Путь развития территориального общественного самоуправления в России

В статье проводится анализ истории развития территориального общественного самоуправления (ТОС) в России с 1988 года по настоящее время, рассмотрены основные направления деятельности за весь период существования ТОС в России и их изменения. Раскрыта актуальность вопроса взаимодействия ТОС и органов местного самоуправления, уделено большое внимание изменению юридического статуса ТОС в связи с изменением законодательства.

Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление (ТОС), органы местного самоуправления, муниципальные структуры, муниципальный заказ, ассоциация, волонтерское движение, программа, съезд, гражданские инициативы.

The article analyzes the history of development of territorial public self-government (TOS) in Russia from 1988 to the present, the basic directions of activity for the entire period of the existence of CBT in Russia and their changes. It reveals the relevance of the issue of interaction of territorial public self-administration bodies and local self-government, paid great attention to the change of the legal status of the territorial public self-managements in connection with legislation change.

Keywords: territorial public self-government (TOS), local government, municipal structures and municipal order, the Association, the volunteer movement, the program, the Congress of civil initiatives

ТОС – территориальное общественное самоуправление – существует в России более 27 лет. История деятельности ТОС в разных городах начинается с 1988 года.

В современной России идут различные серьезные реформы практически во всех сферах, при этом одним из ключевых стало понятие «самоуправления» и «самоорганизации» жителей. Сам по себе термин «самоуправление» имеет множество толкований, не говоря уже о самых различных формах самоуправления, которые могут быть найдены в реальной жизни.

Самоорганизация является совершенно неотъемлемой основой самоуправления – как то трудно представить себе самоуправление без самоорганизации. Самоуправление, безусловно, невозможно без самоорганизации – организации самих себя для решения своих вопросов и проблем.

В России самоорганизация на локальном уровне для решения локальных проблем местного сообщества имеет историю с яркими примерами. Дореволюционные документы позволяют говорить о том, что в российском обществе действовали различные локальные организации жителей, участвовавшие в благоустройстве и защищавшие свою жилую среду. Чаше всего самоорганизация жителей осуществлялась вокруг проблем «территории» и проблем «собственности». Размеры «территории» варьируются от дома и двора, до микрорайона и города.

На уровне микрорайона или поселения проблемы воспринимаются особенно остро, конфликтно, но одновременно именно здесь в первую очередь видны малые победы и улучшения, которые так нужны и так ценятся людьми.

Локальные организации жителей, которые создаются активными гражданами, являются самыми важными, самыми оперативными, самыми вовлеченными в решение локальных проблем, самыми яркими партнерами местной власти.

В России, которая привыкла к централизации, понимают и развивают именно вертикальные взаимоотношения. На этом фоне значимость локальных организаций жителей еще только начинает осознаваться, несмотря на то, что в России существует достаточно длительная история локальной самоорганизации, среди форм которой и сегодня можно найти уличные и дворовые комитеты, садово-огородные, гаражные товарищества, женсоветы, советы старейшин, домовые комитеты.

Начиная с 1988 года такого рода локальные организации активных жителей (community based NGO) получили в России название «территориального общественного самоуправления» - ТОС. Новый термин «Территориальное общественное самоуправление» был впервые закреплен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. В дальнейшем, Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. определил основные понятия и основы функционирования территориального общественного самоуправления. Позже был зафиксирован в Законе о местном самоуправлении 1995 года и 2003 года.

Появление этих организаций в начале 90-х годов привело к росту гражданских инициатив, демократического сознания и веры в возможные демократические преобразования. Появление таких новых для нашей страны локальных организаций было обусловлено, с одной стороны, резким кризисом, изменением системы управления городским хозяйством, определенного перестроечного безвластия. С другой стороны, теми демократическими изменениями в жизни нашего общества, новым отношением к этим организациям со стороны властных структур.

Исследователи периода начала 90-х оценивали ТОС как новую возможность гражданского участия и новую форму демократии.

В первую очередь речь шла о «разрешенных» тогда экологических вопросах, а также социальной защите, потому что первые ТОС были активно вовлечены в распределение гуманитарной помощи, которая поступала тогда в Россию из многих стран. Кроме того, в самом начале ТОС так же занимались вопросами организации досуга жителей и благоустройства своей территории.

Природа ТОС того периода – это, безусловно, волонтерскаяработа. Речь не шла ни о зарплатах, ни о субсидиях. Максимум, что делали в тот период муниципалитеты для «своих» ТОС –бесплатно предоставляли им помещения для работы.

Дальнейшая история развития территориального общественного самоуправления имеет свои вехи и события.

В 1988 году был создан первый ТОС «Братеево», Москва.

В этот период сформировались основные направления деятельности ТОС, к которым можно отнести:

· защитную,

· правоохранную,

· информационную,

· просветительскую,

· социальную,

· культурную,

· разрешения конфликтов,

· лоббистскую,

· воспитательную,

· контрольную деятельность.

ТОС занимаются благоустройством и социальной защитой, досугом и жилищными проблемами, работают с детьми, пожилыми людьми, безработными и инвалидами.

