Что мешает развитию российской аквакультуры?

Оценивая развитие аквакультуры в России на сегодняшний день, необходимо признать, что состояние этой отрасли не дает оснований для гордости. В мире на долю аквакультуры приходится около 44 процентов общего вылова водных биоресурсов, тогда как в России, по данным Минсельхоза, - менее четырех. Как заявлял в прошлом году глава Росрыболовства Илья Шестаков, производство товарной продукции в секторе аквакультуры в России по итогам 2015 года должно вырасти на 10% и достигнуть 179,6 тысячи тонн. К 2020 году производство должно увеличиться почти в два раза - до 315 тысяч тонн, что, по мнению Шестакова, «достаточно амбициозные показатели по производству объектов аквакультуры». Очевидно, что на фоне показателей других стран и с учетом имеющегося у нашей страны потенциала для развития аквакультуры целевой показатель 315 тысяч тонн вряд ли можно считать «амбициозным».

Впрочем, судя по всему, глава Росрыболовства оценивает ситуацию реально, понимая, что российская аквакультура сейчас находится на начальном пути развития, поскольку этому направлению в нашей стране довольно долгое время не уделялось должного внимания. В советское время в создании хозяйств аквакультуры не было необходимости. Уловы рыбы были высокими, и наша страна делила с Японией пальму первенства. Большие затраты топлива при лове рыбы никого не смущали, поскольку дизельное топливо стоило копейки. Однако при всем этом в нашей стране в 80-е годы прошлого столетия наблюдался пик развития товарной аквакультуры. Ежегодное увеличение производства товарной рыбы в этот период составляло 10-15 %, что было в то время одним из лучших показателей в мировой аквакультуре. Объем выращивания товарной рыбы в 1980-х годах доходил до 200 тыс. тонн в год. Впоследствии, однако, уже к 1996 году производство продукции аквакультуры у нас снизилось в 4 раза.

Между тем, возможности товарной аквакультуры в России оцениваются в 2,8 млн. тонн. Рыбохозяйственный фонд внутренних пресноводных водоемов России включает 22,5 млн. га озер, 4,3 млн. га водохранилищ, 0,96 млн. га сельскохозяйственных водоемов комплексного назначения, 142,9 тыс. га прудов и 523 тыс. км рек. Площадь морских акваторий в Баренцевом, Белом, Азовском, Черном, Каспийском и дальневосточных морях, пригодная для развития аквакультуры, составляет порядка 0,38 млн. кв. километров. По экспертным оценкам, эффективное использование имеющегося потенциала аквакультуры в нашей стране позволяет увеличить объем производства в 25 раз. Только на Дальнем Востоке уникальные природные условия позволяют ежегодно выращивать до трех миллионов тонн водных биоресурсов, тогда как в 2014 году объем производства товарной аквакультуры в Дальневосточном федеральном округе составил всего 5,7 тысяч тонн.

На Дальнем Востоке исключительными возможностями для развития марикультуры в силу своего географического положения располагает Приморский край, где действуют более 50 предприятий, осуществляющих деятельность в области марикультуры. Однако развитие марикультуры – дело весьма непростое, сопряженное с большими финансовыми затратами и отличающееся длительными сроками окупаемости. По оценкам экспертов, для реализации стандартного проекта в области аквакультуры требуется не менее 5 лет с момента получения участка, а до выхода на полную окупаемость гораздо больше.

В современных условиях вкладываться в развитие марикультуры в Приморье, как и в России в целом, довольно рискованно, и действующее законодательство не только не способствует развитию этой отрасли, а подчас даже тормозит этот процесс. Фактически, проблемы существуют на всех этапах, и начинаются они с самого первого – выбора видового состава объектов аквакультуры, то есть определения конкретного вида (видов), которые предполагается выращивать.

Объем и видовой состав объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка, определяется в соответствии с методикой, утвержденной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (приказ Минсельхоза России от 03.06.2015 г. № 223), которая содержит ряд положений, препятствующих ее практическому применению в морских прибрежных водах.

