Структура икомпанияработы Европейского парламента

Детально фирма и процедура Европарламента определены Регламентом. Этот довольно объемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгой всех депутатов и чиновников Европарламента, детально расписывает полномочия и положение руководящих органов парламента — председателя и бюро, постоянных и временных комиссии, проведение прении в самом парламенте и его органах, порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положение политических групп.

Основными руководящими органами Европейского парламента являются председатель и бюро, включающие председателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совещательного голоса).

Председатель Европарламента. Полномочия председателя Европейского парламента, избираемого на два с половиной года, во многом напоминают полномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит, что он “руководит всей деятельностью парламента и его органов”. Председатель в силу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, он объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право позволить депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагает значительной дисциплинарной властью, может объявить нарушителю регламента порицание, что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пяти дней. Однако самым важным правом председателя является его право выступать от имени Европарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому за этот пост идет довольно жесткая политическая борьба.

Регламент в редакции 1979 г. (ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице председателей и квесторов на два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.

Процедура выборов председателя и членов бюро Европарламента, руководимая старейшим по возрасту депутатом, происходит следующим образом.

Кандидатуры председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутатами (ст. 12, п.1 Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целях большей эффективности своей работы установил, что, если после трех туров голосования ни один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов, в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набравшие в предыдущих турах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядок выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из членов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Заместители председателя (сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительства различных стран и политических групп.

Полномочия заместителей председателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие: председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), присутствие на официальных церемониях. Более важной представляется их роль в бюро или Расширенном бюро.

Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоит из председателя и 14 вице председателей. Членами бюро с правом совещательного голоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовые функции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые и организационные вопросы, связанные с заботой депутатского корпуса, парламента и его органов.

Когда бюро собирается с участием председателей политических групп, оно именуется расширенным бюро. Что касается депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют двух своих представителей в расширенное бюро, правда, без права решающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя может быть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например, решением расширенного бюро от 11 сентября 1984 г. такой статус был предоставлен датскому депутату. Таким образом, частично восстанавливаются права политических или географических “меньшинств”.

Какие вопросы решает расширенное бюро, этот своеобразный совет старейшин Европейского парламента? Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке перед каждой сессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарном заседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые “устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки письменных документов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a также определять порядок постановки вопросов в так называемый “час вопросов и ответов” (ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять и довольно деликатную работу по составлению схемы размещения депутатов в зале заседаний (ст.28) и правил электронного голосования (ст.98, п.1). Однако деятельность расширенного бюро не ограничивается процедурными вопросами. Оно также разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4). Расширенное бюро полномочно также решать вопросы, связанные с отношениями парламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентом и организациями, не входящими в Сообщество (ст.24, п.2).

На заседаниях расширенного бюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждение вопросов генсек, юридический советник, директора департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов с правом голоса.

Как правило, бюро и расширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобства работы было решено отказаться от обязательного кворума.

Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения проблем, касающихся непосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторы депутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием Европейского парламента они обрели статус избираемых на два с половиной года членов. Как уже отмечалось, они входят в бюро и расширенное бюро с правом совещательного голоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами.

Квесторы могут вносить на рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или пунктов Регламента, касающихся обеспечения деятельности депутатов. В последнее время квесторам приходится часто отвечать на запросы бюро и секретариата по проблемам компании работы Европарламента сразу в трех городах — Люксембурге, Брюсселе и Страсбурге, по переводу всей документации на языки стран — членов Сообщества и т.д.
Для своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о решениях расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюллетень.

Комиссии. Работа Европейского парламента протекает также в специальных комиссиях, которые являются постоянными рабочими органами, компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Это политическая комиссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по экономическим, валютным вопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии, исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссия по социальным вопросам и вопросам занятости; комиссия по региональной политике и благоустройству территории; комиссия по транспорту; комиссия по охране окружающей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия по вопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия по вопросам развития и сотрудничества; комиссия по бюджетному контролю; институционная комиссия; комиссия по Регламенту, проверке полномочий и иммунитетам; комиссия по правам женщин; комиссия по петициям.

Парламент может также создавать временные комиссии, а для рассмотрения особых коммунитарных проблем — следственные комиссии.

С предварительного согласия расширенного бюро могут создаваться подкомиссии в рамках постоянной или временной комиссии, которые отчитываются перед своей комиссией. В последние годы были созданы подкомиссии по правам человека (в рамках политической комиссии), по безопасности и разоружению (также в рамках политической комиссии), по рыболовству (в рамках комиссии по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию), по информации (в рамках комиссии по делам молодежи). В них работают обычно девять-десять депутатов. Они проводят ежегодно в среднем до 10 заседаний одновременно с заседаниями постоянных комиссий.

Формирование комиссии происходит в начале первой сессии вновь избранного Европейского парламента сроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в обновленном составе. Каждый депутат имеет право участвовать в работе той или иной комиссии в качестве ее полномочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно сообщаются в бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюро предлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетом равномерного географического и политического представительства. Согласно Регламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назначить столько же заместителей членов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствия полномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той же политической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст. 1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать на заседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).

Роль комиссий заметно возросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено в новой редакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то отныне именно в них происходит основная работа по выработке решение Европарламента. Комиссии участвуют во всех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент предоставляет комиссиям с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы (ст. 121), так и право запроса, полномочия по выработке проектов резолюций Европарламента.

Статья 10, п.З Регламента предусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя Европарламента проводить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссий охотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджет Сообщества.

Политические группы Европейского парламента. Уже при выборах председателя первой Ассамблеи в 1952 г. депутаты голосовали согласно принадлежности к одной из политических тенденций (социалистической, демократической или либеральной). Это послужило отправным моментом институционализации политических, а не национальных групп в Европейском парламенте. Не затягивая закрепление этого необычного для международного органа принципа, Ассамблея уже 16 июня 1953 г. принимает соответствующую резолюцию и вписывает в свой регламент положения, касающиеся статуса политических групп. В то время минимальное число депутатов, необходимое для создания политической группы, было установлено в количестве девяти депутатов, то есть 12% от общего числа (78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось, увеличилась и численная квота для создания политической группы, оставаясь, правда, на ур

Выше уже отмечалось, что вплоть до последнего времени Европарламент находился и в известной мере находится сегодня в тени других институтов. Ни его полномочия, ни реальная роль в механизме управления до сих пор не дают оснований для того, чтобы отводить ему верхнюю ступеньку в реальной иерархии институтов. Не случайно во многих учебниках и справочных изданиях сначала говорится о Совете и Комиссии, а лишь потом о Европарламенте. Даже в «Кратком очерке Европейского сообщества», подготовленном специалистами из Евросоюза, характеристика институтов начинается с Комиссии как проводника политики Сообщества, а Европарламент, красиво именуемый «голосом демократического федерализма», рассматривается во вторую очередь.

