Самостійна робота № 19

ДИСЦИПЛІНА: АДМІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО

(самостійне вивчення - 2 години)

Тема № 19. Адмістративна юстиція у зарубіжних країнах.

Питання для самостійного вивчення:

1. Система адміністративної юстиції у Франції, Німеччині.

2. Англосаксонська адміністративної юстиції.

Рекомендована література до теми:

Методичні рекомендації:

При вивченні першого питання (Система адміністративної юстиції у Франції, Німеччині) необхідно звернути увагу на те, що

Загалом адміністративна юстиція сформувалася на Заході в другій половині ХХ ст. і посіла автономне місце у традиційній системі судочинства. Це зумовлено рядом особливостей, які відрізняють її від цивільного та кримінального судочинства.
В адміністративно-процесуальному порядку розглядаються й вирішуються, зокрема, адміністративно-правові спори між сторонами, які перебувають у відносинах панування — підпорядкування. Правовий результат вирішення органом адміністративної юстиції конфлікту в сфері державного управління — визнання недійсним та скасування неправомірного адміністративного акту. Є певні відмінності й у порядку розгляду адміністративних справ та виконання рішень.

Названі особливості, а також конкретні соціальні умови й традиції відповідно вплинули на формування системи адміністративної юстиції у різних країнах. Нині в одних державах функції адміністративної юстиції здійснюють звичайні суди, в інших — спеціалізовані адміністративні суди.

До першої групи належать, зокрема, країни з правовою системою, заснованою на англійському загальному праві (Австралія, Великобританія, Ізраїль, Нова Зеландія, США). У цих державах функції адміністративної юстиції покладено переважно на звичайні (загальні) суди. Судове провадження здійснюється як за скаргами громадян на акти й діяння органів державного управління, так і опосередковано, у процесі постановлення рішень у кримінальних і цивільних справах.

Спеціалізовані адміністративні суди функціонують у багатьох країнах Західної Європи (Австрія, Німеччина, Франція та ін.). Вони можуть скасовувати неправомірні акти й визнавати незаконними дії органів державного управління.
Характерною рисою цих судів, на відміну від загальних, є обмеженість їх компетенції контролем за адміністративними актами. В державах, де існує така система, адміністративні суди виконують основну функцію в процесі контролю за адміністративними актами, а загальні суди — другорядну, інколи зовсім незначну.

Згідно із загальним принципом, що є відображенням принципу поділу влади, тільки адміністративні суди мають право визнавати недійсним і скасовувати адміністративний акт.
З практичних міркувань загальні суди наділені повноваженнями контролювати адміністративні акти у визначених категоріях справ і згідно з особливими правилами. В деяких державах загальні суди можуть видавати накази, які зобов'язують адміністративний орган виконати певні дії або відмовитися від їх виконання.
У Франції згідно з концепцією “непідконтрольності адміністрації загальним судам” контроль здійснюється адміністративним судом, який є складовою адміністрації. Але загальні суди відіграють певну, хоча й обмежену, роль у здійсненні даної функції. Державна рада Франції — країни, котра має класичну модель спеціалізованої адміністративної юстиції, історично була наділена правом розглядати позови про відшкодування збитків, завданих адміністративними органами, і загальним судам у зв'язку з цим належить скромна роль.

Коли законність адміністративного акту оскаржується в загальному суді у ході розгляду якось цивільної чи кримінальної справи, суд повинен залишити це питання для вирішення адміністративним судом, чиє рішення є обов'язковим для загального суду. Однак адміністративний акт може бути незаконним і втратити характер адміністративного, тоді він вважається актом приватної особи. В такому випадку, якщо порушено свободу або право власності громадянина, він може звернутися з позовом про відшкодування збитків до загального суду; останній уповноважений визнати адміністративний акт недійсним, неіснуючим, внаслідок чого цей акт підпадає під юрисдикцію такого суду.

У Німеччині межа між юрисдикцією з адміністративних та інших справ визначена менш чітко, ніж у Франції. Бажання полегшити розгляд приватних справ з адміністративними елементами призвело до поширення повноважень загальних судів на розгляд адміністративних питань.

