1992 гг., является первым шагом к созданию муниципальной собственности как самостоятельного вида собственности как самостоятельного вида собственности вообще. Начало этого процесса положил Закон 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Его положения были развиты в постановлении Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и в распоряжении Президента РФ «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности».

Постановлением Верховного Совета РФ был утвержден следующий перечень объектов муниципальной собственности: жилищный и нежилой фонды, находящиеся в управлении местных администраций; жилищно-эксплуатационные предприятия; объекты инженерной инфраструктуры; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта; оптово-складские мощности.

Процесс формирования муниципальной собственности в РФ начался с того, что на местный уровень были переданы в основном убыточные (финансируемые из бюджета) объекты, которые находились в ведении городских властей и раньше: объекты инженерной инфраструктуры, жилищный и нежилой фонд, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта и т.д.

Конечно, первоначально к муниципальной собственности были отнесены и некоторые доходные, высокорентабельные объекты городской социально-экономической инфраструктуры: магазины, ателье, парикмахерские, рестораны, транспортные и строительные предприятия. Но практически все они в скором времени прошли процесс приватизации и были выведены из состава муниципальной собственности, что привело к потере их основной доходообразующей ценности для муниципалитетов.

Все они продолжают платить налоги и, следовательно, в определенной мере все еще финансируют местный бюджет. Однако эти поступления значительно меньше того дохода, который мог быть получен муниципальными образованиями, если бы некоторые из этих предприятий остались в муниципальной собственности. Для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

Процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доходообразующие объекты и тем самым вошел в определенное противоречие с потребностями органов местного самоуправления. Это противоречие является неизбежным. Оно закономерно проистекает из несовпадения коренных интересов различных экономических субъектов, участвующих в отношениях собственности.

При этом на одной чаше весов находятся органы местного самоуправления, заинтересованные иметь в своей собственности любое предприятие, способное приносить в муниципальную казну стабильный доход, что вполне оправдано с позиций формирования полноценного муниципального бюджета. На другой - многовековой опыт развития экономических отношений, свидетельствующий о нецелесообразности создания или сохранения муниципальных предприятий в таких отраслях, в которых может активно действовать частный предприниматель, например, в торговле, производстве и переработке сельскохозяйственной продукции, сфере услуг и т.п.

В качестве второго противоречия может быть названо противоречие между приватизацией и муниципализацией ранее приватизированного имущества. При этом, если результатом первого противоречия становления муниципальной собственности в Российской Федерации явилось сокращение числа объектов, способных приносить муниципалитетам стабильный доход, то второе противоречие послужило причиной существенного увеличения объемов бюджетных расходов местных органов власти.

Разграничение собственности - длительный процесс. В этой связи органам местного самоуправления целесообразно в большей степени полагаться на собственные силы, помня, сто они всегда имеют возможность самостоятельно формировать муниципальную собственность, в том числе и путем создания производственных объектов, приносящих муниципалитетам прибыль. Осуществлять подобную деятельность им позволяет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии со ст. 30 которого органы местного самоуправления вправе создавать предприятия для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

Разграничение государственной собственности в российском законодательстве длительное время рассматривалось в качестве «спутника» процесса приватизации, тем самым собственное значение этого явления умалялось. В диссертации поставлена задача анализа данного процесса, выявления эффективности сложившихся методов и приемов разграничения государственной собственности по иерархии федерации; оценки эффективности метода административного регулирования в этой сфере. В работе разграничение государственной собственности мыслится как конституционно определенный предмет совместного ведения, реализация которого происходит на основе закона с использованием механизмов административно-управленческого процесса и учета опыта договорных отношений в данной сфере.

Процесс разграничения государственной собственности рассматривался с учетом его идеальной (нормативной) и реальной моделей. Общие основы разграничения собственности заложены в п.г) ст.72 Конституции РФ. Пункт 5 ст.214 Гражданского кодекса РФ определяет, что государственной собственностью пишется имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации.

Пробелы в правовом регулировании земельных отношений на федеральном уровне обусловили принятие субъектами РФ своих законов о разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. Законодательные органы субъектов РФ попытались решить проблему детального разграничения собственности на землю несколькими путями. Так, в некоторых субъектах РФ не предпринимались попытки разграничения прав на землю. В таких регионах действовали федеральные законы и подзаконные акты, устанавливающие общие принципы разграничения земель (Волгоградская область).
В ряде субъектов РФ на основании отдельных договоров и соглашений с Правительством РФ осуществлялось детальное разграничение государственных земель. Впоследствии законом субъекта РФ разграничивались его земли и муниципальные земли с последующей их государственной регистрацией (Челябинская область). Некоторые субъекты РФ объявили все государственные земли (т.е. не переданные в частную собственность) собственностью субъекта РФ с последующим выделением части земель в собственность муниципальным образованиям (Республика Татарстан). Федеральную собственность на землю и природные ресурсы отрицали, как правило, республики в составе России. Такие нормы их Конституций и законов часто становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, признававшего их неконституционными.

В ежегодных посланиях Федеральному собранию Президент России неоднократно подчеркивал необходимость наведения порядка с государственной и муниципальной собственностью, причем каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий - и не более того. Необходимость реализации данной установочной позиции Президента РФ привела к выявлению весьма существенного проблема в земельном праве, связанного с отсутствием механизма перераспределения земель, находящихся в собственности одного публично-правового образования, к другому. Эта неопределенность была отчасти разрешена после обращения с запросом в Конституционный суд РФ.