Статус Европарламента долгое время оставался одним из самых слабых аргументов в пользу идеи о постепенном продвижении сообществ по пути к государственной модели (федерация) или к союзу государств (конфедерация). Аналогии с национальными парламентами, как правило, не получилось. Правда, в последние годы положение стало несколько изменяться. Статус Европарламента, пусть и незначительно, все же был повышен, чему способствовал заложенный в нем с самого начала демократический потенциал. В Маастрихтском договоре Европарламент назван первым.

Усиление «парламентского» характера Европарламента отвечает не только требованиям власти народа. Это аргумент в пользу укрепления государственных начал в развитии самого Евро союза. Ведь парламенты, как известно, имеются только в государствах (как унитарных, так и федеративных), являются характерной чертой их механизма управления. Как свидетельствует исторический опыт, парламенты могут быть и в конфедерациях (во всяком случаеСенегамбия имела свой парламент), в то время как международные фирмы даже всемирного масштаба (как, например, компания Объединенных Наций) или региональные (типа компании американских государств) не имеют парламентов. Их ассамблеи или аналогичные органы состоят не из депутатов, избираемых населением, а из представителей, назначаемых от каждой страны участницы ее президентом или правительством.

Поэтому уже сама идея создания в сообществах парламентского учреждения отразила их отличие от международных организаций. Существенно и то, что эта идея была выдвинута еще тогда, когда интеграция делала первые шаги. Предшественником нынешнего Европарламента была Всеобщая ассамблея Европейского объединения предприятий угля и стали. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены: она осуществляла слабый контроль за деятельностью Верховного органа и самое общее наблюдение за некоторыми другими делами ЕОУС. Ущербным для Ассамблеи явился порядок ее формирования. Депутаты от государств, членов не избирались населением, а назначались, хотя в статье 20 соглашения о ЕОУС устанавливалось, что Ассамблея состоит из представителей народа. Определенным суррогатом запланированных выборов стало своеобразное «командирование» в Ассамблею депутатов национальных парламентов государств — членов ЕОУС (по решению самих парламентов).

Характерно, что учрежденные в 1957 г. ЕЭС и Евратом восприняли квази парламентский образец ЕОУС. Однако было решено не создавать в каждом сообществе свою собственную ассамблею, а иметь одну на всех. Она стала официально именоваться Европейской парламентской ассамблеей. Чтобы придать ей больше авторитета, хотя бы на словах подчеркнуть ее сходство с национальными парламентами, депутаты Ассамблеи уже в 1962 г. приняли решение о другом ее названии — «Европейский парламент». Однако в официальных документах других институтов сообществ такое название прижилось не сразу. Только с вступлением в силу Единого европейского акта оно стало общеупотребительным. Но это был успех «местного значения». Реальной отдачи не получилось, поскольку полномочия Европарламента остались ограниченными.

Выборы в Европарламент. Авторитет Европарламента в какой-то мере повысился после того, как он стал подобно всем другим парламентам избираться населением. Принципиальное решение об этом было принято на заселении Европейского совета в Риме 1 —2 декабря 1975 г. Европейский совет назвал даже дату первых выборов — май — июнь 1978 г. В соответствии с этим решением Совет разработал положения о выборах, получившие затем одобрение в государствах членах. Они были оформлены в виде вступившего в силу 8 октября 1976 г. Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента. Положения этого Акта заменили статью 138 договоренности о ЕЭС и соответствующие статьи других учредительных документов. Таким образом, была определена правовая база для проведения первых выборов в Европарламент в 1978 г.

В настоящее время избирательное право европейских сообществ по-прежнему сконцентрировано главным образом в этом Акте, который дополнялся и изменялся трижды: в 1985, 1993, 1994 гг. Поправки были связаны с расширением состава сообществ. Действующая редакция Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента утверждена решением Совета от 1 января 1995 г. Но Акт отнюдь не является исчерпывающим документом. Разработать единый порядок проведения выборов во всех государствах членах пока не удалось. Видимо, такая задача оказалась намного сложнее, чем это могли предвидеть те, кто ее ставил. До сих пор конкретный порядок проведения выборов в Европарламент в каждом государстве члене определяется им самим. Многообразие подходов при этом сохраняется, и потому депутаты Европарламента избираются на разных, порой противоположных основаниях. Подавляющее большинство стран (кроме Англии, где за исключением Северной Ирландии действует мажоритарная система) применяли до последнего времени ту или иную модификацию пропорциональной избирательной системы.

В дополнение и развитие положений, закрепленных в Акте о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента, в государствах членах разработаны и приняты свои избирательные законы. В Республики Германии, например, это закон о выборах депутатов Европейского парламента из Федеральной Федеративной Республики Германии от 16 июня 1978 г. (в редакции от 8 марта 1994 г.). В законе установлено, в частности, что выборы проводятся в соответствии с принципом пропорциональных выборов на основе списков кандидатов, которые могут выставляться по отдельным землям или в целом по ФРГ. Каждый избиратель имеет один голос. Избирательным округом является территория всей Федеративной Республики Германии (ФРГ). Для сбора и подсчета голосов образуются избирательные участки.

Новые веяния «европеизма» нашли отражение в статьях закона, определяющих, кому предоставляется избирательное право. Активным избирательным правом наделены не только граждане ФРГ, но и граждане других государств — членов европейских сообществ (ст. 6 «а»). При этом к ним применяются те же критерии, что и к немцам: достижение ко дню выборов 18 летнего возраста и наличие постоянного местожительства в Республики Германии в течение не менее трех месяцев до дня выборов. Избирательное право используется один раз и только персонально. Это касается также тех, кто имеет право избирать и находится в другом государстве-члене.

Амстердамский договор поддержал принцип всеобщего и прямого избирательного права. Европарламенту поручено разработать предложения о проведении выборов на основе этого принципа во всех государствах — членах Евросоюза. Возможно, что будет установлен единый порядок для всех государств, членов или же Совет выработает с согласия Европарламента общие условия, которые будут рекомендованы государствам членам для их принятия в соответствии со своими конституционными установлениями (п. 4 ст. 138).

Соответственно сформулированы статьи закона, регламентирующие порядок предоставления пассивного избирательного права (ст. 6 «b»). Это право имеют как граждане ФРГ, так и «граждане Евро союза». Нужно только быть не менее года немцем или «гражданином союза», достичь 18 летнего возраста и иметь постоянное местожительство в Федеративной Республики Германии.