Во всех этих сферах они тесно взаимодействуют с работниками муниципальных структур, бизнес сообществом, другими общественными организациями.

В период с 1997 по 2002 год не только сформировались муниципалитеты – лидеры по развитию ТОС, были реализованы различные программы поддержки ТОС в разных регионах России.

В ряде городов ТОС стали объединяться в Ассоциации, которые в свою очередь выступали как информационные, методические центры развития ТОС на своих территориях. Появились ассоциации ТОС и близкие им структуры в Саратове, Перми, Нижнем Новгороде, Рязани, Обнинске, а также областные объединения ТОС в Ивановской, Воронежской, Свердловской, Омской областях.

Начала формироваться инфраструктура поддержки территориального общественного самоуправления в разных городах России, что позволило в 2009 году в Перми создать Лигу председателей ТОС, объединившую председателей территориального общественного самоуправления города Перми.

Начала формироваться инфраструктура поддержки территориального общественного самоуправления в разных городах России, что позволило в 2009 году в Перми создать Лигу председателей ТОС, объединившую председателей территориального общественного самоуправления города Перми. Председателем Лиги был избран Михаил Леонардович Амбражевич - прекрасный практик, консультант, руководитель.

Именно его опыт позволил наметить основные направления деятельности институтов поддержки ТОС, в том числе, когда такие функции брали на себя городские структуры.

Среди них разнообразная помощь самим ТОС, в том числе поддержка их инициатив:

· правотворческая деятельность;

· продвижение идеи ТОС и обучение;

· установление взаимодействия с другими организациями;

· организация обмена опытом между ТОС своего региона,

· другими регионами;

· организация и проведение разного рода конкурсов социальных проектов;

· ведение координационной и сетевой работы.

В разных уголках России развитие ТОС продолжалось и продолжается, однако «портрет ТОС», природа, деятельность очень сильно изменились, как изменились и основные направления деятельности, которые в условиях реформы ЖКХ все чаще становятся центрами пересечения жилищных интересов и интересов собственности, особенно в борьбе за землю и управление коммунальными потоками.

2 июня 2009 г. после большого перерыва прошли Слушания по ТОС Комитета Государственной Думы Российской Федерации по МСУ. «Там, где нет ТОС, там нет и местного самоуправления», - заявил на Слушаниях Виталий Валентинович Шипов – Руководитель Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства РФ.

Сам факт такого обсуждения и весьма представительного собрания в целом позитивно отразилось на развитии ТОС. Во многих муниципалитетах России снова «вспомнили» про ТОС, «заметили» их работу, «добавили средств» на работу ТОС. Однако все эти подвижки на практике уже не изменили тех тенденций, которые наметились в этом направлении.

Во-первых, там, где еще недавно самоорганизацияжителей была их правом – она стала обязанностьюи необходимостью.

Во-вторых, можно говорить о росте профессионализацииработы лидеров ТОС на локальном уровне – 27 лет не прошли бесследно.

В-третьих, все реже ТОС создаются по инициативе жителей, если только это не «протестные ТОС», которые борются с местной властью по разным вопросам защиты своей территории.

Резко сокращается волонтерская деятельность в этой сфере. Все меньше и меньше возникает реальных «инициатив» жителей. Все меньше у жителей времени, сил и желания на такую работу, к тому же эта работа все меньше получает общественное признание и одобрение. Кроме того, во многих городах, там, где местная власть сильна и достаточно грамотна, жителям уже не приходится «самим латать дыры». Муниципалитеты действуют на опережение, предлагая свои проекты и программы, улучшающие качество городской среды и качество жизни. В результате уже зачастую нет нужды привозить с дачи цветы, чтобы сделать цветник у подъезда – его раньше жителей сделает управляющая компания, уже нет заботы о детских площадках – типичном поле участия молодых родителей – такие красивые, современные площадки ставят во дворах местные власти.

Инициаторами создания ТОС сейчас выступают муниципалитеты и созданные специально для этих целей муниципальные учреждения, периодически активны политические партии – особенно перед избирательными компаниями. Особую роль в создании ТОС сейчас играют жилищные управляющие компании (УК), при этом нарушается процедура создания ТОС и весь принцип самоорганизации граждан. Старшие по домам и подъездам «назначаются» УК чтобы иметь «своих» представителей населения при приеме проведенных работ. Таким образом, ТОС превращается в представителя управляющих компаний на местах. Одновременно в самых «продвинутых» с позиции ТОС городах, именно ТОС выступают защитниками интересов жителей перед управляющими компаниями. Этому в частности способствуют и просветительские программы ТОС, и контрольные функции, которые они в ряде городов берут на себя.

В-четвертых, изменилась и работа самих ТОС там, где они еще есть.

Идет переход от самодеятельности и общественной работы – к выполнению муниципального заказа. Многие ТОС научились писать проекты и зарабатывать деньги, получать гранты на выполнение этих проектов, активно участвуют в муниципальных конкурсах. Деньги, которые через конкурсы социальных проектов и муниципальный заказ проходят через ТОС, с каждым годом все увеличиваются. И это, безусловно, очень хорошо. Однако, как правило, это чаще всего «заказ города», а не реализация инициатив жителей. Кроме того, управление этими проектами и этими средствами также требует профессионализации сотрудников, их постоянной работы, весьма далекой от «собственных инициатив» и «волонтерства».

