Компетенция Президента РФ, его взаимоотношения с другими государственными органами, акты Президента РФ

Одной из важнейших сфер деятельности Президента Российской Федерации является его участие в формировании различных органов государственной власти.Некоторые органы формируются Президентом совместно с другими федеральными органами (Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации), а отдельные органы — единолично.

По согласованию с Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, а после трехкратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент единолично назначает Председателя Правительства, распуская при этом Государственную Думу.

Президент назначает и освобождает представителей Российской Федерации в состав Совета Федерации в количестве 10% от количества представителей субъектов РФ.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения членов Конституционного и Верховного судов, а также кандидатуры для назначения и освобождения Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей. Причем Совет Федерации не вправе рассматривать другие кандидатуры, не согласованные и не одобренные Президентом. Президент также назначает и освобождает прокуроров субъектов Российской Федерации.

По предложению Председателя Правительства Президент утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти и назначает заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, руководителей федеральных ведомств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Президент назначает и освобождает Председателя Следственного комитета, всех его заместителей по представлению Председателя Следственного комитета, а также руководителей главных следственных управлений по субъектам Российской Федерации, их заместителей и иные должностные лица, для должностей которых предусмотрены высшие специальные звания.

Президент назначает всех федеральных судей, пятерых членов (одна третья часть) Центральной избирательной комиссии, формирует Совет Безопасности, Администрацию Президента, Государственный Совет, принимает активное участие в формировании Общественной палаты, после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями Федерального Собрания назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах.

Полномочия Президента по взаимодействию с Федеральным Собранием: Президент назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией; вносит законопроекты в Думу, а также предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации; участвует (через своих представителей) во всех стадиях законодательного процесса, подписывает и обнародует федеральные законы, имеет право отлагательного вето; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики; сообщает Государственной Думе и Совету Федерации о введении военного и чрезвычайного положения и использовании вооруженных сил за пределами страны, а Совет Федерации утверждает эти указы. Члены Совета Федерации и Государственной Думы присутствуют при принесении присяги Президентом.

Полномочия Президента в сфере деятельности органов исполнительной власти: Президенту принадлежит решающая роль в формировании Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; принимает решение об отставке Правительства в целом или отдельных его членов; принимает отставку Правительства; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; может отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента.

Президент вправе отрешать от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по недоверию, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам; может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; временно назначать и приостанавливать деятельность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях; отстранять их от должности по представлению Генерального прокурора при возбуждении уголовного дела по обвинению в совершении тяжкого преступления либо по решению суда в случае издания высшим должностным лицом нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству.

Полномочия Президента в сфере правосудия: все высшие федеральные суды формируются по предложениям Президента, а все судьи федеральных судов в субъектах Российской Федерации, в городах и районах, все военные судьи, а также все другие судьи федеральных судов назначаются Президентом. Президент вправе обращаться в Конституционный Суд с запросом для разрешения дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, конституций республик, уставов, законов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и между субъектами, не вступивших в силу международных договоров, о толковании Конституции Российской Федерации. Президент осуществляет помилование.

Полномочия Президента в областивоенной безопасности: Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации; формирует и возглавляет Совет Безопасности; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, внутренних войск МВД Российской Федерации и других военизированных структур, присваивает высшие воинские и высшие специальные звания; утверждает концепцию национальной безопасности, утверждает военную, морскую и другие доктрины; утверждает план гражданской обороны; утверждает планы дислокации войск; санкционирует проведение ядерных испытаний; объявляет состояние войны, общую или частичную мобилизацию; отдает приказ Вооруженным Силам на ведение боевых действий и применение ядерного оружия (ядерная кнопка); вводит на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее частях военное и чрезвычайное положение; руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел.

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере внешней политики: Президент определяет основные направления внешней политики государства; осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; представляет Российскую Федерацию в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах.

