Понятие территориальных основ местного самоуправления. Понятие и виды муниципальных образований

Территориальные основы местного самоуправления – это институт муниципального права, закрепляющий и регулирующий территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию местного самоуправления в целях обеспечения его эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами.

В ст. 131 Конституции Российской Федерации сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления

в наиболее общем виде. Такой подход законодателя дал основание говорить

о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 г. и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 г., предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ.

Для обозначения территориальных основ местного самоуправления был введен термин «муниципальное образование». Данный термин был раскрыт в Федеральном законе № 154-ФЗ. В ст. 1 названного Закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой:

- осуществляется местное самоуправление;

- имеется муниципальная собственность;

- имеется местный бюджет;

- действуют выборные органы местного самоуправления.

В Федеральном законе № 131-ФЗ термин «муниципальное образование» определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии со ст. 2 названного Закона, муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением лишь различных его видов.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут выполнять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Фактически в 131-м Законе закрепляется два территориальных уровня местного самоуправления. Верхний уровень представлен муниципальными районами и городскими округами. Нижний уровень представляет собой городские или сельские поселения.

Обязательными признаками каждого муниципального образования, по мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, являются:

- наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ;

- наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

- наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

- наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления;

- наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

- право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством

и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции

и особенности.

Основными принципами территориальной организации местного самоуправления в современной России являются:

1) Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ.

2) Местное самоуправление осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.

3) Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления.

4) Статусом муниципального образования может наделяться только населенная территория.

5) Не допускается подчинение одного муниципального образования другому.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является:

ü объединение муниципальных образований,

ü разделение муниципальных образований,

ü изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения,

ü изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения,

ü изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса,

ü изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его данного статуса,

ü присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

(Подробнее см. гл.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).