Согласно Методике, для определения видового состава объектов аквакультуры используются показатели среднемноголетней солености, минимальной и максимальной температуры поверхностных вод за последние 30 лет или за имеющийся период наблюдений и т.д. Однако на практике определение видового состава объектов аквакультуры для конкретного участка по этому документу вызывает ряд вопросов. Так, в приложении 1 нет разбивки видов по регионам, в результате возникают ситуации, когда вид, обитающий исключительно в водных объектах европейской части РФ по показателям солености и температуры попадает в перечень объектов аквакультуры, подлежащих разведению в дальневосточном регионе. Например, в состав объектов пастбищной аквакультуры для рыбоводных участков, сформированных в прибрежной зоне Приморского края, для которых характерны морские воды с пониженной соленостью (15,01 - 33,9%), согласно Методике могут быть включены не только виды, обитающие в морях Дальнего Востока РФ, но и мидия средиземноморская (Mytilus galloprovincialis) и лосось атлантический (семга) (Salmo salar). Для исключения таких ошибок необходимо разрабатывать перечень видов, подлежащих выращиванию на рыбоводных участках каждого региона России.

Кроме того, если строго следовать Методике, из числа видов марикультуры исключаются многие виды, пригодные для разведения и перспективные с точки зрения эффективности бизнеса, но не указанные в перечне. Потенциальных инвесторов интересует более широкий спектр видов, чем тот, который указан в Методике, в том числе зарывающиеся моллюски, медузы, различные виды креветок и т.д. Так, если обратить внимание на двустворчатых моллюсков, следует отметить, что помимо указанных в методике мидии тихоокеанской, гребешка приморского, устрицы тихоокеанской в Приморском крае есть большой интерес к разведению других видов – спизулы, анадары, корбикулы и т.п. кроме того, перспективным объектом марикультуры считаются и креветки, в частности, травяная креветка. Однако в Методике эти виды не обозначены, что создает препятствия для их разведения в рамках марикультуры. Кроме того, в Методике даже нет ссылки на методы внесения дополнений и изменений в приложения, что может служить препятствием для добавления информации по новым объектам аквакультуры, уточнения удельных объемов изъятия и иных параметров по уже включенным в приложения видам. Поэтому для исключения возникновения необоснованных административных барьеров для выращивания новых и перспективных объектов аквакультуры, в договоре пользования рыбоводным участком необходимо предусмотреть указание не только видов, определенных согласно Методике, но добавить также слова «… и иные объекты аквакультуры».

Следующим этапом является подбор акватории для формирования рыбоводных участков, и здесь также не обходится без серьезных проблем. Так, подбор участков для культивирования гидробионтов должен осуществляться с учетом сочетания марикультуры с другими видами хозяйственной деятельности (прибрежное рыболовство, судоходство, рекреационная деятельность, особо охраняемые природные территории и т.п.). При этом надо учитывать, что марикультурная деятельность возможна только на участках, удаленных от зон загрязнения, крупных пресноводных водотоков и имеющих благоприятные условия для обитания гидробионтов и установки гидробиотехнических сооружений. В связи с этим подбор акватории для создания новых хозяйств марикультуры представляет собой комплексную задачу.

На начальном этапе работ целесообразно предварительное выделение участков прибрежья, перспективных для культивирования гидробионтов (в настоящее время выделяется только в целом водный объект, например подзона «Приморье» Японского моря). Для оценки эффективности организации работ на формирующемся рыбоводном участке необходимо получить полную информацию о местоположении, площади участка, гидрологических, экологических и этологических условиях, о видовом составе видов, обитающих в его пределах. Необходимо учитывать, что прибрежные морские участки характеризуются значительной вариабельностью условий - даже в пределах относительно небольшой бухты могут сочетаться участки с различной степенью защищенности, гидродинамикой, особенностями рельефа и т.д. Поэтому гарантировать достижение показателей выращивания аквакультуры, устанавливаемых нормативными документами, практически невозможно.

