История формирования Европейского парламента

Европейское сообщество, объединяющее ныне 12 стран Западной Европы — Бельгию, Великобританию, Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Португалию, ФРГ, Францию, — экономическая, правовая, социально культурная реалия, мощный фактор мировой политики.

Объективные предпосылки экономической и политической интеграции в Западной Европе особенно реально обозначились после второй мировой войны. К этому подталкивала и необходимость объединить усилия в восстановлении послевоенной экономики, и стремление противостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной войны” на континенте и расколом Европы на два лагеря. Не случайно наряду с целью объединения предприятий ресурсов экономики западноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретив сопротивление многих политических сил, а также некоторых правительств, эти две интеграционные тенденции — экономическая и военно политическая — были вовремя разведены и развивались самостоятельно, когда участие в экономической интеграции не обязывало страну участницу входить в оборонительный союз НАТО, и наоборот.

С нашей стороны в разное время неоднозначно оценивался интеграционный процесс в Западной Европе: высвечивались то “классовые интересы правящих кругов”, то потребности международного разделения труда, то стремление противостоять двум “сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлению необходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским сообществом. Но цель данной работы иная. Отметим лишь основные этапы процесса интеграции, который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры, политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.

Начало процесса экономической интеграции было положено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембург подписали договор о создании Европейскоготреста угля и стали. Новый толчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римских договоров о создании Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского экономического сообщества. С этого момента экономическая интеграция получила ускорение и, в свою очередь, способствовала более тесным политическим связям участвующих в договорах государств. 1965 г. был заключен так называемый “договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящие органы трех организаций. Таким образом, сложилось единое Европейское сообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообществом. В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Англия, Дания, Ирландия, В 1981 г. — Греция, в 1986 — Испания и Португалия. В 1982 г. из состава Сообщества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании).

Римский договор установил основные задачи Европейского сообщества, которые затем были уточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным государствами членами в 1986 г.

В соответствии с этими документами задачами Европейского сообщества являются, прежде всего, создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социальной политики государств членов.

Единый рынок подразумевает также право свободного передвижения и проживания. Таким образом, устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Создание Европы “без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообщества национальных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.

С момента вступления в силу Римского договоренности произошло сближение национальных торгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсационные механизмы, направленные на уравнивание производственных затрат. Большое значение имело установление общих для стран—участниц Сообщества стандартов. Тем самым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.

Начиная с 1 января 1993 г. подлежит упразднению таможенный контроль между странами Сообщества, будет установлена полная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. В перспективе поставлена задача создания единого фонда жизненного обеспечения и выравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта задача сложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, в Португалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.

В этих условиях особое значение приобретает защита социальных и экономических прав граждан. Недавно главами государств членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.

За период 1958—1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общим населением свыше 320 млн.. человек, оказывающий существенное влияние на всемирную экономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для политической интеграции стран—участниц, которая также эволюционирует, хотя далеко не теми темпами, как экономическая интеграция.

Отражением этого процесса является то, что все более важную роль в политической жизни Европейского сообщества играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языков в нем больше, чем в ООН.
Место Европейского парламента в системе органов европейского сообщества

Европейский парламент не следует путать, как это нередко бывает, с Парламентской ассамблеей Совета Европы.

Совет Европы, отметивший в 1989 г. свое 40летие, — первая общеевропейская консультативная политическая фирма, в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так и нейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщества), так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европы выделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177 заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов на общеевропейском форуме

Что же касается Европейского парламента, то он — представительный орган Европейского сообщества, созданный Римским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”). Все 518 депутатов Европейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосованием в странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже). Наряду с Европейским парламентом в Европейском сообществе действуют и другие органы.
Это прежде всего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители государств участников на уровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящая из 17 членов, назначаемых правительствами. Это два высших исполнительных органа Сообщества, основные направления деятельности которых формируются происходящими дважды в год встречами глав государств и правительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют также: Суд Сообщества — орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы. Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент (до 1962 г. — Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются Регламентом.

Можно выделить три основные сферы компетенции Европейского парламента: бюджетные правомочия (утверждение бюджетаСообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,

Сразу бросается в глаза, что в этом перечислении отсутствует то, что составляет основную сферу деятельности национальных парламентов — законотворчество. И это не случайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообщество руководствуется в своей деятельности. Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты с его участием.