В законе подробно регламентирован порядок прекращения депутатского мандата. Общее правило гласит: депутатский мандат исчерпывает себя с открытием первого заседания вновь избранного Европарламента. Кроме того, перечислены случаи, когда депутат утрачивает свой мандат:

1) недействительность приобретения мандата;

2) утрата хотя бы одного из условий предоставления избирательного права; 3) пересмотр результатов выборов;

4) отказ от мандата;

5) признание Конституционным судом ФРГ анти конституционности политической партии или части политической партии, к которой принадлежит депутат;

6) правомерный запрет в избирательном округе политической группировки, к которой принадлежит депутат;

7) согласие на выдвижение своей кандидатуры на выборах президента ФРГ;

8) назначение судей Конституционного суда ФРГ;

9) назначение государственным парламентским секретарем;

10) назначение уполномоченным германского бундестага;

11) назначение федеральным уполномоченным по защите тайны;

12) согласие на выдвижение своей кандидатуры на выборах в земельные правительства. Наряду с этим действуют все ограничения, установленные Актом о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента (ст. 22).

Численность депутатов постоянно возрастала. Всеобщая ассамблея ЕОУС насчитывала в 1952 г. 78 членов. Парламентская ассамблея европейских сообществ состояла в 1958 г. из 142 членов, а после присоединения к сообществам Британии, Ирландии и Дании уже из 198 членов. Накануне первых прямых выборов депутатов населением была установлена новая исходная цифра: 410 мандатов. Для Греции в 1981 г. были предусмотрены еще 24 места. В 1987 г., когда в сообщества вступили Испания и Португалия, состав Европарламента возрос на 84 места и составил 518 депутатов. После воссоединения Федеративной Республики Германии (ФРГ) состав Европарламента был увеличен, причем дополнительные места были даны не только Республики Германии, — хотя главным образом ей. Общая численность Европарламента достигла 567 депутатов. И наконец, новейшее расширение Евросоюза (вступление в него Австрии, Финляндии и Швеции) добавило в начале 1995 г. Европарламенту 58 мест. В настоящее время в Европарламенте 625 мест. Амстердамский договор установил лимит увеличения числа депутатов Европарламента. Отныне Европарламент не может насчитывать более 700 депутатов.

Обращают на себя внимание нормативы представительства государств членов в Европарламенте. Первоначально эти нормативы были утверждены решением Совета от 20 сентября 1976 г. в преддверии прямых выборов депутатов населением. В основу распределения мандатов между государствами членами с самого начала был положен главный критерий — численность населения, что, однако, не всегда точно определяло удельный вес того или иного государства в сообществах. В это распределение в последствие вносились изменения, следовавшие за приемом новых членов и воссоединением Федеративной Республики Германии. В настоящее время число депутатов, избираемых населением, по странам таково. Больше всех депутатов у Федеративной Республики Германии (ФРГ) — 99. Франция, Италия, Британия имеют по 87 депутатов. Далее следует Испания — 64 депутата. Голландия получила 31 мандат. Бельгия, Греция, Португалия избирают по 25 депутатов. Австрия и Швеция располагают каждая 21 мандатом. Дания и Финляндия посылают в Европарламент по 16 депутатов, Ирландия — 15. Меньше всего депутатов избирает Люксембург — 6. Амстердамский договор оговаривает, что в случае изменения приведенного распределения мандатов, число депутатов от стран должно обеспечивать надлежащее представительство народов государств, объединенных в Евросоюз.

Сопоставление количества депутатских мест с численностью населения показывает, что крупные страны оказались пропорционально хуже представлены, чем малые. Если бы принцип пропорции был последовательно выдержан, то Республика Германия имела бы 137 депутатских мест, Англия — 98, Франция — 97 и т.д. В то же время Люксембургу было бы отведено всего одно место, а Ирландии — 6, Дании и Финляндии — по 9 мест. Сегодня на одно место депутата Европарламента в Республики Германии приходится 817 000 человек, а в Люксембурге — 65 000. Отход от буквального следования принципу пропорциональности был обусловлен стремлением ослабить возможный диктат крупных стран. В определенных случаях малые страны, объединившись друг с другом, а еще лучше получив поддержку одной из крупных стран, способны отстаивать свои интересы.

Выборы в Европарламент проводятся после истечения пятилетнего срока полномочий действующего состава депутатов. Определение времени выборов входит в компетенцию Совета, который обязан, однако, предварительно заслушать мнение Европарламента. Конкретная дата выборов в каждом государстве члене (в пределах от четверга до воскресенья в неделю, установленную для выборов) устанавливается им самим. Если выборы в государстве члене проводятся в два тура, то первый тур должен быть намечен именно в данный промежуток времени.

Что же показали прямые выборы в Европарламент? Прежде всего, они способствовали повышению интереса самых различных слоев населения к проблемам интеграции, приблизили граждан государств членов к пониманию этих проблем, к делам сообществ и всего Евро союза. Но не стоит переоценивать результаты подобного приближения. Как по существу, так и по форме избирательные кампании по выборам в Европарламент мало чем отличались от тех, которые проводятся при выборах в национальные парламенты. Особой разницы население не заметило. Разве что накал политической борьбы был послабее. Характерно и то, что зачастую в центре избирательных кампаний по выборам в Европарламент стояли те же вопросы, что и на выборах в национальные парламенты.

Положительным итогом можно считать, далее, повышение уровня депутатов — как профессионального, так и общеполитического, а следовательно, повышение и уровня Европарламента в целом. Статус депутата Европарламента повысился по многим направлениям, и как следствие, профессиональные политики порой стали предпочитать европейский мандат национальному. Все это способствовало растущей активности Европарламента.

Вместе с тем в Амстердамском договоре обращено внимание на выполнение депутатами своих обязанностей в Европарламенте. В новой редакции пункта 5 статьи 138 концессии о Евро союзе записано, что Европарламент после получения мнения Комиссии и одобрения Совета, принятого единогласно, определит директивы и общие условия, касающиеся выполнения депутатами своих обязанностей.

Однако значение выборов в Европарламент не следует преувеличивать. В целом они еще уступают в престиже выборам в национальные парламенты. Об этом свидетельствуют показатели участия избирателей в голосовании. Их сопоставление с итогами национальных выборов говорит не в пользу выборов в Европарламент. Есть несколько причин, объясняющих такое положение. Объективно европейские интересы уступают по своему значению для избирателей национальным и даже региональным, локальным интересам. Не менее существенно и то, что главную роль на выборах в Европарламент, как и на выборах в национальные парламенты, играют национальные политические партии. Европейских партий практически пет, а координация деятельности национальных политических партий, близких по идеологии и главным целям, по-настоящему не налажена даже после введения прямых выборов в Европарламент.

