Прискорення інтеграційного процесу в Західній Європі на рубежі 90-х років. Маастрихтські угоди 1992 року

Після прийняття в лютому 1987 р. ЄЄА, Комісія ЄС запропонувала "пакет Делора" - сукупність заходів по забезпеченню виконання Єдиного акту. Сюди входили: нове визначення загальної аграрної політики; подвоєння ресурсів структурних фондів ЄС з метою прискорення економічного розвитку регіонів; реформа фінансування ЄС згідно з фінансовим станом країн-членів.

Ганноверська сесія Європейської ради в червні 1988 р. констатувала, що після реалізації третини пропозицій по практичному виконанню ЄЄА, досягнуто поріг "неповоротності" в процесі інтеграції. Був сформований спеціальний комітет для вивчення проблеми утворення валютного союзу, а також зроблені кроки вперед в політиці охорони зовнішнього середовища і в утворенні "інформаційної Європи".

До середини 1989 р. програма ЄЄА була практично на 50% реалізована. В той же час залишалися важливі проблеми, що необхідно було вирішити. Так, по рівню ВВП на душу населення ЄС в 1986-1987 рр. на 10 % відставав від Японії, і на 36% - від США. У цілому ВВП, що визначає економічну міць, досяг в ЄС в той же період 3525 млрд. екю - що було менше від США на 177% і вище від Японії на 76%. ЄС в той період зосереджував 20% світового економічного потенціалу. За десятиріччя з 1978 - 1988 рр. сукупний ВВП ЄС виріс лише на 9%, в той час як в США - на 46%, в Японії - на 122%. Водночас, крім загального відставання в ЄС значно загострилися проблеми нерівномірного розвитку як між окремими країнами співтовариства, так і між окремими його регіонами.

За підрахунками ЄС в період з 1986 - 88 рр. десять найбагатших регіонів співтовариства виробляли в середньому в 3 - 4 рази більше продукції, ніж десять найбідніших. Крім того, відсоток безробітних серед економічно активного населення складав в ЄС на кінець 1988 року 10,9% проти 5,3% - в США і 2,4% - в Японії.

В січні 1989 року голова Комісії ЄС Жак Делор запропонував план утворення "Європейського економічного простору". Згідно з цим планом з 1 січня 1993 року мав початися другий етап утворення валютно-економічного союзу в ЄС. Передбачалося введення стійкого обмінного курсу європейських валют і утворення європейської системи центральних банків (Єврофед). Ця система мала визначити основні напрямки валютно-фінансової політики Співтовариства. Широкі повноваження мали бути надані Раді міністрів фінансів та економіки (Екофін), яка розглядала б питання узгодження і координації державних бюджетів країн ЄС. Таким чином Екофін мав отримати водночас повноваження в законодавчій і виконавчій областях без достатньо ефективного контролю з боку Європарламенту. Проект був підтриманий представниками Франції, Англії та Данії, і мав привести до моделі майбутньої Європи з сильною виконавчою владою.

Прихильники "конфедералізації" ЄС наполягали на принципах народовладдя і на рівномірному розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову. В цьому контексті передбачалося розширити повноваження Європарламенту, зробити його в перспективі двопалатним (з палатою національностей, що мала захищати права малих країн). Тільки в такому випадку, як вважали Італія та ФРН, можливо було б зберегти в системі майбутніх відносин країн - членів ЄС принцип народовладдя і баланс між виконавчою і законодавчою гілками влади.

У 1991 - 1992 рр. часто - густо висловлювалися побоювання, що незалежно від вирішення питання про надання Європарламенту реальної влади Європа може перетворитися на федеральний союз, в якому учасники делегують частину своїх прав наднаціональним органам.