“Европейское право” образуется с одной стороны совокупностью норм (правил), содержащихся в учредивших Сообщество договорах, а с другой — норм, изданных органами Сообщества в процессе их деятельности. Соответственно различают первичное и вторичное право Сообщества. Первичное право составляют прежде всего договор о создании Европейского объединения предприятий угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договоры о создании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных концессии, а также Единый европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новых государств членов образуют то, что называется конституционной хартией Сообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообщество и его институты и определило их компетенцию. На практике первичное право включает не только указанные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число толкований договоров содержится в решениях Суда Европейского сообщества. Нормы первичного права подлежат неукоснительному и полному применению во всех государствах членах. Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “евро права”, в этом процессе не участвует.

Вторичное (производное) право по своему объему во много раз превышает объем права первичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений. В этой нормотворческой деятельности парламент принимает участие. Он дает свои заключения по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрение Европейского парламента, который может абсолютным большинством голосов своих членов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет может принимать решение во втором чтении только единогласно. Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рассматривает их и передает свой новый текст, а также поправки парламента, которые она не приняла, Совету. Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированным большинством голосов. Поправки парламента, не принятые Комиссией, должны быть приняты единогласно.
Парламент может принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и не устанавливают какие-либо права и обязанности. Таковы, например, резолюции, принимаемые Европейским парламентом по самым разным проблемам: Афганистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы, например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парламента Сообщества, принимаемая ими после взаимных консультаций.

Из сказанного видно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая вариант американской системы “сдержек и противовесов”. Самостоятельные “законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с тем, несомненно, возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участия которого не принимаются важные решения.
10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Европейского треста угля и стали, в которой страны участницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. установил, что общая для трех объединений предприятий Ассамблея (Европейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она состоит из “представителей народов государств членов, объединившихся в Сообщество”.

Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого народного голосования по единой для всех государств членов процедуре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента производилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и согласно процедуре, установленной каждым государством членом”. Именно так была образована первая Ассамблея, собравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сообщества акта, устанавливающего единую избирательную систему.

Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект конвенции, предусматривавшей прямые выборы в высший представительный орган Сообщества. Однако до реализации этого проекта прошло более 15 лет.

В сентябре 1976 г. Совет, наконец, принял Акт “Об избрании Европейской парламентской ассамблеи всеобщими прямыми выборами”. Он установил лишь небольшое число правил, отдав остальное на усмотрение государств членов.

В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.

Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.
Наибольшее число депутатов — 81 избирается от ФРГ (61 млн.. жителей), Франции (56 млн..), Италии (57 млн..) и Англии (55 млн..),Испания (39 млн..) избирает 60 депутатов, Нидерланды (14,7 млн..) — 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн..), Греция (10 млн..), Португалия (9,8 млн.) — по 24 депутата, Дания (5,2 млн.) — 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн.) — 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) — 6 депутатов. Таким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в среднем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ — от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономической гегемонии крупных держав.

Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструкциям. Императивный мандат запрещен.

Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства члена. Этот перечень несовместимости мог быть дополнен каждым государством членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмещение мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.

Акт оговорил также, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосование должно происходить во всех государствах членах с четверга по воскресенье одной и той же недели.

Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах членах — пропорциональная. Исключение составляет Британия, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препятствием в создании единого избирательного закона Сообщества явилась позиция Британии, которая не соглашается на введение пропорциональной системы при выборах Европейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.

Как известно, на результаты выборов по пропорциональной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах — в Дании, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люксембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональной системе, образуется по нескольку избирательных округов, причем, как правило, границы округов определяются административно территориальным делением.

Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, поскольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депутатов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13— от фламандского региона (официальный язык фламандский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается говорящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоятельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.

Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18летнего возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции — гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным избирательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Сообщества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других государств членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, проживающие в других государствах — членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для участия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в консульствах, как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Англии не участвуют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.

Пассивное избирательное право также не отличается единообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Англия) право быть избранным принадлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел установлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе 25 лет.

В ряде стран приняты меры против выдвижения кандидатур политическими партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представлении списка кандидатов в депутаты вносится обеспечение долга 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится обеспечение долга 1 тыс. Ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах обеспечение долга 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда политическая партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Британии при выдвижении кандидатуры вносится обеспечение долга в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.
Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский парламент в июне 1989 г. во Франции из 15 общенациональных списков девять не смогли перешагнуть 5процентный рубеж.

Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в национальные парламенты.Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выборах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. — всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность избирателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции приняло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше — 47,2% избирателей.

Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, государственные деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводимой правительством в отношении “Общего рынка”.