Чтобы определить, какой объем можно выращивать на конкретном участке, при его формировании необходимо провести предварительное обследование, включая гидрологические исследования и водолазную гидробиологическую съемку для получения требуемых данных. Однако ничего этого действующее законодательство не предусматривает. Такую работу могут провести профильные рыбохозяйственные институты, но здесь возникает вопрос об источнике финансирования, поскольку бюджетное финансирование опять-таки не предусмотрено, а для потенциального инвестора такие расходы могут стать непосильной ношей. Однако без проведения таких исследований данные о потенциальной продуктивности участков будут недостоверными, что чревато возникновением ситуаций, при которых пользователь, вложивший значительные средства в развитие проекта и создающий новые рабочие места, может столкнуться с угрозой неэффективности своего бизнеса.

К сожалению, в настоящее время потенциальные инвесторы, заинтересованные в приобретении права пользования рыбоводным участком, и планирующие участвовать в аукционе, могут рассчитывать только на получение информации о границах рыбоводного участка и об объеме и видовом составе объектов аквакультуры, подлежащих разведению. Оценить будущую эффективность работы исходя из продуктивности участка они не могут в силу отсутствия этих данных и вынуждены действовать на свой страх и риск.

Преодолев все трудности, сопряженные с выбором вида для разведения и определением перспективного для этого участка, инвестор сталкивается с новой задачей, решение которой также таит в себе немало проблем. Речь идет о собственно получении рыбоводного участка.

Согласно действующему законодательству, в случае формирования нового участка, а также в случае досрочного расторжения договора с пользователем участка, право на заключение договора в отношении данного рыбоводного участка выставляется на аукцион. В иных случаях проводится конкурс. В условиях отсутствия государственного финансирования работ по формированию участков, они, как правило, проводятся самим будущим пользователем, который за свой счет осуществляет все работы по определению границ участка и т.п.

Здесь опять-таки возникает немало проблем, первой из которых можно считать наличие рисков того, что претендент на получение права пользования рыбоводным участком, вложивший собственные средства в работу по определению его границ, подготовку исследования его перспективности для выращивания конкретных видов марикультуры и пр., в конечном итоге может проиграть другому претенденту, который фактически воспользуется результатами чужого труда без каких-либо лишних затрат.

Кроме того, следует отметить и плохую проработку в нормативных актах вопросов подготовки аукционной документации на право заключения договора пользования рыбоводным участком. Согласно пункту 82 «Правил организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договора пользования рыбоводным участком», утвержденных постановлением Правительства РФ от 15.05.14 № 450 комплект аукционной документации по участкам должен включать сведения о рыбоводном участке, включая «рекомендуемые объекты аквакультуры и их объем, подлежащие выпуску в водный объект, разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также изъятию из водного объекта», «основания и условия, определяющие изъятие объектов аквакультуры из водных объектов в границах рыбоводного участка», «сведения об объектах рыбоводной инфраструктуры»; «мероприятия, которые относятся к рыбохозяйственной мелиорации» (на весь период действия договора с разбивкой по годам).

Однако, согласно п. 12 Правил определения границ рыбоводных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ № 1183 от 11.11.14, в перечень рыбоводных участков при формировании вносится только информация об их границах, наименование водного объекта, муниципального образования (в случае если рыбоводный участок расположен на территории муниципального образования либо примыкает к территории муниципального образования), площади и вида водопользования, предусмотренного Водным кодексом Российской Федерации. То есть, на момент формирования рыбоводного участка не рассматриваются сведения об объеме и видовом составе объектов аквакультуры, основания и условия, определяющие изъятие объектов аквакультуры, сведения об объектах рыбоводной инфраструктуры, а также мероприятия, которые относятся к рыбохозяйственной мелиорации и осуществляются рыбоводным хозяйством.

Как уже отмечалось выше, объем и видовой состав объектов аквакультуры определяется в соответствии с методикой, утвержденной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, которая содержит ряд спорных положений, а также некоторые моменты, препятствующие применению её в прибрежных водах. Наиболее существенным можно назвать то, что при расчете декларативно указывается «площадь пригодная для объектов аквакультуры при пастбищной аквакультуре», но не указывается на основании чего такую площадь можно определить. Вкупе с тем, что пользователю участка вменяется в обязанность получать урожай «не менее рассчитанного», это положение представляет серьезную угрозу для марикультурного бизнеса, поскольку конкретные условия даже в пределах одной бухты могут существенно отличаться. В результате, использование данной методики для определения обязательных к выращиванию объемов может привести к тому, что добросовестный пользователь, вложивший значительные средства в работу, столкнется с невозможностью обеспечить необходимый объем урожай и угрозой расторжения договора.