Загальним судам дозволяється інтерпретувати адміністративні акти і вирішувати питання про їх юридичну силу, які виникають у ході кримінального або цивільного судочинства. Коли адміністративний акт складний для розуміння і його розгляд потребує досвіду адміністративного суду, загальний суд може направити йому справу, зупинивши процес.
Адміністративний суд, як правило, обмежується питанням про чинність (нечинність) акту. Якщо він юридично чинний, хоч і має певні недоліки, суд його визнає. Відтак адміністративний акт може бути визнаний нечинним лише адміністративним судом. Якщо ж акт має серйозні недоліки або є нечинним, загальний суд може не брати його до уваги.
Закон 1960 p., який визначив існуючу систему адміністративних судів Німеччини, передбачив настільки широку їх юрисдикцію, що загальним судам залишився дуже малий обсяг компетенції з питань адміністративного права.
В Італії загальний суд компетентний досліджувати законність адміністративного акту, коли той порушує якесь суб'єктивне право (наприклад, право власності). Якщо акт порушує легітимний інтерес громадянина, питання розглядається адміністративним судом. Кількість правових норм, спрямованих на захист суб'єктивного права (приватного інтересу), є незначною порівняно з кількістю прийнятих на користь суспільства. Порушення легітимного інтересу більш численні, тому спір з адміністрацією майже завжди перебуває у сфері юрисдикції адміністративних судів.

Недоліки контролю за адміністративними актами, який здійснюється загальними судами, призвели до прийняття рішення про позбавлення їх компетенції щодо розгляду адміністративних питань і концентрації її в адміністративних судах. Проте ця пропозиція викликала серйозні заперечення на тій підставі, що суб'єктивні права заслуговують абсолютного захисту від порушень з боку адміністративних органів; покладення цієї функції на адміністративні суди неминуче асимілювало б суб'єктивні права з легітимними інтересами.

У Бельгії на відміну від Німеччини загальні суди здійснюють широкий контроль за адміністративними актами, хоча, як правило, частково. Як і в Італії, ці суди контролюють тут адміністративні акти, тільки коли їх оскаржують у процесах, які провадяться з метою захисту суб'єктивного права. Суд має право вивчити питання про відповідність адміністративного акту закону. Він не обмежується визначенням того, чи компетентним органом і чи в належній формі вчинено акт, а вирішує питання про відповідність останнього закону за мотивами й цілями. Суд може дослідити факти, на яких грунтується акт, встановити їх існування, а також юридичні висновки, які випливають із фактів, щоб з'ясувати їх законність.

Адміністративна юстиція продемонструвала в теорії і на практиці ряд переваг перед системою загальних судів у питанні розгляду адміністративних позовів. Заснування адміністративної юстиції — вияв тенденції судової спеціалізації, яка спостерігається в усьому світі, формування нових процедурних (процесуальних) норм. Адміністративні суди мають перевагу перед загальними судами, тому що розгляд адміністративних справ потребує спеціального вивчення, досвіду й процедур.

Відомий французький дослідник Г. Бребан так пише про французьку адміністративну юстицію: “Навіть з точки зору контрольних повноважень суддя з адміністративних справ, пов'язаний з апаратом управління, буде менш боязким і більш рішучим, щоб дійти істини і розробити управлінське рішення по суті, а не тільки оцінити його форму. Особливо глибоко він знатиме проблеми, тактику і спонукальні мотиви дій посадових осіб і в разі необхідності зможе розпізнати хитрощі, до яких вони вдаються з метою як обійти закон або підза-конні правила, так і порушити їх”. Інакше кажучи, контроль адміністративної юстиції більш деталізований і глибокий, ніж контроль загальних (звичайних) судів.-

У Франції та Німеччині адміністрація не має таємниць від суду, тоді як у британській системі — їх велика кількість. Не випадково, що у Бельгії адміністративна юстиція, скасована в 1831 p., була майже через століття, в 1946 p., відновлена, оскільки загальні суди не використовували надану їм владу. Англійські юристи також висловлюють незадоволення нерішучістю загальних судів при вирішенні адміністративних справ і пропонують ввести в англійську судову систему континентальну (французьку чи німецьку) модель адміністративної юстиції.
Національні правові системи, в яких існують адміністративні суди, постали перед проблемами визначення чітких меж: між: загальними й адміністративними судами. Однак цю проблему, як і деякі інші, легко вирішити, оскільки у світі створені й успішно функціонують механізми розгляду і вирішення таких конфліктів.