ТОС ставятся в прямую зависимость от органов местного самоуправления,а отнюдь не от жителей, чьи интересы они должны представлять.

Таким образом, в муниципальных образованиях происходит осознанное отношение к деятельности ТОС. Изменился характер деятельности ТОС: был волонтерским – стал обязательным; ТОС был инструментом реализации собственных инициатив – стал инструментом реализации городских программ; его сутью была работа «для себя и соседей» - теперь это работа «для отчета перед городом за городские средства». ТОС – как структура самоорганизации жителей сейчас все чаще трансформируется в структуру «при местной власти», становясь объектом и инструментом муниципального управления.

Вероятно, можно говорить о «муниципализации» ТОС, их перехода в новое качество: от организации (института), стимулирующего инициативы жителей, поддерживающие идеи и требования жителей - до муниципальной структуры, выполняющей задачи, сформулированные муниципалитетом, осваивающие средства муниципалитетов, отчитывающиеся перед муниципалитетом.

В настоящее время возникает необходимость сформировать комплексную систему активизации населения, способную объединить различные площадки, подходы и ресурсы, а также создать универсальные инструменты, способные эффективно влиять на повышение социальной активности граждан.

Поиски этих новых форм сегодня идут весьма активно, что показала межрегиональная конференция «Общественные центры – основа развития инициативных граждан по решению проблем местных сообществ», которая проходила 23-24.09.2014 г. в городе Перми.

«Центры активных людей» (ЦАЛ), работают в Нижнем Новгороде. В Перми развиваются общественные центры, а в Кирове «Центры местной активности». Они стали новыми инструментами в деятельности ТОС и новыми площадками взаимодействия населения и местных властей посредством деятельности ТОС.

Далее, можно говорить о создании широкой «инфраструктуры» вокруг ТОС.

Возникают принципиально новые структуры в сфере ТОС. Так, для решения многочисленных вопросов деятельности и развития территориального общественного самоуправления в Пермском крае была создана автономная некоммерческая организация «Лига ТОС». Главной целью АНО «Лига ТОС» является содействие становлению гражданского общества путем развития территориального общественного самоуправления, осуществления функций социального партнерства, направленного на выстраивание цивилизованных отношений с органами местного самоуправления, в формате гражданского контроля, гражданского диалога и гражданского участия.

Сегодня ТОС и муниципальные и государственные власти должны не только найти новые, отвечающие современным реалиям формы взаимодействия, но и сохранить лучшие примеры самоорганизации и самоуправления.

По словам председателя АНО «Лига ТОС» Михаила Амбражевича, именно ТОС является связующим звеном между администрацией и гражданами. Сфера компетенции территориального общественного самоуправления – это вопросы местного значения, то есть затрагивающие неопределенный круг лиц, связанных с какой–то конкретной территорией. Не хотелось бы потерять такую форму общения – ведь появление ТОС ­повышает активность населения, люди получают возможность самостоятельно решать свои проблемы.

В Российской Федерации на декабрь 2014 г. существует более 16000 ТОС в 64 регионах. В ряде регионов созданы инициативные группы граждан. И все они находятся под угрозой закрытия или прекращения деятельности. Кроме этой проблемы, есть еще несколько, которые требуют срочного обсуждения и решения:

· слабая законодательная база, недостаточно определены предметы ведения, процедуры передачи властных полномочий;

· слишком сложны процедура избрания органов ТОС, механизм их отчета перед избирателями;

· слабы сами органы ТОС, не хватает знаний, подчас очень конкретных.

На современном этапе развития территориального общественного самоуправления вплотную встал вопрос о создании в стране Ассоциации ТОС России.

Активную позицию в этом вопросе заняла АНО «Лига ТОС», которая участвует в работе по ее созданию. Считаем, что создание Ассоциации позволит активнее лоббировать интересы территориального общественного самоуправления в органах законодательной и исполнительной власти РФ. Решить вопрос с правовым статусом ТОС как особой правовой формы - принять закон о ТОС. Принять стратегию по развитию ТОС в РФ в рамках федеральной программы «Поддержка и развитие ТОС - основной элемент гражданского общества в РФ».

Для обсуждения этих вопросов, по мнению лидеров ТОС, необходимо провести I съезд территориального общественного самоуправлении России.

Необходимо участие депутатов Государственной Думы, представительных органов субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти всех уровней, а также всех заинтересованных лиц, включая ученое сообщество, представителей регионов и самое главное делегаций ТОС со всей страны.

История территориального общественного самоуправления до конца не дописана и в ней ещё будет много славных страниц.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Шомина, Е.С., Текущее состояние территориального общественного самоуправления, доктор политических наук, брошюра «Территориальное общественное самоуправление (текущее состояние и примеры успешных практик из регионов России) 2014» [Текст]: Москва, 2014.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ред. От 19.12.2014).

3. Киселева, А.М., Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе [Текст] /А.М.Киселева//Социс.-2008. - №10.