В целом же переход к выборам депутатов Европарламента непосредственно населением сыграл важную роль. Такие выборы способствовали повышению престижа, легитимности Европарламента — как общеполитической, так и правовой. Изменилось соотношение «сил» институтов. Претендуя на статус представителей населения Европы, депутаты Европарламента стали не только более активными, но и более агрессивными по отношению к Совету и Комиссии. То обстоятельство, что депутаты Европарламента представляют не национальные парламенты своих стран, а непосредственно избирателей, делает их более независимыми при обсуждении и решении проблем развития. Депутаты не зависимы от национальных парламентов, которые не могут ни предопределять их действия, ни отзывать или смещать их в случае разногласий.

Прямые выборы в Европарламент привнесли немало нового и в характеристику сообществ и Евросоюза. У них появился свой «народ», осуществляющий одну из важнейших функций — избрание своих представителей в парламентское учреждение. Таким образом, упрочиваются, получают дополнительные основания государственные признаки Евро союза, подобные отличающим государство в его классическом понимании. И хотя это пока только один из нескольких признаков и наряду с ним сохраняются многие другие признаки, свойственные международным организациям, прямые выборы депутатов Европарламента населением явно ободрили сторонников превращения Евросоюза в федеративный государственный союз.

Депутаты Европарламента избираются на пять лет. Этот срок исчисляется с открытием первого после выборов заседания парламента. Очередные выборы проводятся в течение последнего года пятилетнего срока, на который избирается Европарламент. Если проведение очередных выборов в установленный срок окажется невозможным, новая дата выборов должна быть определена единогласно Советом по предложению Европарламента.

Депутаты Европарламента осуществляют свою деятельность в соответствии с принципом «свободного мандата». Они не связаны ни с наказами избирателей, ни с указаниями фракций. В избирательном законодательстве и в Регламенте Европарламента особо оговаривается, что депутаты Европарламента голосуют лично и по отдельности. Они не обязаны выполнять ничьи поручения и инструкции. Нередко «свободный мандат» истолковывается более широко — как полное отсутствие зависимости депутатов от избирателей. Подтверждение нередко ищется в известной формуле: депутат представляет не только своих избирателей, но и весь народ. Однако эта формула может быть оспорена даже в национальных масштабах и тем более не обязательна в рамках Евро союза. Могут сказать, что парламентское право Евросоюза не предусматривает отзыва депутата, но столь же верно и то, что оно такой отзыв определенно не запрещает.
Избирательное право Европейский союз не ограничивается достаточно детальным регулированием национальным правом государств членов вопроса о возможности совмещения депутатом Европарламента этой должности с другими постами. В Акте о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента содержатся подробные правила на этот счет. Характерно, что, помимо общего стремления повысить авторитет и укрепить самостоятельность Европарламента, отчетливо проявляется идея разделения властей. Нет ограничений в занятии постов в представительных учреждениях государств членов, но поставлены жесткие барьеры на пути, ведущем к слиянию с другими властями, особенно с исполнительной властью. Так, депутат Европарламента может быть одновременно депутатом парламента государства члена, но установлена несовместимость мандата депутата Европарламента с занятием следующих должностей:

члена правительства государства члена;

члена Комиссии;

судьи, генерального адвоката или канцлера Суда европейских сообществ;

члена Палаты аудиторов;

члена Консультативного комитета ЕОУС или члена Экономического и социального комитета ЕЭС и Евратома;

члена комитета или другого органа, который на основе учредительных договоров ведает средствами сообщества или непосредственно выполняет долгосрочные управленческие задания;

члена Совета управляющих или Директората или служащего Европейского инвестиционного банка;

находящихся на активной службе служащих институтов или созданных при них специальных служб.

Все депутаты Европарламента обладают иммунитетом. Лишение иммунитета может последовать только в результате выполнения строгих процедурных правил. Каждое обращение компетентного органа государства члена к председателю Европарламента по поводу лишения депутата иммунитета доводится до сведения пленарного заседания Европарламента и передается в его соответствующий комитет. В своем заключении комитет предлагает принять или отклонить обращение о лишении иммунитета. Это заключение выносится на ближайшее пленарное заседание в качестве первого пункта повестки дня. После рассмотрения вопроса Европарламент проводит только одно голосование, окончательно решающее дело.

Фирма и порядок деятельности. Европарламент работает в сессионном порядке. Сессии, как правило, продолжаются в течение года. Сессию следует отличать от заседания Европарламента: заседание в большинстве случаев — это проводимое ежемесячно общее собрание депутатов. Оно может продолжаться несколько дней. Европарламент собирается без официального созыва во второй вторник марта каждого года и самостоятельно определяет продолжительность сессии и перерывы в ней. Как показывает практика, Европарламент работает большей частью по одной неделе в месяц, а всего 12 недель в году.

Регламент Европарламента устанавливает, что пленарные заседания самого парламента, а также заседания его комитетов проводятся в заранее определенном месте его пребывания. Таким местом является г. Страсбург (Франция). В исключительных случаях по решению большинства депутатов одно или несколько пленарных заседаний Европарламента могут состояться в другом месте. Это правило было введено в расчете на то, что Европарламент станет заседать в г. Брюсселе, являющемся практически столицей сначала сообществ, а потом Евро союза. Страсбург выдержал нелегкую конкуренцию и сохранил за собой место проведения сессий Европарламента. Но его комитеты большей частью заседают в Брюсселе или в других городах государств членов. Что же касается секретариата и многих иных служб Европарламента, то они размещаются в Люксембурге. Лишь небольшая часть из почти 4 тыс. служащих Европарламента работает в Брюсселе и других местах.

Вопрос о местопребывании Европарламента и его подразделений не раз оказывался предметом острых споров, доходивших даже до Суда сообществ. Еще в 1985 г. Европарламент принял резолюцию о строительстве здания для своих сессий в Брюсселе, имея в виду в дальнейшем перенести сюда проведение большинства сессий. Франция опротестовала эту резолюцию в Суде, на что он ответил, что строительство может вестись, если это делается для проведения дополнительных и специальных сессий. Но спор до сих пор не решен. Обращает на себя внимание то, что в Регламент Европарламента было внесено разъяснение, позволяющее решать вопросы проведения сессий в Брюсселе простым большинством голосов.

Структура Европарламента также строится и развивается по классическим парламентским образцам. Первое заседание открывает старейший депутат, а затем руководство берет в свои руки вновь избранный председатель. Он, а также его заместители и квесторы избираются путем тайного голосования. Кандидатуры на эти должности предлагаются только от имени фракции или группы, насчитывающей не менее 29 депутатов. Только в том случае, если число кандидатов не превышает числа избираемых должностных лиц, допускается свободное выдвижение кандидатов. В Регламенте Европарламента отмечается, что при формировании органов необходимо принимать во внимание интересы справедливого представительства государств членов и политических течений.