Впрочем, прежде всего надо дождаться рассмотрения заявки на формирование рыбоводного участка и проведения аукциона. Хотя закон устанавливает на рассмотрение предложения о формировании участка 30 дней, на практике все выглядит несколько иначе. Нередко можно увидеть, что на местах считают выделенный 30-дневный срок периодом, отведенным на то, чтобы принять решение о дате заседания комиссии, которая будет рассматривать поступившее предложение. То есть, месяц уходит у чиновников на то, чтобы решить, будут ли они рассматривать заявку и когда. Сложившаяся практика принятия решений приводит к тому, что предложения могут рассматриваться до года.

Следует также отметить, что действующие правила фактически препятствуют выходу на рынок новых игроков, создавая более льготные условия для компаний, уже работающих в сфере аквакультуры. Так, установлены три критерия оценки поступивших заявок на заключение договора о пользовании рыбоводным участком: «урожай», выращенный заявителем ранее на водоемах; планируемый объем разведения и (или) содержания, выращивания, а также изъятия объектов аквакультуры на участке и предлагаемый размер платы за предоставление участка, перечисляемой в бюджет РФ. Очевидно, что вновь созданные компании, желающие начать бизнес в сфере аквакультуры не могут конкурировать с уже работающими фирмами, поскольку автоматически проигрывают им по первому критерию. Поэтому, чтобы компенсировать проигрыш по первому критерию, им надо либо завышать планируемый объем разведения объектов аквакультуры либо предлагать явно завышенную плату за пользование участком. Очевидно, что все это негативно отражается на ситуации в целом, поскольку повышает риск такого пользователя оказаться не в состоянии обеспечить заявленный им самим уровень производства и тем самым нарушить условия договора, а также способствует повышению общего уровня оплаты за пользование участками.

Также следует отметить, что длительность окупаемости проектов в сфере аквакультуры диктует необходимость выделения участков на гораздо более длительный срок, чем это предусмотрено сейчас. Оптимальным вариантом в этом случае было бы закрепление за успешно работающими компаниями права пользования уже выделенными участками на срок не менее 15 лет. Некоторые, впрочем, считают, что для успешного бизнеса необходим срок аренды 49 лет, позволяющий осуществлять долгосрочные инвестиции и закупать дорогое оборудование.

Еще одной серьезной проблемой, сильно подрывающей стабильность работы предприятий аквакультуры, является браконьерство. Поскольку площади водных участков довольно велики, аквакультурным компаниям очень сложно своими силами предотвращать воровство выращенной продукции. Затраты на охрану, без учета стоимости плавсредств и другого оборудования, могут достигать 600-700 тысяч рублей в месяц, однако патрулирование производственного участка и водной акватории силами собственной службы безопасности или охранного агентства оказывается малоэффективным, в связи с чем требуется помощь государственных служб и органов правопорядка. Во многих случаях марикультурщики вынуждены решать вопросы в неофициальном порядке путем переговоров с браконьерами и личных договоренностей с представителями правоохранительных органов, так как законных возможностей обеспечить сохранность своего урожая просто нет.

Проблема начинается с того, что для охранных структур, обеспечивающих безопасность работы предприятия и режим допуска на территорию, очень сложно определить объект охраны. Выпущенный в воду объект марикультуры до его изъятия не считается собственностью предприятия (хотя эта официальная позиция Росрыболовства противоречит статье 8 Федерального закона «Об аквакультуре…»), в связи с чем не может подлежать охране. Задержать же за браконьерство представители частной охраны не могут, поскольку не имеют таких полномочий. Они также не могут досмотреть плавсредство, используемое браконьерами, на предмет выявления незаконно добытой аквакультурной продукции. С окончанием официального судоходного сезона для маломерных судов проблемы еще более усугубляются, поскольку браконьеры не обращают на это никакого внимания и продолжают свою работу, в основном, ориентируясь на ночное время, а представители охранных структур и служб безопасности аквакультурных компаний не в силах этому помешать, поскольку не имеют права выходить даже на патрулирование своей акватории.