Наряду с федеральными законами Президент издает собственные указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Однако процедура отмены таких указов Конституцией и федеральным законом не регламентируется. Указы и распоряжения можно считать подзаконными актами. Но многие указы издаются по вопросам, не урегулированным федеральными законами, а на основании, в соответствии и во исполнение Конституции РФ и фактически обладают той же юридической силой, что и закон. Поэтому такие указы не могут рассматриваться как подзаконные акты, хотя после принятия закона по этому вопросу указ должен быть отменен или приведен в соответствие с законом.[8]

Все акты Президента в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию, кроме актов, содержащих государственную тайну. Официальным опубликованием актов Президента РФ считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).». Начало их действия — через семь дней после их официального опубликования. В самом акте может быть запись о вступлении его в силу с конкретной даты, со дня опубликования или подписания.

К актам Президента относятся также его ежегодные послания Федеральному Собранию, законопроекты, направляемые в Государственную Думу, представления в Совет Федерации и Государственную Думу по кандидатурам для назначения должностных лиц, запросы в Конституционный Суд, предупреждения представительным (законодательным) органам и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, обращения к стране и к народу и др.

Кроме того, Президент как Верховный Главнокомандующий издает директивы и приказы, обязательные для исполнения в Вооруженных Силах Российской Федерации.

13.3. Администрация Президента
Российской Федерации

Кроме того, при Президенте созданы: Комиссия по правам человека, Совет по местному самоуправлению, Совет по культуре и искусству, другие совещательные органы. В августе 2000 г. при Президенте создан в качестве совещательного органа Государственный Совет, в состав которого вошли все главы республик и других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Президент Российской Федерации формально не входит ни в одну из ветвей власти, в то же время в соответствии с Конституцией Российской Федерации и значительным числом федеральных законов он обладает весьма широкими полномочиями во всех сферах жизни и деятельности Российского государства. Президент оказывает влияние или осуществляет непосредственное руководство деятельностью законодательных, исполнительных, судебных органов государственной власти, органов власти с особым статусом, всех военизированных структур. И хотя Россия формально является полупрезидентской республикой, некоторые политологи, учитывая широту полномочий Президента, называют Россию суперпрезидентской республикой.

Контрольные вопросы и задания

1. Чем отличается правовой статус президента в странах с различной системой правления?

2. Назовите основные функции Президента РФ

3. Какие требования предъявляются к кандидату на пост Президента Российской Федерации?

4. В каких случаях возможна досрочная отставка Президента Российской Федерации?

5. Каков порядок отрешения от должности Президента Российской Федерации?

6. Какие органы государственной власти формируются Президентом Российской Федерации или с его участием?

7. Назовите основные полномочия Президента в сфере законодательной власти, в сфере исполнительной власти, в сфере судебной власти.

8. Какие правовые акты издает Президент Российской Федерации? Какие иные акты могут издаваться Президентом Российской Федерации?

Тема 14. Федеральное Собрание —
Парламент России

Учебные цели: уяснение конституционного статуса Федерального Собрания, компетенции его палат.

План

13.1. Порядок формирования и работы палат Федерального Собрания.

13.2. Компетенция и акты палат Федерального Собрания

14.1. Порядок формирования и работы
палат Федерального Собрания

Парламент как конституционно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы), возникшие в XII–XIII вв., были феодальными сословно-представи­тельными органами при короле. Парламенты современного типа как общенациональные представительные органы возникли в эпоху буржуазных революций XVI–XVIII вв. В России отдельные элементы народного представительства появились уже в Киевской Руси, Великом Новгороде, а затем и в Московском государстве. В ХVI в. созывается Земский собор, затем формируются Боярские думы как органы сословного представительства. И лишь в 1906 г. была избрана Первая Государственная Дума — первый российский общенациональный парламент. После Октябрьской революции в России утвердился новый тип народного представительства — Советы народных депутатов.

Принципы формирования парламента:

— принцип представительности — в парламент избираются представители, которым народ делегирует свое право управления государственными делами;

— принцип разделения властей — парламент — высший законодательный орган, обладающий исключительным правом законодательного регулирования жизни страны.

Эти два принципа и позволяют называть парламент представительным и законодательным органом государства.