При вивченні другого питання (Англосаксонська адміністративної юстиції) необхідно звернути увагу на те, що

Англосаксонська система організації адміністративної юстиції характерна для Великобританії і США. У цих країнах адміністративні суперечки між громадянами і органами управління розглядають суди загальної юрисдикції (поряд з цивільними справами). Отже, англосаксонська система адміністративної юстиції керується доктриною рівності всіх посадових осіб перед судом і неприпустимості вилучення чиновників з-під юрисдикції тих же судів, з якими мають справу інші громадяни.

Однак поряд із загальними судами у Великобританії є цілий ряд органів, що виконують судові функції, але мають другорядне значення порівняно із судами, що називаються, як правило, трибуналами, які виконують як управлінські, так і судові функції.

Відповідно до прецедентного права Європейського суду з прав людини, «трибунал» характеризується (з огляду на автономне тлумачення цього терміна) здійсненням судових функцій, які полягають у вирішенні справ у межах визначеної компетенції на основі принципу верховенства права та за встановленою процедурою. «Трибунал» повинен також відповідати вимогам незалежності, зокрема, від виконавчої влади; неупередженості; строку здійснення повноважень його членами.

Ці органи також мають назву «квазісудових», тому що під час розгляду справи вони встановлюють питання факту і потім застосовують до нього правові норми, тобто по суті йдеться про спеціальне правосуддя. Такі квазісудові органи стали створюватися на початку XX ст. в окремих галузях державного управління (трибунали з земельним спорів, зі справ про страхування, з питань будівництва, комунальних податків і зборів, ліцензування, трудовим спорам, міграції; трибунали з питань щодо психічно хворих осіб тощо).

Членами трибуналу можуть бути не тільки юристи, але й особи, які мають спеціальні знання у тій сфері діяльності, якою займається трибунал. Щоб забезпечити незалежність трибуналів, вони комплектуються, як правило, з державних службовців. Трибунал є визначеною колегію, що складається з голови і двох членів, які представляють інтереси різних суб’єктів права, різних соціальних груп. Загальний склад трибуналу призначається відповідним міністром. Їм же затверджуються процедурні правила, на основі яких діє кожен трибунал.

Розвиток адміністративної юстиції у Великобританії пов’язаний з прийняттям у 1958 р. Закону про трибунали і розслідування (1992 р.), що створив єдину правову основу для функціонування квазісудових органів, що розглядають адміністративні суперечки.

У Великобританії не прийнято жодного нормативного акта, що регулював би загальний порядок оскарження дій органів управління і посадових осіб. На практиці джерелами адміністративної юстиції є акти парламенту, уряду, керівників міністерств і відомств, судові прецеденти, звичаї і традиції. Отже, суперечки між адміністрацією і громадянами розглядають як загальні суди, так і спеціально створені органи адміністративної юстиції – адміністративні трибунали, що також мають свої вищі інстанції (наприклад, Апеляційний трибунал з питань соціального страхування).

Отже, англосаксонська система органів адміністративної юстиції є адміністративним трибуналом, що розглядають у межках встановленої квазісудової процедури адміністративно-правові суперечки між громадянами чи юридичними особами з одного боку, і органами управління – з іншого. Процедура розгляду цих суперечок є особливою процесуальною формою, невід’ємним змістом якої є дотримання таких традиційних принципів процесу, як гласність, змагальність, безпосередність, можливість оскарження прийнятого рішення тощо. Процедура у британських трибуналах менш складна і формалізована, а фінансові витрати сторін менш значні порівняно з адміністративними установами США.

Над адміністративними трибуналами стоїть наглядовий орган – Національна рада адміністративних трибуналів, що є консультативним органом при уряді і має право контролю і нагляду за роботою нижчестоящих трибуналів. До його компетенції належить узагальнення практики діяльності цих органів, підготовка доповідей з спеціальних питань організації і діяльності трибуналів, вивчення питань і розробка рекомендацій з адміністративної процедури, враховуючи адміністративні розслідування. Рада трибуналів має право давати відповідним міністрам загальні рекомендації щодо процедури призначення членів адміністративних трибуналів і списків кандидатів на посади.

Традиційно адміністративні трибунали поділяються на дві великі групи: трибунали в сфері управління економікою (податковий, промисловий, земельний, суд з розгляду скарг на обмеження промислу, підприємництва, апеляційний, транспортні, лісові) і трибунали у сфері соціального управління (медичні, пенсійні, з соціального забезпечення, з охорони соціальних прав дітей).