Эту проблему невозможно решить без внесения серьезных изменений в ведомственные нормативные документы, причем она должна решаться комплексно. В частности, помимо закрепления права собственности на выпущенные в водную среду объекты аквакультуры с момента выпуска, необходимо расширить права охранных структур по обеспечению сохранности этих объектов, чтобы дать возможность задерживать и досматривать маломерные суда в пределах охраняемого участка и зоне вокруг него (поскольку добыча моллюсков и иглокожих, выращиваемых на марикультурных участках, зачастую ведется аквалангистами, которые сгружают свою незаконную добычу на катера, расположенные недалеко от этих участков). В частности, стоит учесть практику предоставления подобных полномочий производственным охотничьим инспекторам в соответствии с Федеральным законом «Об охоте..». Кроме того, необходимо активнее подключать к борьбе с браконьерами правоохранительные органы и подразделения Пограничной службы ФСБ России.

Перечень «подводных камней» аквакультурного бизнеса не ограничивается вышеуказанными проблемами. На самом деле, подобные сложности можно обнаружить на каждом этапе – от выбора объекта марикультуры до выпуска готовой продукции и ее реализации. Без решения этих проблем, требующих внесения соответствующих изменений в законодательную и нормативную базу, вряд ли будет возможно говорить о сколько-нибудь радужных перспективах развития аквакультуры в нашей стране.

Необходимость изменений вполне очевидна, о чем свидетельствует подготовленный и законопроект «Об особенностях правового регулирования в области морской аквакультуры (марикультуры) в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который Минвостокразвития планирует внести в правительство до 15 апреля. Предлагаемые нововведения действительно могут решить ряд стоящих перед отраслью проблем, но, к сожалению, не все. В частности, вопрос о внесении новых видов аквакультуры вообще не нашел отражения в этом документе, в связи с чем данная проблема по-прежнему будет решаться исключительно Минсельхозом согласно ведомственным нормативным документам, хотя эти вопросы касаются отношений между предпринимателями (гражданами) и органами власти, то есть, публичных отношений, которые должны регулироваться не ведомственными приказами и инструкциями, а федеральным законом.

Кроме того, некоторые положения законопроекта вызывают массу вопросов, поскольку их введение может не облегчить, а еще более осложнить жизнь аквакультурщиков. В первую очередь, это касается вменения в обязанность пользователю, самостоятельно сформировавшему рыбоводный участок, проведения рыбоводно-биологического обоснования. Проведение РБО – довольно затратное дело, при этом у марикультурщиков даже не будет возможности выбора исполнителя, так как провести РБО могут только подведомственные Росрыболовству рыбохозяйственные НИИ, фактически являющиеся монополистами в этой сфере. Есть у представителей аквакультурного бизнеса и сомнения в целесообразности на современном этапе внедрения системы СРО, особенно с учетом требований к минимальному составу – не менее 15 компаний.

В целом, однако, предложенный законопроект уже можно считать большим прорывом. Хотелось бы надеяться, что по мере доработки этого документа все имеющиеся недостатки будут устранены, а не будут, как это нередко случается, дополнены новыми. Иначе весь позитивный эффект от облегчения процедур получения участков и расширения возможностей защиты собственности может быть с лихвой перекрыт усилением и без того немалой финансовой нагрузки на бизнес, который еще до начала реализации проекта должен будет вложиться в работы по формированию участка и проведению РБО (или в получение участка на аукционе), а потом в течение всего периода выхода на окупаемость (порядка 7 лет) будет вынужден нести расходы по оплате за пользование участком, помимо собственно расходов на свою деятельность. Будем надеяться, что здравый смысл все-таки возобладает, и новый закон сможет сдвинуть с мертвой точки решение актуальных проблем развития отечественной аквакультуры.

Александр Тимофеев, директор Дальневосточного центра региональных исследований

Date: 2016-05-15; view: 357; Нарушение авторских прав