Структура, компетенция и функции земств

Согласно положению «О губернских и уездных земских учреждениях» структура земских учреждений предусматрива­ла наличие распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и гу­бернских земских управ.

Собрания избирались на 3 года. Их члены именовались глас­ными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском — от 15 до 100).

Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.

Первая курия — землевладельческая. В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью на сумму от 15 тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10десятинами (или 10 крестьян с 20 десятинами и т. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.

Вторая курия называлась городской. В нее входили вла­дельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с тор­говым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномочен­ные, представлявшие интересы различных юридических лиц.

Третья курия была курией сельских обществ. Ее можно назвать также крестьянской (точно также, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая — купеческой), но избирать­ся от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, за­тем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщи­ков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно «гласных» от третьей курии (депутатов).

Число гласных одной курии не могло превышать их обще­го количества от двух других. Уездные земские собрания из­бирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян со­ставляла в среднем 42% (крестьян — 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% — крестьян), в губернских зем­ских собраниях — уже 74% дворян (10% — крестьян) и в губерн­ских земских управах — 90% дворян (1,5% — крестьян)[6].

Председатели земских собраний и в уезде, и в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ изби­рались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто сры­вался), Гласные не получали жалованья, но если они прожи­вали в другом населенном пункте, им выплачивались коман­дировочные, суточные и прогонные, Земские управы рабо­тали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200— 300 человек конторских служащих (например, в Казанской — 182 человека), Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитыва­лось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, са­нитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бух­галтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.

Таким образом, «Положение...» предусматривало двухуровневую (территориальную) структуру земских учреждений: на уровне уезда и на уровне губернии. С точки зрения функциональных обязанностей земские учреждения делились на избирательные, распорядительные и исполнительные органы.

Итак, в систему земских учреждений входили:

¾ избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав корпуса уездных гласных;

¾ губернские и уездные земские собрания, которые представляли собой распорядительные органы;

¾ губернские и уездные земские управы, которые являлись исполнительными органами.

В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере — сословное начало.

Согласно «Положению» 1864 года, в компетенцию земств вхо­дили:

¾ устройство и содержание местных путей сообщения;

¾ забота о развитии местной торговли и промышленности;

¾ народное продовольственное дело (борьба с голодом);

¾ земская почта;

¾ земские школы, больницы, богадельни и приюты;

¾ ветеринарная и агрономическая службы;

¾ взаимное страхование;

¾ постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В пределах этой компетенции земства жестко контролиро­вались администрацией (губернатором и министерством внутренних дел). Она имела пра­во отменять любые постановления земских собраний, если воз­никали сомнения в законности этих постановлений, не утверждать любое должностное лицо, избранное земством (с 1867г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в поли­цию. Наконец, земствам разных губерний было даже запреще­но сообщаться друг с другом.

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решением земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.

Самостоятельность земских учреждений, провозглашенная в «Положении..», на деле носила во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через суд.

Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например, постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об отстранении от должности членов земских управ и т.д.).

Уже с 1867 года земства были поставлены под политический надзор губернаторов, в результате - к началу XX века усилился государственно-административный контроль за деятельностью земств, обострилось полицейское вмешательство в дела местного самоуправления. Такое положение совершенно не устраивало видных земских деятелей, и они стали стремиться к наделению земств политическими функциями. При самом положительном исходе это привело бы к «сращиванию» органов местного управления с системой местного самоуправления, что, по сути, противоречило идее самоуправления.

Что касается функций земских учреждений, то они были достаточно широки. Прежде всего, на земские учреждения возлагалось общее заведование местными хозяйственными делами:

¾ забота о народном продовольствии и ветеринарии;

¾ медицинская помощь населению;

¾ содействие развитию начального народного образования и общественного призрения;

¾ строительство и благоустройство дорог;

¾ открытие ярмарок;

¾ содействие промыслам, торговле, промышленным предприятиям;

¾ раскладка государственных сборов;

¾ содержание земской полиции и пожарной части;

¾ развитие взаимного земского страхования и т.п.

Например, в качестве конкретного примера деятельности земств можно привести меры, предпринятые ими для борьбы с голодом. История свидетельствует о случавшихся в последние десятилетия прошлого столетия голодных годах: 1873 (Самарская губерния), 1880-1881 (Юго-восточные и южные губернии); 1891-1892 (всероссийское бедствие). «Земства вплотную занимались продовольственной проблемой уже с 80-хгодов... Хлопоты земцев вынудили правительство снизить выкупные платежи и учредить Крестьянский банк.

Немалую помощь земледельцам оказывала Земская агрономическая организация, которая к началу XX века насчитывала более полутора тысяч человек и тесно сотрудничала с кооперативным движением».

Большую роль сыграли земства и в становлении кооперации: «В самих земствах кооперативы привлекали, прежде всего, агрономов, считавших эти организации «опорным пунктом агрономической работы». Кооперация активно проявила себя и в деятельности земских касс мелкого земельного кредита, которые возникли с 1904 года в ряде губернских и уездных земств.

Кооперативные объединения создавали благоприятные условия для расширения хозяйственной деятельности земств.

Такой широкий спектр задач, исполнение которых было возложено на земские учреждения, привел к тому, что земства замкнули на себе тот круг специфических социально-экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Положительные результаты дала и земская статистика, возникшая и развивающаяся в силу практической необходимости, в частности для потребностей земских учреждений в описании и оценке недвижимого имущества и определении величины земского сбора.

Осуществление земской реформы затянулось на целый десяток лет. В 1865 г. земства были созданы только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально намеченных, в 1866 г. - еще в 9, и только к 1876 г. земства работали в 34 губерниях.

Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число людей: гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке общественного подъеме 60-х годов в земства устремились те, кто готов был «служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства.

Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не только хозяйственных, но и политических прав, т.е. наметился переход от собственно земской системы к либерально-демократической.

Невозможность резкого обособления земского и государственного управления очень скоро обнаружилась. Все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, основанном на противопоставлении правительственного и земского начал, в связи, с чем появилась необходимость возложения на земства отдельных функций государственной власти, что было сделано осуществлением мероприятий в ходе контрреформ 80-90 гг. XIX в., когда над земствами был усилен контроль государства.