Председатель Европарламента в соответствии с Регламентом руководит работой парламента и его органов. Он наделяется всеми полномочиями, необходимыми для того, чтобы председательствовать на заседаниях парламента и обеспечивать его деятельность. Председатель открывает, прерывает и закрывает заседания. Он следит за соблюдением Регламента, обеспечивает порядок, предоставляет слово, прекращает обсуждение вопроса, объявляет голосование сообщает о его результатах. Председатель передает в комитеты информацию, касающуюся их деятельности.

Регламент отделяет выполнение председателем должностных функций от его обычной депутатской деятельности. Он может брать слово во время обсуждения как председатель только для того, чтобы пояснить положение дел и вернуть участников к сути вопроса. Если же он захочет принять участие в дискуссии по существу дела, то должен отказаться от председательствования и вернуться к нему только после завершения своего выступления или иного участия в дискуссии.

В настоящее время Европарламент имеет 14 вице председателей. Если председатель отсутствует или принимает непосредственное участие в дискуссии, его обязанности временно исполняет один из его заместителей.

Европарламент избирает из своем среды также пять квесторов. Их назначение состоит в том, чтобы в соответствии с указаниями Европарламента заниматься административными и финансовыми делами. Вместе с председателем и вице председателями квесторы входят в Президиум Европарламента, но в отличие от них имеют только право совещательного голоса. При равенстве голосов в Президиуме решающим становится голос председателя.

Президиум Европарламента выполняет задачи, возложенные на него Регламентом. Он может также решать определенные финансовые, организационные и административные дела депутатов, организаций при парламенте, его секретариата и других органов. Президиум решает, далее, вопросы, связанные с проведением заседаний, устанавливает штатное расписание для Генерального секретариата Европарламента, разрабатывает проект бюджета Европарламента, дает от имени Европарламента указания квесторам, назначает генсека Европарламента и т.д.

Важную роль в Европарламенте играет конференция председателей. В нее входят председатель Европарламента и председатели фракций (председателя фракции может представлять ее член). Депутаты, не входящие ни в одну из фракций, направляют из своей среды двух представителей на заседания Конференции председателей. Эти представители не получают, однако, права голоса. В основу деятельности Конференции председателей положена идея достижения консенсуса. Если его не удается достичь, проводится голосование с учетом количества депутатов фракций.

Конкретные задачи Конференции председателей определены в регламенте Европарламента. В частности, конференция принимает решения по вопросам фирмы работы парламента и по вопросам планирования законодательства. К ее ведению относятся вопросы, связанные с отношениями Европарламента с другими органами и институтами Евросоюза, а также с национальными парламентами государств членов. Конференция решает, далее, вопросы, касающиеся отношений с третьми странами, равно как и с институтами и организациями вне Евро союза. Она представляет свой проект повестки дня заседаний парламента. Особо следует отметить, что конференция наделена правами, позволяющими ей определять состав и компетенцию комитетов, временных следственных комиссий, Смешанного парламентского комитета. Конференция решает многие другие вопросы, а кроме того, представляет Президиуму Европарламента предложения фракций по решению административных и бюджетных вопросов.

Еще один орган Европарламента — это конференция председателей комитетов. В нее входят председатели всех комитетов Европарламента — как постоянных, так и временных. Конференция самостоятельно избирает своего председателя. Самое важное в ее деятельности заключается, пожалуй, в разработке предложений по вопросам, касающимся как комитетов, так и повестки дня пленарных заседаний Европарламента. Эти предложения представляются Конференции председателей. Президиум Европарламента, а также конференция председателей могут поручать Конференции председателей комитетов выполнение отдельных задач.

В числе органов Европарламента есть также конференция председателей межпарламентских групп. Подобно Конференции председателей комитетов она сама избирает своего председателя. Схожа и их деятельность. Конференция председателей межпарламентских групп подготавливает для Конференции председателей предложения по вопросам работы межпарламентских групп. Президиум Европарламента и конференция председателей вправе давать определенные поручения Конференции председателей межпарламентских групп.

Особого внимания заслуживает вопрос о фракциях Европарламента. Даже размещение депутатов в зале заседаний осуществляется не по странам, а по фракциям. Не случайно места для депутатов определяются не секретариатом и даже не Президиумом, а Конференцией председателей. Если следовать Регламенту, то фракция ~ это объединение предприятий депутатов по их партийной принадлежности (п. 1 ст. 29). При этом депутат может состоять только в одной политической партии. Установлено, далее, что для образования фракции из депутатов одного государства необходимо иметь 29 членов. Если речь идет о депутатах из двух государств, то минимальное число членов снижается до 23 депутатов, из трех государств — до 18 депутатов, из четырех и более государств — до 14 депутатов. Это сделано для того, чтобы поддержать депутатов, состоящих в партиях, хотя и небольших, но действующих в нескольких странах.

Образование фракции внешне выглядит как довольно простой процесс: нужно только официально заявить об этом председателю Европарламента. В заявлении следует указать название фракции, ее состав и состав Президиума. Но на практике образование фракции далеко не простое дело. Ведь в Европарламенте представлено очень много различных партий. После выборов 1989 г. их было 66. Многие из них состоят всего из нескольких депутатов. Нет ни одной политической партии, которая имела бы большинство в Европарламенте. Поэтому политической партии объединяются друг с другом, заключая зачастую «брак по расчету». Идеологические и политические разногласия вынужденно отступают на задний план: главной является проблема — быть или не быть.

Баланс сил в Европарламенте определяется, в основном, группировкой партий. После выборов 1994 г. сложились следующие группы.

Политическая партия европейских социалистов. Эта самая многочисленная группа насчитывала после выборов 1984 г. 165 депутатов, после выборов 1989 г. — 180 депутатов. После выборов 1994 г. в ней состоят 198 депутатов. Группа объединяет депутатов от всех государств членов, но самая большая часть их — лейбористы Англии.

Европейская народная политическая партия. Это самая большая группа правых депутатов и вторая по численности (после социалистов) фракция Европарламента. Она медленно, но верно растет: 1984 г. — 115 депутатов, 1989 г. 121, 1994 г. 157 депутатов.

Либеральная, демократическая и реформистская группа. По своему политическому направлению — это центристская группа, с небольшим уклоном вправо. После выборов 1984 г. она имела 44 депутата, после выборов 1989 г. — 49, а после выборов 1994 г. в ней осталось 43 депутата.

Объединение предприятий левых Европы (ОЛЕ). В него входят главным образом депутаты от коммунистических политических партий (названия меняются) Испании, Франции и Италии.

Предшественники ОЛЕ — коммунисты имели после выборов 1984 г. 48 мест. «Левое единство» после выборов 1989 г. имело 14 мест, а после выборов 1994 г. нынешняя группа объединяет 28 депутатов.

Европейский демократический союз (ЕДС). Он объединяет, прежде всего, французских и ирландских консерваторов. Эта группа имеет правоцентристскую направленность. Результаты выборов:

1984 г. — 29 депутатов, 1989 г. — 22, 1994 г. — 26 депутатов.