Характерною в цьому випадку була позиція Данії, висловлена в меморандумі у вересні 1990 року. Уряд Данії виступав за широку координацію усіх аспектів зовнішньої політики ЄС. У сфері політичного співробітництва датський уряд вважав за необхідне зберегти "принцип консенсусу". У менш важливих питаннях, таких, як право на працю, освіту, соціальний захист, право на організацію і колективні переговори, меморандумом передбачалась можливість прийняття рішень більшістю голосів. Датський уряд виступав за розширення договорів шляхом включення в них питань політики в галузі освіти, охорони здоров'я та культури.

Разом з тим, схвалюючи необхідність посилення демократичних процесів в ЄС, Данія не вважала за необхідне розширювати повноваження Європарламенту. Він повинен був мати право зобов'язувати Комісію ЄС висувати йому свої пропозиції не менш як двома третинами голосів, що в умовах політичної багатофракційності Європарламенту здається дуже складним. Європарламент повинен був також мати право проводити слухання, на яких держави - члени ЄС мали звітувати про виконання тих чи інших законів. Передбачалось, що країна, по якій є рішення Суду ЄС, протягом шести місяців мала звітувати в Європарламенті про виконання рішення Суду.

Виступаючи за максимальний розвиток валютно-економічного і політичного співробітництва в рамках ЄС, уряд Данії зазначав, що вірогідність його участі в цьому процесі можлива лише на умовах міжурядового співробітництва. Питання прийому нових членів в ЄС, узгодження і координація бюджетів країн - членів ЄС без обмеження їх національного суверенітету, мали вирішуватись лише через Раду міністрів ЄС. Європарламент, в свою чергу, хоча й наділявся правом ініціативи в розробці й прийнятті директив, обов'язкових для виконання, все ж, в першу чергу мав виконувати функції контролю за комісіями Співтовариства. Водночас, національні парламенти повинні мати можливість впливу на процес розробки й затвердження директив.

Основні напрямки інтеграційних процесів в ЄС

Римська сесія Європейської ради, що проходила в жовтні 1990 р., висловилась за прискорення утворення Європейського Союзу і намітила строки другого етапу утворення валютно-економічного союзу ЄС (від 1 січня 1994), розглядаючи його як перехідний період утворення паритету валют та вирівнювання економіки усіх країн-членів ЄС. Передбачалося завершити формування єдиного внутрішнього ринку, ратифікацію зміненого Римського договору, забезпечити незалежність центральних національних банків, заборонити фінансування дефіциту шляхом емісії, виключення будь-якої відповідальності ЄС за борги держав-членів, утворення нового валютно-фінансового органу, що складався б з національних центральних банків і центрального європейського банку.

Виконання зазначених вище завдань мало стати необхідною умовою переходу до політичного союзу. У спільній німецько-французькій заяві, зробленій в лютому 1991 р., концепція і загальні цілі політичного союзу розглядалися крізь призму формування спільної зовнішньої політики і політики в сфері безпеки (СЗПБ), що мала охоплювати всі аспекти зовнішніх стосунків.

Для забезпечення спільної політики безпеки й політичного співробітництва в документі передбачалося, що кінцевою метою такої діяльності має стати спільна європейська оборона, без якої утворення Європейського Союзу лишилось би незавершеним. Разом з тим, мали повністю зберігатися зобов'язання західноєвропейських країн в рамках Північноатлантичного союзу.

Передбачалось також, що країни - члени ЄС повинні були використовувати можливості Західноєвропейського Союзу (ЗЄС), який став би каналом співробітництва між політичним союзом і НАТО, засобом забезпечення взаємного посилення європейських і трансатлантичних структур безпеки, зберігаючи при цьому усі досягнення ЗЄС, що є реально функціонуючою організацією з договірною основою і чіткими взаємними зобов'язаннями в сфері оборони.