В России двухпалатный парламент — Федеральное Собрание. Это представительный и законодательный орган государства, состоящий из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы, решения их обязательны на всей территории Российской Федерации. Обе палаты самостоятельны, независимы друг от друга и равноправны. Палаты работают раздельно и самостоятельно решают вопросы, находящиеся в их ведении. Совместно они могут собираться только в случаях, определенных Конституцией, для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

Но с другой стороны, благодаря системе сдержек и противовесов Федеральное Собрание ограничено в принятии законов необходимостью подписания и обнародования каждого закона Президентом РФ, обладающим правом отлагательного вето, необходимостью согласования с Правительством всех законов, связанных с расходами из федерального бюджета, и возможностью Конституционного Суда признать закон неконституционным. Более того, Президент может распустить Государственную Думу. Федеральное Собрание, со своей стороны, имеет конституционные рычаги воздействия на другие ветви власти.

В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации − по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации − представителей субъектов РФ.

Член Совета Федерации − представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время 85 субъектов Российской Федерации, поэтому сейчас в Совет Федерации входит 170 представителей субъектов РФ, кроме того, Президент может назначить до 17 представителей Российской Федерации.

Первоначально депутаты Совета Федерации избирались всенародным голосованием на основе мажоритарной системы по двухмандатным округам, затем в соответствии с федеральным законом (1995) в Совет Федерации входили по должности главы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, в 2000 г. они были лишены этого права.

В соответствии со своим Регламентом Совет Федерации из своего состава избирает Председателя Совета Федерации, и заместителей ПредседателяСовета Федерации. В настоящее время избраны 4 заместителя, которые являются представителями разных субъектов Российской Федерации.

По вопросам своего ведения в палате (2014 г.) формируются 10 комитетов. Комитеты осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой законам, разработку собственных законопроектов, организуют проведение парламентских слушаний, занимаются решением других вопросов, относящихся к ведению Совета Федерации. Численный состав комитетов насчитывает 11–21 человек. Каждый член Совета Федерации, кроме Председателя палаты, обязан состоять в одном из комитетов. Могут создаваться также временные комиссии на срок, определяемый выполнением конкретных задач.

В целях обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации по формированию проекта повестки дня, порядка обсуждения вопросов на заседаниях палаты образован Совет палаты. В него входят Председатель Совета Федерации, его заместители и председатели комитетов, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности Совета Федерации проводится Координационное совещание Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов Совета Федерации. В работе координационного совещания принимают участие полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации, Руководитель Аппарата Совета Федерации.

Основными задачами Координационного совещания являются: организация взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой и субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности; предварительное обсуждение вопросов, включенных в проект повестки дня заседания Совета Федерации; а также рассмотрение позиций комитетов Совета Федерации по федеральным законам.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению, а также по вопросам организации деятельности Совета Федерации. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями и обращениями, которые принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляются постановлениями палаты.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пять лет (до 2011 г. - на четыре года). Депутатами Государственной Думы могут быть избраны граждане Российской Федерации старше 21 года, имеющие право участвовать в выборах. Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство на территории иностранного государства, а также имеющий собственность за рубежом.

Смешанная система предполагает, что 225 депутатов будут по-прежнему избираться по пропорциональной системе, а 225 депутатов – по мажоритарной системе относительного большинства.

Необходимым условием регистрации федерального списка кандидатов, кандидата в одномандатном избирательном округе является поддержка их выдвижения избирателями. Для регистрации федерального списка кандидатов в его поддержку необходимо собрать не менее 200 тысяч подписей избирателей. А в поддержку самовыдвижения кандидата должны быть собраны подписи избирателей в количестве не менее 3 процентов от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа, но не менее 3 тысяч подписей избирателей.

Выдвижение политической партией федерального списка кандидатов, кандидата по одномандатному избирательному округу считается поддержанным избирателями на основании результатов последних выборов депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не требует сбора подписей избирателей, если федеральный список кандидатов политической партии был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3 процентов голосов избирателей, а также если список кандидатов политической партии был допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном органе государственной власти хотя бы одного субъекта Российской Федерации.

На свое первое заседание депутаты Государственной Думы собираются на 30-й день после избрания, но Президент имеет право созвать первое заседание ранее этого срока. Первое заседание Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Внутреннее устройство палаты определяется ее Регламентом. Дума избирает из своего состава Председателя, первых заместителей и заместителей Председателя Думы.