З погляду на учасників, адміністративні трибунали поділяються також на дві групи: трибунали, членами яких є особи, призначувані Лорд-канцлером, і трибунали, членами яких є особи, призначувані відповідними міністрами.

Кількість членів трибуналу, кваліфікація і спеціальність їхніх учасників, порядок формування і добору кандидатів на посади визначаються різними положеннями і власними регламентами.

Адміністративні трибунали здійснюють діяльність з розгляду спорів між державними органами, посадовими особами і громадянами. Вони розглядають адміністративні суперечки як першу інстанцію і вважаються органами спеціальної юрисдикції стосовно судів загальної юрисдикції. До речі, ця риса є спільною як для британської юстиції, так і для української (тільки у нас замість трибуналів діють суди). На прийняте адміністративним трибуналом рішення може бути подана скарга в адміністративному порядку. Скарга може бути спрямована безпосередньо міністру чи у спеціально створений апеляційний трибунал; апеляція на рішення трибуналу може бути подана до суду загальної юрисдикції, що характеризує наглядову діяльність загального суду за адміністративним трибуналом.

Процедура розгляду спорів адміністративними трибуналами встановлюється спеціальними положеннями і регламентами, що приймаються адміністративними органами. Єдиного процесу тут немає, однак принциповим є те, що скарги розглядаються адміністративними трибуналами у порядку позовного провадження. Цій процедурі притаманні деякі особливості, що співвідносяться із судовими процедурами: дотримання принципів провадження (гласність, змагальність, безпосередність тощо); наявність визначених стадій у процесі (підготовка справи до слухання, розгляд, ухвалення рішення, можливість його оскарження); встановлення процесуального статусу учасників розгляду адміністративної суперечки і термінів у провадженні. До речі, це є схожою рисою з огляду порівняння Великобританії та України, адже у нас також є принципи, визначені стадії процесу, його учасники наділені відповідним статусом. Різниця полягає лише у тому, що в Україні ці риси притаманні адміністративним судам, а у Великобританії – адміністративним трибуналам. Протокол засідання трибуналу, як правило, не ведеться; участь адвоката є необов’язковою; немає суворих процесуальних правил збору, дослідження й оцінки доказів; іноді справа може бути розглянута і під час відсутності сторін.

Особа, яка вважає, що дії (бездіяльність) адміністрації заподіяли йому збиток чи порушили його права й інтереси, може звернутися до британського суду у випадках: 1) передбачених загальним правом, 2) коли громадянин у залежності від спеціальних основ, встановлених у законі, оскаржить у конкретний суд адміністративні рішення; 3) коли громадянин обґрунтовує своє звертання, посилаючись на право Високого суду здійснювати судовий контроль і переглядати рішення адміністративних органів.

Суди загальної юрисдикції ведуть контроль за діяльністю адміністративних трибуналів і розглядають скарги на їхні рішення. Загальні суди самі можуть розглядати різні адміністративні суперечки за загальними правилами цивільного судочинства. Будь-яка зацікавлена особа має право звернутися до загального суду зі скаргою на дії чи рішення органів управління, адміністрації, що перевищила свої повноваження. Якщо маються підстави думати, що дії адміністрації необґрунтовані і незаконні, то суд повинен прийняти скаргу до провадження й оцінити зазначені дії з погляду права. отже, органи управління, адміністрація вирішують питання не тільки щодо правильності здійснення адміністративних дій, але і про їхню доцільність, тоді як загальний суд звертає увагу тільки на правову сторону питання, тобто дає оцінку управлінським діям з огляду на чинний закон, тобто вони здійснюють свою діяльність у більш широкому спектрі. Суди загальної юрисдикції поширюють свої наглядові повноваження у відношенні адміністративних органів у таких випадках: якщо адміністрація перевищила свої повноваження і компетенцію; якщо адміністрація, не перевищуючи повноважень, здійснює правозастосовчу діяльність з порушенням законів.

На думку дослідників, трибунали мають такі переваги: 1) швидкість (оперативність) судового розгляду, 2) дешевизна; 3) спеціалізація при розгляді адміністративних суперечок, 4) гнучкість застосування правових норм у процесі розгляду справи; 5) відсутність суворої процесуальної форми розгляду справи; 6) вільний доступ для осіб, які бажають одержати правовий захист від дій і рішень адміністрації.