Франко-німецька ініціатива виявила серйозні розбіжності в позиціях країн- членів ЄС на той час щодо ролі Західноєвропейського союзу. Франція, ФРН, Бельгія, Іспанія, Італія, Греція і Люксембург вважали, що ЗЄС мав відігравати роль мосту між політичним союзом ЄС і НАТО. ЗЄС мав стати складовою частиною майбутнього політичного союзу 12-ти країн ЄС. Але проти цього виступили Англія і Нідерланди.

Крім того, серед кандидатів на прийом в ЄС більшість складали нейтральні країни. Не слід забувати також, що з процесом утворення валютно-економічного і політичного союзу Співтовариство завжди пов'язувало розширення в перспективі свого складу шляхом вступу до нього не тільки інших західноєвропейських країн, але й ряду країн Центральної і Східної Європи. Таким чином, оцінки ролі ЗЄС в оборонній стратегії Заходу залишаються проблемою далеко не однозначною.

На міжурядових конференціях з питань утворення валютно-економічного і політичного союзів ЄС, що проходили в грудні 1990 р. в Брюсселі, були сформульовані основні організаційно-правові принципи оформлення цих союзів. Передбачалося, що політичний союз має бути оснований на солідарності країн-членів, повній реалізації економічної та соціальної єдності, справедливій рівновазі між відповідальністю держав та Співтовариства, а також між інститутами, на єдності зовнішньополітичних акцій, що проводяться Співтовариством в рамках його політики в сфері зовнішніх стосунків, безпеки, економіки та розвитку.

На сесії Європейської ради, що проходила у грудні 1990 р. у Римі обговорювались питання внутрішнього розвитку ЄС. З метою посилення ролі Європарламенту передбачалося удосконалення "процедур співробітництва" й розширення практики заключення договорів згідно з міжнародними угодами, що потребують одностайної ухвали з боку Ради, участь Європарламента в призначенні членів Європейської ради і його голови і розширення повноважень Європарламента в області бюджетного контролю і фінансової відповідальності; більш тісний контроль за проведенням політики Співтовариства; ведення розслідувань щодо справ Співтовариства.

Стосовно процедури прийняття рішень передбачалась необхідність врахування таких моментів, як принцип консенсусу при узгодженні загальних напрямків діяльності і принцип кваліфікованої ЗП більшості при проведенні відповідної політики. В подальшому мала бути визначена роль ЄС у вирішенні питань оборони без ушкодження прав відповідних держав-членів в цій області, а також з урахуванням існуючих зв"язків, досвіду та знань, що існують в рамках Північноатлантичного союзу, без загрози при цьому для традиційних позицій інших країн-членів.

Європейська рада закликала міжміністерські конференції враховувати необхідність вирішення таких питань, як економічна і соціальна єдність держав-членів; покращення охорони навколишнього середовища з метою забезпечення довгострокового розвитку; розвиток охорони здоров"я, зокрема посилення боротьби з розповсюдженням захворювання; дослідницька робота з метою підвищення конкурентності Співтовариства; енергетична політика з метою посилення безпеки і підвищення ефективності співробітництва всіх європейських країн; утворення в Співтоваристві великих інфраструктур, які б дозволяли завершити утворення загальноєвропейської інфрасистеми; розвиток обміну в сфері культури й освіти.

Європейська рада рекомендувала конкретизувати поняття європейського громадянства. Малися на увазі громадські права, соціальні та економічні права, єдиний захист громадян Співтовариства за межами його кордонів. Необхідно було розглянути можливість утворення механізму захисту прав громадян, що охороняються Співтовариством. У період з 1987-1994 р, до підписання Маастрихтських угод, важливим результатом діяльності Співтовариства і, в першу чергу, Європарламенту в галузі захисту прав людини як всередині ЄС, так і на міжнародній арені, стала прийнята Європарламентом в 1989 р. Декларація про основні права і свободи. Цей документ значно переважав по обсягу та змісту договірні зобов'язання в галузі захисту прав людини, що містилися в установчих документах ЄС, Спільній декларації ЄС 1977 р. та преамбулі Єдиного європейського акту. Разом з тим Декларація Європарламенту 1989 р. розглядала і проблеми політико-правової інтерпретації природи і значення Співтовариства, зокрема співвідношення загальноєвропейського і національних правопорядків держав-членів.