Группа зеленых. В 1989 г. она имела 29 депутатов, а в 1994 г. — 23 депутата.

Европейский радикальный альянс. Он состоит в основном из левых французских депутатов, не входящих в другие группы. В составе Альянса всего 19 депутатов.

Группа «Европа наций». Она создана французскими депутатами, покинувшими ЕДС из-за несогласия с Маастрихтским договором. Выборы 1994 г. дали ей 19 депутатов.

В Европарламенте имеются также депутаты, не примкнувшие ни к одной из фракций. Их статус и парламентские права определяются Президиумом Европарламента. Обслуживает этих депутатов секретариат Европарламента. Обычно число «беспартийных» возрастает сразу же после выборов, но затем многие депутаты предпочитают приписаться к какой-либо из фракций. В 1984 г. было 15 беспартийных депутатов, в 1989 г. — 10, в 1994 г. — 271. Следует учитывать, что после выборов 1994 г. численность Европарламента была увеличена с 518 депутатов до 567, а в начале 1995 г. до 625 депутатов.

Европарламент образовал; 2р комитет:

по иностранным делам, безопасности и оборонной политике;

по сельскому хозяйству и сельскому развитию;

по бюджету;

по хозяйству, финансам и промышленной политике;

по исследованиям, технологическому развитию и энергии;

по внешнеэкономическим отношениям;

по праву и гражданским правам;

по социальным вопросам и занятости;

по региональной политике;

по транспорту и туризму;

по вопросам окружающей среды, народного здоровья и защиты приобретателя;

по культуре, молодежи, образованию и массовым средствам информации;

по развитию и сотрудничеству;

по основным свободам и внутренним делам;

по контролю за бюджетом;

по институционным делам;

по рыболовству;

по регламенту, проверке мандатов и вопросам иммунитета;

по правам женщин;

по петициям;

временный комитет по занятости.

Комитеты Европарламента организованы и действуют в основном по образцам парламентской народного правления.

Полномочия Европарламента. Выше уже отмечалось, что критика Евросоюза за «дефицит народной власти» аргументируется в первую очередь слабыми полномочиями Европарламента. Конечно, нельзя сбрасывать со счетов изменения, происшедшие за последнее время. Хотя по-прежнему Европарламент не может инициировать новое «законодательство», его влияние на «законодательный процесс» в рамках Евро союза заметно возросло. Расширились его консультативные и надзорные функции. В целом у Европарламента прибавились скорее функции ограничивающего, негативного характера. И все же основания для упреков сообществ и всего Евросоюза в малой авторитетности Европарламента сохраняются. Достаточно обратиться к анализу его полномочий по основным направлениям деятельности.

Слабая аналогия с традиционным парламентом, назначающим или утверждающим премьер министра, а во многих случаях и весь состав правительства, стала проглядываться тогда, когда Европарламент стал оказывать более заметное влияние на назначение председателя Комиссии. Если раньше перед таким назначением нужно было лишь запросить мнение Президиума Европарламента, а затем и самого Европарламента, но без обязательных последствий в отношении предложенной кандидатуры — что в принципе равно консультации без каких-либо обязательных последствий, — то в последние годы роль Европарламента была заметно повышена. Регламент Европарламента предусматривает, что после согласования правительствами государств членов кандидатуры председателя Комиссии, председатель Европарламента приглашает кандидата выступить со своим заявлением на пленарном заседании Европарламента. После этого выступления проводится обсуждение. Совет приглашается принять участие в таком обсуждении.

Европарламент одобрял или отвергал кандидата на пост председателя Комиссии путем поименного голосования простым большинством голосов. Результаты голосования должны были направляться председателю Евро союза и правительствам государств членов в качестве мнения Европарламента. Если в результате голосования в Европарламенте предложенная кандидатура председателя Комиссии отклонялась, председатель Европарламента должен был обращаться к правительствам государств членов с просьбой отозвать свое предложение и представить Европарламенту нового кандидата. Но нигде четко не сказано о юридическом значении мнения Европарламента. Вполне допустимо расценивать его как политическую акцию, не влекущую за собой, строго говоря, обязательств правительств государств членов.

Амстердамский договор внес существенные коррективы в установленный ранее порядок назначения председателя Комиссии. О консультационной природе мнения Европарламента больше говорить не приходится. Европарламент получил четкое и определенное право утверждения председателя Комиссии.

Что касается других членов Комиссии, то процедура рассмотрения кандидатов на эти посты во многом схожа с процедурой рассмотрения кандидатуры на пост председателя Комиссии. Разница проявляется лишь в том, что кандидаты выступают со своими заявлениями не на пленарном заседании, а в соответствующих комитетах Европарламента. Сообщение об итогах обсуждения кандидата в члены Комиссии на пленарном заседании Европарламента делает председатель соответствующего комитета Европарламента. По итогам обсуждения всех кандидатур Европарламент на своем пленарном заседании большинством голосов присутствующих депутатов принимает решение о согласии с составом Комиссии. Речь идет именно о всем составе, а не о каждом кандидате, так сказать, по принципу «или всех, или никого».

Бесспорно, самым важным полномочием Европарламента по отношению к другим институтам Евросоюза стало вынесение вотума недоверия Комиссии. Предложение об этом может быть внесено одной десятой частью депутатов Европарламента. Такое предложение не может стать следствием обсуждения какого-либо вопроса, а вносится отдельно и даже должно иметь соответствующее наименование. Оно должно быть обосновано. Предложение направляется Комиссии, и его обсуждение начинается только через 24 часа после этого. Голосование по предложению должно быть поименным и может проводиться по истечении 48 часов с начала обсуждения. Для принятия решения о вынесении недоверия Комиссии требуется квалифицированное большинство (не менее двух третей голосов от списочного состава Европарламента).

До сих пор Европарламент ни разу не воспользовался таким острым оружием, как вотум недоверия. Однако само обладание им имеет большое значение во взаимоотношениях Европарламента не только с Комиссией, но и с другими органами. Вместе с тем нужно учитывать то, что, отправляя в отставку Комиссию, Европарламент не вправе предлагать и утверждать ее новый состав. Ничто, кстати, не препятствует вполне вероятной возможности получения Европарламентом предложения утвердить тот же самый состав Комиссии.

Европарламент активно участвует в формировании Палаты аудиторов. Лицо, которое назначается членом этой палаты, должно предстать со своим заявлением перед соответствующим комитетом Европарламента и получить его рекомендацию. На таком основании Европарламент определяет свое мнение. Голосование в Европарламенте проводится в течение двух месяцев после получения предложения о назначении члена Палаты аудиторов. В случае отклонения Европарламентом предложенного кандидата председатель Европарламента требует от Совета отозвать прежнее и представить новое предложение.