В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы (не менее 50 депутатов). Руководитель внутрифракционной группы входит в состав Совета Государственной Думы.

Для подготовки согласованных предложений по совершенствованию законодательства, выработки согласованных решений по иным вопросам, с согласия профильных комитетов могут образовываться межфракционные рабочие группы.

В целях защиты прав малочисленных фракций[9] общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одной фракции на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов от общего числа членов данной фракции.

До 2007 г. в Думе из числа депутатов, не вошедших во фракции, формировались депутатские группы. По-видимому, в 2016 г., когда половина депутатов будет избираться по одномандатным округам, среди них часть будут независимыми депутатами, которые не войдут в сформированные фракции по политической принадлежности. Эти депутаты могут сформировать депутатские группы, если эта норма будет внесена в Регламент Государственной Думы.

Из числа депутатов в Думе формируются комитеты по различным вопросам ее ведения (в 2015 г.— 30 комитетов) численностью от 12 до 35 человек. В их состав входят депутаты от всех фракций пропорционально их численности. Каждый депутат, за исключением Председателя палаты, обязан работать в одном из комитетов.

Для подготовки к рассмотрению палатой вопросов, связанных с нарушением правил депутатской этики, Государственная Дума на срок своих полномочий образует Комиссию Государственной Думы по вопросам депутатской этики. В её состав не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Избирается также Комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы.

Кроме того, могут создаваться различные комиссии для выполнения отдельных поручений.

Важную роль в деятельности Думы играет образуемый ею Совет Государственной Думы, в состав которого с правом решающего голоса входят Председатель Думы и его заместители, руководители фракций, а с правом совещательного голоса — председатели думских комитетов или по их поручению представители комитетов Государственной Думы. Если в составе фракции созданы внутрифракционные группы, то в состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса входят не более двух руководителей внутрифракционных групп.

Дума работает на постоянной основе в сессионном порядке. Ежегодно проводятся две сессии. Ранее Регламент четко определял, что весенняя сессия работает с 12 января по 20 июня, а осенняя — с 1 сентября по 25 декабря. С 2005 г. Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Думы, которое принимается на одном из последних заседаний текущей сессии. Таким образом, каждый год начало и конец работы сессии принимается индивидуальным постановлением и не совпадает с другими годами.

Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями. Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя – для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя – для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца.

Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам. По решению Совета Государственной Думы в иные дни могут проводиться дополнительные. внеочередные заседания Государственной Думы.

На заседаниях Государственной Думы в 17 часов проводится «час голосования», на который выносятся законы, законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы, которые уже были предметом обсуждения палаты, и здесь не допускается внесение в них поправок и возвращение к их обсуждению.

Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по понедельникам и четвергам.

На заседаниях Государственной Думы, как правило, по средам отводится время для ответов федеральных министров, иных должностных лиц, на вопросы депутатов Государственной Думы («правительственный час»). Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Государственная Дума вправе принимать большинством голосов от общего числа депутатов заявления, обращения, которые оформляются постановлением палаты.

Государственная Дума может бытьраспущена Президентом Российской Федерации: после трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, предложенных Президентом Российской Федерации; после выражения недоверия Правительству повторно в течение трех месяцев; после отказа в доверии Правительству при постановке этого вопроса Председателем Правительства в течение семи дней[10].

В соответствии с Конституцией Дума не может быть распущена: в течение первого года после избрания Думы при выражении ею недоверия или отказе в доверии Правительству; с момента выдвижения обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации; а также исполняющим обязанности Президента; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения.

В случае роспуска Думы Президент одновременно назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Но эти четыре месяца страна живет без представительного (законодательного) органа.

Совет Федерации не может быть распущен никем.

14.2. Компетенция и акты палат
Федерального Собрания

Компетенция Федерального Собрания устанавливается Конституцией Российской Федерации исходя из принципа разделения властей. Полномочия, общие для обеих палат, включают в себя: принятие федеральных законов; утверждение федерального бюджета (также в форме федерального закона); контроль за исполнительной властью.

Кроме этих функций, Конституция Российской Федерации определяет специальную компетенцию палат, в соответствии с которой каждой из палат предоставляется исключительное право принимать решения по некоторым вопросам в полном объеме.