Два розділи Декларації включають в себе 28 статей. "Загальні положення" фіксують окремі права і свободи, "Заключні положення" встановлюють сферу діяльності, рамки, інституційні гарантії та обмеження можливих зловживань.

Крім "класичних" прав людини, як людська гідність, право на життя, принцип рівноправ"я, свободи переконання та інші громадсько-політичні свободи, включаючи процесуально-юридичні гарантії та свободи (доступ до правосуддя, принцип заборони оборотної сили закону й смертної кари, право петицій в Європарламент). Декларація проголошувала і так звані нові права людини: право на інформацію, "право участі", право на захист навколишнього середовища і т.ін.

Важливою рисою Декларації 1989 р. став її динамічний, гнучкий і відкритий характер в плані широких можливостей її інтерпретації і подальшого розвитку. Вона представляє собою свого роду проміжний орієнтир, який зберігає безпосередню спадкоємність відносно ініціатив, що приймалися раніше в сфері формування й розвитку системи захисту прав людини в ЄС і, одночасно націлений на формування майбутньої лінії її розвитку.

Таким чином, з прийняттям Декларації Співтовариство внесло значний внесок в процес закріплення прав людини не тільки в Європі, але й в світі, тим самим сприяло підвищенню свого міжнародно-політичного престижу (перш за все в міжнародних правозахисних організаціях, що грають значну роль у світовій політиці).

Європейська рада обговорила засоби забезпечення ефективності інститутів ЄС та необхідності посилення ролі Європейської ради і Комісії з тим, щоб Співтовариство могло підійти до утворення політичного союзу, закріпив як законодавчі, так і виконавчі структури.

У червні 1989 р. Комісія ЄС опублікувала результати діяльності ЄС за п"ятирічний період. З 279 заходів, запропонованих у Білій книзі КЄС (1985) для завершення формування єдиного внутрішнього ринку, Європейська рада прийняла 127. Крім того, ще ряд програм проходив фінальну стадію багатоетапного процесу прийняття рішень. Усього, таким чином, більше 50% рекомендацій програми "Європа-1992" прийняли форму директив та інших нормативних актів ЄС.

Ці успіхи мали в той час більш теоретичне, ніж практичне значення. По-перше, правові акти ЄС мали бути імплантовані в національні законодавства держав-членів і тільки після цього втілені в практику. За даними Комісії ЄС на початок вересня 1989 р. усього в 12 країнах ввійшло в силу 68 директив, тобто менше половини, і лише 7 з них реально впроваджувались на території ЄС. По-друге, значення різних заходів для утворення ЄВР було далеко не однаковим: так введення повної свободи пересування капіталів (що мало бути здійснено в 1990-1992 рр.) мало значно більше ваги, ніж інші акції.

Все ж, не дивлячись на ці труднощі, значно важливішим були не строки реалізації програми, а динаміка просування ЄС на основних напрямках інтеграції. Це стосувалося не тільки утворення єдиного ринку, але й таких важливих рішень, як утворення економічного і валютного союзу і, особливо, політичного союзу. У грудні 1990 р. у Римі одночасно відкрилися дві міжурядові конференції, що мали завершити підготовку відповідних договорів'до кінця 1991 р., з тим, щоб вони були ратифіковані в 1992 р. і вступили в силу з 1 січня 1993 р. одночасно з єдиним внутрішнім ринком. Однак практичне обговорення умов вищеперерахованих угод викликало нову хвилю протиріч, між країнами-членами ЄС і, в першу чергу, з боку Великобританії. Це показувало, що пошук компромісу і встановлення консенсусу, хоча й неминуче, але займе значно більше часу, ніж це передбачалося.