Аналогичную роль Европарламент играет в назначении председателя, заместителей председателя и членов Дирекции Центрального банка Европпы и председателя Европейского валютного института.

Как видно, положение Европарламента в институционной системе заметно упрочилось, что придает его деятельности больше смысла и авторитета. Но это еще далеко не традиционная функция классического парламента, который участвует в назначении высших должностных лиц в государстве с правом решающего голоса. Разумеется, правительства государств членов не пойдут на резкую конфронтацию с Европарламентом, если по тем или иным кандидатам у того будут обоснованные возражения, разделяемые к тому же подавляющим большинством депутатов. Однако это скорее сфера действия политики, чем права. Многое в деятельности Европарламента зависит от налаженных связей с Комиссией, Советом и Европейским советом. Регламент Европарламента предусматривает, что члены Комиссии, Совета и Европейского совета могут в любое время просить у президента Европарламента слова для заявления. Решение о том, когда давать это слово, а также об открытии обсуждения принимает председатель Европарламента (п. 10 ст. 37). Комитет, фракция или группа численностью не менее 29 депутатов могут вносить предложение о принятии постановления по заявлению. Такое предложение (оно может быть объединенным) должно быть рассмотрено в тот же день.

Серьезным рычагом воздействия Европарламента на Комиссию стала практика рассмотрения ее ежегодных докладов о деятельности Евро союза. Такие отчеты сразу же направляются в комитеты, которые с соблюдением соответствующих процедурных правил представляют свои соображения Европарламенту. Европарламент рассматривает также ежегодные отчеты Комиссии о применении права Евросоюза.

Следование парламентским образцам проявилось, далее, в практике запросов. В соответствии с Регламентом Европарламента комитет, фракция или группа численностью не менее 29 депутатов могут обращаться с запросом к Совету или Комиссии и ходатайствовать о включении запроса в повестку дня пленарного заседания Европарламента. Очередность рассмотрения запросов определяет конференция председателей. Установлено, что запросы должны направляться заблаговременно: к Комиссии — не менее чем за неделю, а к Совету — не менее чем за три недели до пленарного заседания, в повестку дня которого они включены.

Регламент предусматривает достаточно четкий порядок принятия постановлений Европарламента. С инициативой может обратиться каждый депутат. При этом определен предел для размера текста постановления — не больше 200 слов. Предложение направляется в соответствующий комитет, который устанавливает процедуру его рассмотрения. Комитет может объединить несколько близких по содержанию проектов в один общий. Он вправе также выработать свою позицию по отношению к проекту. Мнение комитета в письменной форме доводится до сведения всех органов Евро союза.

Для понимания истинной роли любого парламента очень важен объем его бюджетных полномочий. В этой сфере у Европарламента появились неплохие перспективы, ибо финансовое положение сообществ и всего Евросоюза за последние десятилетия значительно упрочилось. Известно, что в Римских договорах 1957 г. бюджетный контроль, хотя ему посвящено 10 статей, был, в сущности, всего лишь обозначен (ст. 199—209 сделки о ЕЭС). И это было сделано не случайно. До конца 1970 г. сообщества финансировались путем взносов государств членов. Только с 1971 г. у них появились собственные финансовые средства, а с 1975 г. сообщества обзавелись собственным бюджетом, покрывавшим все их расходы. С тех пор речь идет только о самофинансировании. Бюджетные права Европарламента расширялись соответственно укреплению финансовой самостоятельности сообществ. Общее положение об участии Европарламента в подготовке и принятии бюджета наполняется конкретным содержанием. В настоящее время он контролирует исполнение текущего бюджета. По его поручению этим непосредственно занимается специальный комитет, а в необходимых случаях и другие комитеты Европарламента. В ходе такого контроля Европарламент рассматривает проблемы, возникающие в процессе исполнения бюджета. Такая работа проводится на основе представлений комитета по контролю за бюджетом. Установлено, что бюджетные проблемы должны быть рассмотрены до первого чтения проекта бюджета на следующий финансовый год.

Хотя Европарламент давно уже получил в бюджетных делах право голоса и стал осуществлять контроль за исполнением бюджета сообществ, в том числе и за тем, как Комиссия распределяет финансовые средства в течение финансового года, он делает это далеко не всегда в одиночку, а его слово не становится последним и решающим. Зачастую контроль осуществляется Европарламентом совместно с Советом — в одних случаях, когда речь идет о расходах, обусловленных «законодательными» актами, последнее слово принадлежит Совету, а в других (внутренние программы, административные расходы и т.д.) — Европарламенту. Но в любом случае Европарламент стал очевидным и деятельным соучастником процесса, в котором раньше он играл роль постороннего наблюдателя.

Что касается самого бюджета, то роль Европарламента в его принятии стала особенно весомой после того, как ему было предоставлено право отклонять бюджет в целом. Но и здесь предусмотрено тесное взаимодействие Европарламента с Советом. Порядок принятия бюджета разработан во многих документах, в том числе в Регламенте Европарламента и Приложении 4 к Регламенту, устанавливающем процедуру рассмотрения проекта бюджета в Европарламенте. Согласно этому порядку, проект основных показателей бюджета представляется в Европарламент Комиссией, а затем направляется председателем Европарламента в соответствующий комитет. Все остальные комитеты также обязаны представить Европарламенту свою позицию по проекту основных показателей. Каждый депутат тоже может высказать свои замечания и предложения. Соответствующий комитет обобщает замечания и предложения и докладывает об этом Европарламенту. Свое решение Европарламент принимает квалифицированным большинством (не менее трех пятых поданных голосов). Совет может согласиться или не согласиться с мнением Европарламента.

Проект бюджета проходит в Европарламенте две фазы обсуждения. Каждый депутат может выступить с предложением о внесении изменений и дополнений в проект бюджета. Проект рассматривается не только в специализированном комитете по бюджету, но и в других комитетах. Замечания и дополнения, не вошедшие в доклад бюджетного комитета, заслушиваются Европарламентом, если они представлены комитетом или группой, состоящей не менее чем из 29 депутатов. Чтобы быть принятыми, поправки об изменении проекта бюджета должны получить большинство голосов списочного состава Европарламента, а поправки с дополнениями к бюджету — большинство поданных голосов. Если Европарламент принимает поправки об изменениях, связанных с превышением запланированных издержек, соответствующий специализированный комитет должен представить проект новых основных показателей. Этот вопрос Европарламент решает квалифицированным большинством поданных голосов (три пятых).

В том случае, если Европарламент не вносит изменений в проект, бюджет считается принятым окончательно. Если же им вносятся изменения и дополнения, то проект бюджета вместе с ними передается Совету. Протокол заседания, на котором Европарламент определил свое отношение к проекту бюджета, направляется в Совет и Комиссию.