Судовий захист від незаконних дій чи рішень адміністрацій реалізується за допомогою таких способів:

· судовий наказ, що забороняє здійснення непередбачених компетенцією адміністрації дій;

· присудження відшкодування збитку;

· судовий наказ, що забороняє органу управління робити дії з перевищенням владних повноважень;

· судовий наказ, що зобов’язує адміністрацію зробити встановлені законом дії;

· судовий наказ, що зобов’язує адміністрацію і посадових осіб доставити в суд затриману ними особу і пояснити причину арешту;

· судовий наказ, який забезпечує витребування справи з провадження нижчестоящого суду для його розгляду у вищестоящому суді.

Здійснюючи нагляд за роботою адміністративних трибуналів, Високий суд може видавати їм загальні накази, в яких встановлюються: незаконність прийнятого трибуналом рішення, розпорядження на здійснення законних дій і заборона дій з перевищенням його юрисдикції чи з порушенням права. Високий суд, реалізуючи свої наглядові повноваження стосовно адміністративних трибуналів, має право використовувати й інші засоби судового захисту: видає розпорядження, що забороняють здійснення визначених дій; проголошує права сторін у випадку суперечки між ними за тієї умови, що жодна з них не зробила неправомірних дій. В подальшому рішення адміністративних трибуналів можна оскаржити в Апеляційний суд, а потім – у палату лордів. Особливістю є і те, що рішення у справі повинне влаштовуватися не тільки правильним застосуванням правових норм, але й фактичними даними (доказами).

Отже, у Великобританії немає закону, в якому встановлювалися б усі випадки законного втручання судів у діяльність адміністрації й у сам адміністративний процес. Судам надано право вирішувати, які дії чи рішення можуть ними анулюватися. Як було вже зазначено, головною ланкою у наглядовій діяльності загальних судів за адміністрацією є перевірка наявності доказів на обґрунтуванні адміністрацією своїх дій чи рішень. Відсутність доказів чи їхня недостатність однозначно веде до скасування адміністративного рішення. В окремих випадках законодавчими актами над трибуналами встановлюються апеляційні органи, що розглядають скарги на рішеннями трибуналів тільки з юридичного погляду.

У системі адміністративної юстиції Великобританії є безліч невирішених організаційно-правових проблем, існують складності розуміння юридичної природи взаємозв’язків і відносин між органом управління, що створили трибунал, і самим трибуналом. Однак принциповим залишається положення, відповідно до якого невід’ємним атрибутом сучасного публічного права Великобританії є контроль суду за адміністративними рішеннями за допомогою публічно-правових способів захисту.

Британське адміністративне право протягом останніх років зазнало істотних змін. Тепер воно наближається до континентально-європейських уявлень про адміністративне право. Поряд з адміністративним правом відкриваються для впливу європейського (адміністративного) права (тобто права, що сформувалося у Європейському Союзі) і окремі його частини, зокрема і судовий контроль за діями (рішеннями) органів управління стосовно громадян.

Отже, зважаючи на все викладене, можна зробити висновок, що у вітчизняній спеціальній юридичній літературі приділяється незначна увага адміністративній юстиції Великобританії, однак кількість оригінальної англійської правової літератури з цього питання значна; видані солідні коментарі до закону про адміністративне судочинство, підручники з відповідного навчального курсу.

У Великобританії вирішення адміністративних спорів є більш доступним, ніж в Україні, адже там значно більша кількість установ, які їх розглядають, а саме основним органом є адміністративні трибунали. Звісно, можна сказати, що в Україні, окрім адміністративних судів, є адміністративні комісії, однак кількість невирішених адміністративних справ з часом поступово збільшується. І це негативно характеризує українську адміністративну юстицію.

Отже, проводячи реформи у державному управлінні, необхідно враховувати міжнародні та європейські стандарти, теоретичні положення, доктрини та позитивний практичний досвід зарубіжних держав. Зокрема розпочата в Україні адміністративно-судова реформа, створення в Україні системи адміністративних судів, розробка нормативної бази регулювання адміністративного судочинства повинні відбуватися із урахуванням міжнародних та європейських стандартів адміністративної юстиції. Їх дотримання є передумовою для інтеграції України в європейський правовий простір, а також для набуття ознак правової держави.