К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами Российской Федерации; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента от должности; назначение на должность судей высших судов РФ и назначение и освобождение Генерального прокурора и его заместителей (по предложению Президента Российской Федерации); назначение и освобождение заместителя Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству; заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; назначение и освобождение Председателя Центробанка Российской Федерации (по предложению Президента); назначение и освобождение Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов; назначение и освобождение Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

По вопросам своего ведения большинством голосов каждая из палат принимает постановления, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации через 10 дней после их официального опубликования, если в самом акте не указан иной порядок вступления их в силу.

Таким образом, одним из важнейших органов государственной власти в Российской Федерации является Федеральное Собрание, состоящее из двух независимых друг от друга палат – Совета Федерации и Государственной Думы, каждая из которых формируется в соответствии с соответствующим федеральным законом. Важную роль в организации деятельности палат играют их регламенты. Главная функция Федерального Собрания законотворческая, но наряду с этим каждая из палат имеет круг вопросов своего ведения, по которым палаты принимают постановления, обязательные для исполнения на всей территории РФ.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите основные функции законодательных органов.

2. Каков порядок формирования Совета Федерации?

3. Каков порядок формирования Государственной Думы?

4. Какие изменения произошли в порядке проведения выборов Государственной Думы в 2007 г.?

5. Кто может быть членом Совета Федерации?

6. Кто может быть депутатом Государственной Думы?

7. Какова структура Совета Федерации?

8. Какова структура Государственной Думы?

9. Назовите основные полномочия Совета Федерации.

10. Назовите основные полномочия Государственной Думы.

Тема 15. Законодательный процесс и статус депутатов в России

Учебные цели: Уяснение сущности и содержания законодательногопроцесса, особенностей принятия различных законов.конституционно-правового статуса депутатов, форм и гарантий их деятельности.

План

15. 1. Законодательный процесс в Российской Федерации

15. 2. Конституционно-правовой статус депутатов

15. 1. Законодательный процесс в Российской Федерации

Законодательный процесс — это форма государственной деятельности специально предназначенных органов государственной власти по возведению общеобязательной воли общества в закон. Порядок законодательного процесса в Российской Федерации закреплен в Конституции Российской Федерации, регламентах палат Федерального Собрания, в соответствующих федеральных законах. Результатом законодательной деятельности могут быть различные виды законодательных актов.

Законы в широком смысле слова — это нормативно-правовые акты, установленные государством общеобязательные правила поведения. В юридическом смысле закон — это нормативный акт, принятый высшим представительным (законодательным) органом государственной власти или в порядке референдума и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

В Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе кодексы, законы Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию, законы субъектов Российской Федерации, а также продолжают действовать некоторые законы СССР, РСФСР и Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Силу закона приобретают также договоры, ратифицированные законодательным органом.

Федеральные законы принимаются палатами Федерального Собрания, подписываются и обнародуются Президентом Российской Федерации и выражают волю всего народа Российской Федерации.

К основным стадиям законодательного процесса относятся: реализация права законодательной инициативы; предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах Государственной Думы; рассмотрение законопроекта Думой в трех чтениях и его принятие; рассмотрение и одобрение принятого Думой закона Советом Федерации; особая стадия — преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Думой закона; подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации; особая стадия — повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом, в Думе и Совете Федерации.

1-я стадия. Законодательный процесс начинается с реализации конституционного права законодательной инициативы. Оно принадлежит: Президенту Российской Федерации; Совету Федерации; членам Совета Федерации; депутатам Государственной Думы; Правительству Российской Федерации; законодательным органам субъектов Российской Федерации, а также высшим судам Российской Федерации по вопросам их ведения.

Субъект права законодательной инициативы имеет право изменить текст законопроекта или отозвать его.

3-я стадия. Государственная Дума рассматривает законопроект поочередно в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка его концепции. Возможные решения: принять закон в первом чтении и направить его в Совет Федерации; отклонить законопроект; принять законопроект и продолжить над ним работу в Думе во втором и третьем чтениях.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет Думы изучает и обобщает все поправки и предложения к законопроекту в виде таблицы поправок с рекомендациями принять поправку или отклонить.

