Контрреформа 1890 года. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 года

Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением ре­акции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченно­сти действовало на правительственную бюрократию как крас­ная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.

Изменениям подверглась, прежде всего, избирательная систе­ма. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотноше­ние. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия ста­ла чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сосло­вий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. На­конец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти канди­датуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.

По закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой «благонадежной» категории жителей. «Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде, будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое».

С.Ю.Витте считал, что «Александр III настоял на этой мысли (усиление роли дворянства - О.Н.) именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить».

Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики («избиратели») уезда по закону делились на три разряда:

1) крестьяне;

2) дворяне вне зависимости от места владения имуществом — в деревне или городе;

3) все прочие сельские и городские сословия.

Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375). Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.

Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись «избирательные списки», которые затем с исправлениями печатались в «Губернских ведомостях». В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.

Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.

С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.

Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного «самоуправления». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав,

контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.

Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.

Заключение

Итак, земская реформа, проводимая в эпоху Александра II, деятельность самих земств является яркой страницей в истории государственного управления в России, прежде всего потому, что впервые в истории России была сделана первая реальная попытка введения института местного самоуправления.

Земство и земские деятели, впервые в истории России позволили местному самоуправлению противостоять могущественной государственной власти:

¾ подлинным самоуправлением можно объяснить жизненность органов сельского и городского самоуправления. Несмотря на многочисленные ограничения государственных чиновников, на местах были сформированы руководящие органы, местными органами вырабатывалась структура управления, определялись основные направления деятельности;

¾ основой жизнеспособности земств и городских органов самоуправления стало самофинансирование;

¾ на местах сложился штат высокопрофессиональных и компетентных работников. Именно во времена земской реформы создавалась и складывалась высокая репутация русской разночинной демократической земской интеллигенции (выходцев из дворянства, духовенства, мещанства, крестьянства). Несмотря на то, что многие из них были скептически настроены к государственной власти, наиболее энергичные из интеллигенции включились в реализацию реформы;

¾ реформа имела существенное значение для хозяйственного и культурного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.

Контрреформы, которые последовали в 80-90-е гг. XIX в., резко сократили права земств, изменили земскую избирательную систему, усилили контроль государства.

Тем не менее, земское самоуправление стало важнейшим элементом российского общества, способствовало росту политического самосознания, активные представители общества смогли взять на свои плечи часть управленческих функций, тем самым, создавая основы гражданского общества.

По мнению исследователей, годы земской реформы и введение местного самоуправления явилось колоссальным шагом вперед в европеизации страны. Хотя возможности самоуправления были ограничены сугубо социальными вопросами, его создание стало важным этапом в становлении гражданского общества. В соответствии с реформой...вводились выборные думы в городах, земства - в территориях (губерниях, уездах). Можно возразить, что выборное самоуправление в России существовало давно, и, в частности, думы в городах имели место со времен Екатерины Великой. Однако важно понять: в стране впервые вводилось самоуправления гражданского, а не корпоративного типа. Земства, думы выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями, участие в выборах принимали все сословия. Рост политического самосознания, участие либеральной интеллигенции России и реакционная политика правительства Александра III привели к тому, что именно в земствах российские либералы увидели основу будущей демократической системы и рассматривали введение самоуправления как первую ступень на пути к конституции. Опыт изучения функционирования земств и взаимоотношения государства и местного самоуправления свидетельствует о важной роли государства в период становления системы местного самоуправления и об опасности излишней опеки государства над органами самоуправления в период укрепления их позиций во всех сферах жизни.

Историческое значение земств состоит в том, что они наглядно показали: широкое местное самоуправление отнюдь не противоречит наличию в стране верховной Царской власти, и может быть защищено лишь сильной и справедливой Монаршей рукой.