На второй фазе рассмотрения бюджета в Европарламенте происходит следующее. Если Совет изменяет то или иное предложение об изменениях и дополнениях проекта бюджета, внесенное Европарламентом, проект вновь направляется в соответствующий специализированный комитет. Одновременно каждый депутат, каждый комитет может также предлагать поправки к проекту бюджета, представленному Советом. Как и на первой фазе, общий доклад готовится соответствующим специализированным комитетом. Европарламент принимает решение тем же квалифицированным большинством. Если поправки Совета принимаются, соответствующая часть бюджета в редакции Совета считается принятой, в противном случае — отклоненной.

Европарламент может отклонить проект бюджета в целом. Предложение об этом вправе вносить комитет или группа, состоящая не менее чем из 29 депутатов. Европарламент заслушивает мнение соответствующего специализированного комитета. Решение Европарламента принимается в присутствии большинства депутатов квалифицированным большинством (три пятых поданных голосов).

Европарламент несколько раз использовал право отклонения проекта бюджета. Но сам разработать и утвердить бюджет он не вправе. Его несогласие с предложенным бюджетом не влечет за собой серьезных правовых последствий. Он может требовать лишь представления нового проекта бюджета. Вместе с тем политическое значение его решения по поводу бюджета не следует недооценивать. Совету и Комиссии трудно настаивать на своем проекте, особенно если общественное мнение примет сторону Европарламента.

Амстердамский договор оставил бюджетные полномочия, равно как и процедуру принятия бюджета, без заметных изменений. Вместе с тем стоит сказать, что реальный авторитет Европарламента в бюджетных делах вырос. Это следствие общего повышения роли Европарламента в системе институтов и других органов Евро союза.

Хотя в учредительных документах и других официальных документах сообществ и Евросоюза ни разу не упоминается понятие «законодательный процесс», тем не менее такой процесс реально существует и о нем много говорят и пишут как те, кто признает за Европарламентом законодательные полномочия, так и те, кто их ставит под сомнение или вообще отрицает. Эти проблемы заслуживают самого внимательного анализа. Дело в том, что применение традиционных понятий, выработанных многовековой практикой «классического» парламента, отнюдь не проясняет ситуацию. Даже с большой натяжкой Европарламент трудно назвать носителем законодательной власти. По существу, за ним признаны три основные функции: совещательная, консультативная и функция соучастия в законодательном процессе. Европарламент не наделен ни правом законодательствовать, ни правом законодательной инициативы. Как исключение можно рассматривать представленное ему право разработки проекта единого порядка выборов депутатов и утверждение собственного Регламента.

Ущербность Европарламента в сфере законодательства, традиционно являющейся самой объемной и важной для любого парламента, давно уже стала «притчей во языцех» во всех дискуссиях, касающихся реформы институтов сообществ. Критика устройства сообществ и всего Евро союза за «дефицит народовластия» начинается и заканчивается ссылками на явно неубедительные «законодательные» полномочия Европарламента. Сам Европарламент не раз высказывался за то, чтобы иметь широкие и действенные полномочия в этой сфере. Однако до сих пор дело до кардинальных перемен не дошло — в принципе «законодательство» остается привилегией Совета.

Но время работает на Европарламент. Медленно, но все больше и больше он осваивает новые полномочия. Их можно расценивать по-разному, даже считать, что статус Европарламента мало в чем изменился. Во всяком случае, до классического парламента он и сегодня явно не дотягивает. Вместе с тем, если за точку отсчета взять ситуацию 10—20летней давности, то перемены к лучшему очевидны.

Они еще не коснулись права «законодательной инициативы», которое по-прежнему сохраняется за Комиссией. Регламенты и директивы, т.е. правовые акты, имеющие силу закона в Евро союз, принимаются Советом. Но заметно расширилась сфера, в пределах которой Совет не вправе издавать «законодательные акты» без предварительной консультации с Европарламентом. Это так называемая обязательная консультационная процедура. Коротко говоря, она сводится к четырем этапам. Первый — представление проекта Комиссии в Европарламент. Второй этап составляет рассмотрение проекта в Европарламенте. Его сроки процедурой не определены. Завершением этого этапа является выработка Европарламентом официального письменного заключения, которое может полностью одобрять проект или вносить в него поправки. Заключение передается президентом Европарламента в Совет и Комиссию. Строго говоря, ни Совет, ни Комиссия не обязаны принимать поправки Европарламента. На этот счет ни в учредительных договорах, ни в других официальных документах нет ни одной правовой нормы. Но, как и в ряде других случаев, всевозрастающий авторитет Европарламента играет большую роль. Он выступает перед общественностью как представитель избирателей, всего населения, не считаться с ним было бы по меньшей мере неразумно.

Сфера обязательных консультаций с Европарламентом расширяется и касается теперь самых различных областей деятельности Евросоюза. К тому, что было записано по этому поводу в Римских договорах 1957 г. (свободное движение товаров, общая аграрная политика, транспортная политика, договора об ассоциированном членстве в Евросоюзе) с принятием Единого европейского акта добавилось немного нового — социальное и экономическое сближение, технологические исследования, экология. Маастрихтский договор пошел дальше, включив в сферу обязательных консультаций ряд новых вопросов. Амстердамский договор оставил условия и порядок проведения консультаций без изменений.

Обязательные консультации, которые фактически представляют собой процедуру получения согласия Европарламента, стали прочной традицией. Ныне они регулярно проводятся по проблемам выборов депутатов в Европарламент, международным договорам и соглашениям Евро союза с третьими странами. Ощущая потребность в поддержке со стороны Европарламента, Совет и Комиссия стали обращаться к нему за консультацией даже тогда, когда порядок принятия того или иного правового акта такой консультации не требует. Необязательные консультации в значительной мере стали символом новых отношений между институтами Евросоюза.

Создалась ситуация, которую, вероятно, не предусматривали «отцы учредители» сообществ. Совет, проводя обязательные консультации, не говоря уже о факультативных, необязательных консультациях, мог в принципе дальше принимать решение самостоятельно, без того, чтобы соглашаться с Европарламентом или идти на компромисс с ним. Но на практике происходило обратное: тот же Совет стал придавать «консультативной процедуре» больше значения, чем, казалось бы, она того заслуживала. Достигают ли своей цели стрелы критики Евро союза за «дефицит народоправства»? Наверное, да. Но, пожалуй, более важны общие закономерности функционирования парламентских учреждений, пробивающие себе дорогу в условиях сообществ и Евросоюза.

Новой и весьма существенной для Европарламента стала следующая ступень продвижения «наверх». Была введена процедура сотрудничества, впервые закрепленная еще Единым европейским актом. Она в известной мере даже оттеснила на второй план консультативную процедуру. Но именно оттеснила, а не поглотила, ибо консультативная процеду