Во втором чтении обсуждаются внесённые поправки, возможно обсуждение каждой поправки в отдельности и постатейное голосование. В результате голосования Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его. Принятый законопроект снова направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Думы возможных внутренних противоречий и редакционной правки.

Совет Государственной Думы выносит отредактированный законопроект на рассмотрение в третьем чтении, в котором не допускаются внесение поправок и обсуждение отдельных его частей. Законопроект принимается большинством голосов от общего числа депутатов или отклоняется. как исключение, закон по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, может быть возвращен к процедуре второго чтения.

4-я стадия — рассмотрение законопроекта в Совете Федерации. Текст закона, принятого Думой, в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению вСовете Федерации подлежат принятые Думой законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира; все федеральные конституционные законы, а также (по Регламенту СФ) законы по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[11].

Совет Федерации большинством голосов принимает решение: одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения решение также принимается большинством голосов: одобрить или отклонить закон, принятый Думой.

Если же закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, то Председатель Совета Федерации принимает решение не вносить закон на рассмотрение палаты, и закон считается одобренным. Но Председатель может и включить в повестку дня закон на рассмотрение палаты. Это решение может быть обусловлено требованием Президента, Правительства или, по крайней мере, двух членов палаты, представляющих один субъект Российской Федерации.

При рассмотрении такого закона Советом Федерации решение также принимается большинством голосов: или одобрить закон, или отклонить его. При этом Совет Федерации должен предложить свою редакцию отклоненных частей закона.

Закон, одобренный Советом Федерации, а также закон, не рассмотренный Советом Федерации в течение 14 дней и считающийся одобренным Советом Федерации, направляется в течение пяти дней Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Если закон отклонен, то постановление направляется в Думу, и с этого момента начинается особая стадия законодательного процесса по преодолению разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой. Возражения Совета Федерации рассматриваются в соответствующем комитете Думы. Для преодоления разногласий может быть создана согласительная комиссия, которая вырабатывает взаимоприемлемый текст закона для повторного рассмотрения на заседании Думы. Если Дума принимает большинством голосов закон в редакции согласительной комиссии, закон снова направляется в Совет Федерации.

Если же Дума не приняла предложения согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, то она может поставить на голосование закон в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы. Принятый в таком порядке закон в течение пяти дней, минуя Совет Федерации, направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Государственная Дума большинством голосов может снять с повторного рассмотрения закон и вернуть его авторам.

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, или в законе может быть предусмотрен иной порядок: со дня официального опубликования; с конкретной даты, указанной в законе. Причем отдельные части закона могут иметь разные сроки вступления их в силу. Рассматриваемая стадия принятия закона является завершающей, если Президент подписал закон.

Но Президент Российской Федерации имеет право отлагательного вето [12]. В случае отклонения закона Президентом Российской Федерации начинается особая стадия — повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом Российской Федерации.

Закон направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет или специально созданную комиссию для выработки рекомендаций. В результате Дума может принять решение: согласиться с предложением Президента и одобрить закон в редакции, предложенной Президентом, или согласиться с Президентом о нецелесообразности принятия закона; преодолеть вето Президента — принять повторно закон в ранее принятой редакции большинством в две трети голосов[13].

Постановление Государственной Думы об итогах повторного рассмотрения закона, отклоненного Президентом, с соответствующим текстом закона направляется в Совет Федерации.

Федеральный закон, принятый Думой при повторном рассмотрении в новой редакции, рассматривается Советом Федерации как вновь принятый закон, а закон, принятый Думой в прежней редакции двумя третями голосов, направляется в Совет Федерации, который также может одобрить закон большинством не менее двух третей голосов.

Федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации большинством двух третей голосов, подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Если же предложения Президента оказались неприемлемыми для депутатов Думы и членов Совета Федерации, и в то же время закон не смог собрать требуемых двух третей голосов, закон считается отклоненным Президентом Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в соответствии с постановлением Конституционного Суда может возвращать законы по процедурным мотивам, при этом они не считаются отклоненными Президентом.

Федеральные конституционные законы принимаются в том же порядке, что и все федеральные законы, но с определенной спецификой. Федеральный конституционный закон может быть принят только по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации: о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта; об изменении статуса субъекта Российской Федерации; о чрезвычайном и военном положении; о государственных флаге, гербе, гимне; о референдуме; об Уполномоченном по правам человека; о Правительстве Российской Федерации; о судебной системе; о высших судах; о Конституционном Собрании. Закон считается одобренным Государственной Думой, если за него проголосовало не менее двух третей депутатов. А для одобрения его Советом Федерации необходимо три четверти голосов. После этого закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Президент при этом не имеет права отлагательного вето, но он может после подписания закона обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации.

В порядке принятия федерального конституционного закона принимается и закон Российской Федерации о поправках к главам 3–8 Конституции Российской Федерации. При этом порядок принятия закона дополняется процедурой одобрения его законодательными органами не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституция РФ и регламенты Совета Федерации и Государственной Думы чётко определяют порядок принятия федеральных законов, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации. В законодательном процессе принимают непосредственное участие палаты Федерального Собрания, их комитеты, Президент РФ, а также Правительство РФ и другие субъекты права законодательной инициативы.

15.2. Конституционно-правовой
статус депутатов

Статус депутата Государственной Думы (а также члена Совета Федерации) — это правовое положение депутата, совокупность его прав, обязанностей и ответственности, а также гарантий его деятельности, закрепленных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами.

Депутат Государственной Думы — это избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия. Депутат — главная фигура в представительном органе власти. Депутаты обладают специальной правоспособностью, установленной законодательством. В советский период депутатский мандат носил императивный характер, т.е. депутат обязан был выполнять волю народа, выраженную в наказах избирателей и нести ответственность за свои действия. Он мог быть досрочно отозван своими избирателями. В Российской Федерации депутат Государственной Думы обладает свободным мандатом, в своей деятельности он руководствуется общегосударственными интересами с учетом запросов населения избирательного округа и интересов партии или депутатского объединения, в котором он состоит. Однако в 2005 г. в федеральный закон была введена норма о том, что в случае выхода депутата из состава фракции (или его исключения из состава фракции), его полномочия прекращаются досрочно. В этой ситуации «свобода» мандата была урезана. В последнее время в практике депутатской деятельности всё чаще используются наказы избирателей, которые также урезают «свободу» мандата.

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом, и прекращаются со дня начала работы Государственной Думы нового созыва.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; несоблюдения требований Федерального закона о статусе депутата (утрата российского гражданства; приобретение иностранного гражданства; открытия (наличия) счетов (вкладов) в иностранных банках, в т.ч. членами семьи; занятие предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности), вступления в законную силу обвинительного приговора суда, а также в связи с роспуском Государственной Думы и др.

Член Совета Федерации — это назначенный (избранный) представитель от субъекта Российской Федерации, а также назначенный Президентом Российской Федерации представитель Российской Федерации, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия. В отличие от депутата член Совета Федерации избирается (назначается) конкретным органом государственной власти. Формально он обязан руководствоваться интересами своего региона и нести ответственность за нарушение этих интересов, в т.ч. в форме досрочного прекращения его полномочий. Так в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации…» была статья: Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Однако в 2012 г. эта норма была исключена из закона. В то же время в 2014 г. в Конституцию РФ была внесена поправка, в соответствии с которой Президент РФ «назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации».

Формы депутатской деятельности определяются правами и обязанностями депутата, которые служат средством выполнения поставленных перед ним задач. В представительном органе — это участие в заседаниях палаты; участие в совместных заседаниях палат; участие в работе комитетов и комиссий; участие в работе депутатских объединений; участие в парламентских слушаниях; участие в выполнении поручений палаты; внесение законопроектов; внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации (в составе группы численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы); внесение парламентского, депутатского запросов; обращение с вопросом к члену Правительства; обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан; другие формы, предусмотренные Конституцией, законами, регламентами. Участие депутата в заседаниях палаты является его правом и одновременно обязанностью.

Депутат Государственной Думы имеет право избирать и быть избранным в различные комитеты и комиссии, образуемые палатой; предлагать вопросы для рассмотрения, вносить предложения по повестке дня, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов; участвовать в прениях, задавать вопросы, давать справки, вносить проекты решений, поправки к ним; вносить предложения по персональному составу создаваемых палатой комитетов и комиссий, по кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, присутствовать на любом заседании Совета Федерации. Аналогичные права имеют члены Совета Федерации.

Формы работы депутатов с избирателями: для работы с избирателями депутатам ежемесячно в соответствии с Регламентом предоставляется время. Как правило, для этого предназначается одна неделя каждого месяца во время сессии, а в период проведения выборов Думы нового созыва – две недели каждого месяца. Для выполнения депутатских полномочий в субъекте Российской Федерации ему предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, связью, а также служебный транспорт.

Депутаты поддерживают связь с избирателями своего региона в субъекте (или субъектах) Российской Федерации, от которого они были избраны в Думу; рассматривают обращения избирателей; ведут прием граждан; вносят предложения в соответствующие органы государственной власти, местного самоуправления и общественные объединения; информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними и через СМИ.

Депутаты Думы на территории региональной группы, от которой они избраны, вправе участвовать с совещательным голосом в работе местных представительных органов, а в некоторых регионах они имеют право законодательной инициативы.

В период заседаний Государственной Думы депутаты рассматривают поступающие предложения, заявления и жалобы избирателей, могут осуществлять прием избирателей в приемной Государственной Думы.

Члены Совета Федерации, избранные (назначенные) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, также имеют возможность работать в своем субъекте Федерации, для чего им ежемесячно предоставляется до 10 дней, но закон «О статусе…» не регламентирует формы их работы с населением субъекта РФ.

Важными условиями для осуществления депутатских полномочий являются социальные гарантии. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. В связи с этим они имеют материальное обеспечение и социальные гарантии на уровне федеральных министров. Во-первых, это — ежемесячная зарплата и иные денежные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере двухмесячной зарплаты. При уходе на пенсию депутаты получают ежемесячную доплату к государственной пенсии в таком размере, чтобы общая сумма пенсии не превышала 75 % депутатского оклада. Они имеют право на государственное страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу, а также страхование на случай заболевания или потери трудоспособности. Депутаты имеют гарантии трудовых прав: по окончании депутатских полномочий им предоставляется прежняя работа или, с их согласия, равноценная. В случае роспуска Думы депутат получает единовременное пособие в размере трехмесячного оклада. Работа в Государственной Думе засчитывается в стаж федеральной государственной службы. Депутатам и членам их семей предоставляется медицинское и санаторно-курортное обслуживание, а для депутатов, не имеющих жилой площади в Москве, предусматривается жилищно-бытовое обеспечение и возмещение расходов, связанных с переездом в Москву.

Материально-техническое обеспечение депутатской деятельности: депутатам предоставляется служебное помещение с необходимой оргтехникой в Москве и в избирательном округе; служебная квартира в Москве; служебный транспорт и бесплатный проезд на всех видах транспорта (кроме такси); право бесплатного пользования правительственной и другими видами связи; право внеочередного поселения в гостиницу. Депутатам выдается дипломатический паспорт на весь срок их полномочий; ежемесячно возмещаются дополнительные расходы, связанные с осуществлением ими своих полномочий, в сумме пяти МРОТ.

Депутаты вправе иметь до пяти помощников, работающих по контракту, на содержание которых выделяется 165 тысяч рублей, а также до 40 помощников на общественных началах (без оплаты их услуг).

Таким образом, вопреки статье 19 Конституции РФ, провозглашающей, что «все равны перед законом и судом», члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают специальной правоспособностью, включая депутатскую неприкосновенность, в соответствии с федеральным законом.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите виды нормативно-правовых актов.

2. Назовите основные стадии законодательного процесса.

3. Какие органы государственной власти участвуют в законодательном процессе? Кто может быть субъектом права законодательной инициативы?

4. Какова роль Государственной Думы в законодательном процессе?

5. Какова роль Совета Федерации в законодательном процессе?

6. Какова роль Президента РФ в законодательном процессе?

7. Каковы особенности принятия федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации по внесению поправок в Конституцию?

8. Назовите основные формы работы депутатов Государственной Думы.

9. Назовите основные гарантии депутатской деятельности и социальные гарантии депутатов Государственной Думы.